CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 23 novembre 1999
sur le recours interjeté le 15 janvier 1999 par PLAKANDA AWI SA, à Lausanne, représentée par l'avocate Cornélia Seeger Tappy, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 29 janvier 1999 autorisant la pose d'un panneau d'affichage à la route de Lausanne 33, au Mont-sur-Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Olivier Renaud et M. Renato Morandi, assesseurs. Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. Par lettre du 26 mars 1997, Plakanda AWI SA (à l'époque, AWI Publicité Extérieure SA; ci-après : Plakanda) a requis de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après : la municipalité) l'autorisation d'installer un panneau d'affichage sur la propriété de la société Coop Vaud, à la rue de Lausanne 33, au Mont-sur-Lausanne (RC 501). Selon cette demande, le panneau projeté avait des dimensions de 288 cm x 144 cm (format R12 recto-verso).
Le 17 avril 1997, la municipalité a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée en faisant valoir que le panneau projeté pouvait constituer une gêne pour les usagers du chemin de la Côte-à-Deux-Sous, débouchant sur la RC 501, et qu'il créait un impact visuel important, pratiquement à l'entrée de la commune. L'intimée a également relevé que le panneau en cause n'était pas exclusivement destiné à recevoir des affiches en relation directe avec le magasin Coop situé juste à côté.
B. Le 23 mai 1997, Plakanda a adressé à la municipalité la lettre suivante:
"(...)
Par la présente, nous accusons réception de votre correspondance du 17 avril dernier dont le contenu a retenu toute notre attention.
Toutefois, suite au refus de la Municipalité d'accorder une autorisation pour le montage d'un emplacement d'affichage sur la propriété de Coop-Vaud, nous aimerions relever plusieurs points injustifiés, à savoir :
Aucune gêne ne peut être constatée par les usagers de la Côte-à-Deux-Sous. En effet, la distance entre l'extrémité du panneau et l'intersection de la RC501 est de 6,50 m. jusqu'en bordure de route. Du fait que des places de parc existent de l'autre côté du mur, la visibilité peut être masquée par un véhicule stationné à cet endroit-là - voir photo no 1 - sur une distance plus grande que le panneau d'affichage demandé.
Pour ce qui est du fait que ledit emplacement crée un impact visuel important à l'entrée de la Commune, nous constatons qu'un emplacement de Format R200 (City) d'une société concurrente a été monté sur la gauche de la RC501, à environ 50 m. de là, dont l'impact visuel est encore plus important du fait qu'il se trouve dans une parcelle de verdure devant un bâtiment communal dont l'architecture particulière est digne de respect - voir photo no 2. Les affiches apposées sur ce support ne sont pas forcément en relation directe avec les activités communales ou culturelles, mais publicitaires et commerciales - voir photo no 3.
D'autre part, dans le cas où les dimensions de l'emplacement demandé ne seraient pas à votre convenance, nous sommes prêts à modifier notre acquisition et effectuer le montage d'un emplacement de Format R200 (1,20 x 1,70 m) en lieu et place d'un Format R12 (1,30 x 2,70 m) tel que sollicité.
Au vu de ce qui précède, nous vous serions reconnaissants de bien vouloir reconsidérer votre décision et attendons de la part de la Municipalité, qu'elle applique l'égalité de traitement que nous sommes en droit d'attendre d'une institution officielle.
Naturellement, nous restons à votre entière disposition pour tout complément d'information que vous pourriez désirer. (...)"
Par correspondance du 5 juin 1997, la municipalité a avisé la requérante qu'elle entendait reconsidérer le problème de l'affichage sur son territoire communal dans son ensemble et qu'elle lui ferait dès lors connaître sa décision d'ici la mi-juillet 1997.
C. Plakanda a invité l'intimée à statuer sur sa demande le plus rapidement possible par correspondances des 25 août 1997 et 17 décembre 1997. Par courriers des 18 septembre 1997 et 24 décembre 1997, la municipalité a répondu qu'elle avait adopté un nouveau règlement communal sur les procédés de réclame et que ce règlement devait être examiné par son avocat-conseil, puis envoyé pour approbation auprès du Département des travaux publics.
D. Plakanda a interpellé une nouvelle fois la municipalité le 16 octobre 1998. Cette dernière lui a transmis copie de son nouveau règlement communal sur les procédés de réclame adopté par le Conseil communal le 27 avril 1998 (qui, à l'époque, était en cours de ratification auprès de l'autorité cantonale) dans un courrier du 6 novembre 1998 dont la teneur est la suivante :
"(...)
Vous constaterez, à la lecture de celui-ci [du nouveau règlement communal susmentionné] que dorénavant, les enseignes, les affiches et les procédés de réclame sont interdits dans les zones villas et villages, commerces locaux exceptés. En effet, la volonté de la Municipalité est de bloquer la prolifération des procédés de réclame et des enseignes dans ce type de zones, cela pour protéger leur caractère et éviter la multiplication des procédés de réclame aujourd'hui déjà trop nombreux.
Bien évidemment, l'interdiction de principe ne s'étend pas à la zone d'habitation de moyenne densité, à la zone industrielle, à la zone artisanale ou encore aux zones mixtes A ou B, voire à toutes les zones qui ne sont pas expressément des zones villas et qui ne sont pas comprises dans le PPA village. (...)"
Le 17 novembre 1998, Plakanda a accusé réception de la correspondance qui précède tout en rappelant à l'intimée qu'elle attendait toujours une décision formelle sur sa demande. Dans ce but, l'intéressée a encore interpellé la municipalité - à nouveau sans succès - le 24 novembre 1998.
E. Le Conseil d'Etat a approuvé le nouveau règlement sur les procédés de réclame de la Commune du Mont-sur-Lausanne le 9 décembre 1998. La municipalité a pris acte de cette approbation le 11 janvier 1999, date correspondant également à l'entrée en vigueur dudit règlement.
F. Le 15 janvier 1999, Plakanda a saisi le Tribunal administratif d'un recours pour déni de justice en concluant à l'octroi de l'autorisation requise, subsidiairement pour renvoi de la cause à la municipalité afin que celle-ci statue sans délai sur sa demande de réexamen présentée le 23 mai 1997.
La recourante s'est acquittée en temps utile de l'avance de frais requise.
G. Le 29 janvier 1999, la municipalité a rendu une décision par laquelle elle a autorisé la recourante à poser un panneau R200 (1,2 m x 1,7 m), simple face, à l'endroit envisagé pour une période de deux ans, sous réserve du dépôt d'un dossier comportant notamment un plan de situation établi par un géomètre officiel. Elle a précisé que cette autorisation était accordée, malgré le nouveau règlement sur les procédés de réclame interdisant ces derniers en zones villas et villages, pour tenir compte du fait que la
demande de Plakanda avait été déposée avant l'adoption des nouvelles dispositions précitées.
H. Suite à une rencontre entre les parties intervenue le 18 février 1999 et destinée à définir l'emplacement du panneau d'affichage en cause, l'intimée a confirmé, le 25 février 1999, la décision susmentionnée tout en précisant qu'il s'agissait d'un panneau double face (et non simple face comme indiqué par erreur le 29 janvier 1999), que la parcelle concernée se trouvait en zone village selon le plan d'extension partiel "Le Petit Mont" du 15 août 1979 et que le délai de deux ans fixé dans sa décision du 25 janvier 1999 était maintenu.
L'autorisation susmentionnée a été délivrée le 20 avril 1999. Elle comportait notamment la précision que le procédé de réclame autorisé devait être placé à 7,15 m du bord de la chaussée de la route de Lausanne (RC 501).
I. Le 23 avril 1999, Plakanda a contesté auprès de l'intimée l'emplacement du panneau tel qu'arrêté par la municipalité, ainsi que la durée de la validité de l'autorisation délivrée (échéance fixée au 30 septembre 2001).
J. Plakanda a installé le 20 mai 1999 son panneau d'affichage sur l'emplacement prévu, mais à moins de 5 m de la route. Le 4 juin 1999, la municipalité a informé la tribunal que la recourante avait posé le panneau en cause sur un emplacement non conforme à l'autorisation délivrée et qu'elle avait dès lors décidé en date du 31 mai 1999 d'en exiger le déplacement.
K. Invitée par le juge instructeur du tribunal à lui indiquer si elle entendait maintenir son recours alors même que celui-ci était dirigé contre un déni de justice et qu'une décision formelle avait été prise par l'autorité intimée, Plakanda a déclaré expressément maintenir son recours. Elle a toutefois modifié ses conclusions en ce sens qu'elle conclut à la délivrance d'une autorisation d'affichage sur la propriété sise route de Lausanne 33, au Mont-sur-Lausanne, pour un panneau double face format R200 implanté à 5 m du bord de la route de Lausanne (RC 501).
L. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 5 août 1999, en présence des représentants des parties.
M. Le tribunal a délibéré à huis clos.
N. Les arguments respectifs des parties, ainsi que les éléments importants résultant de l'inspection locale seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai et selon les formes prescrites par la loi (art. 31 LJPA), par la destinataire de la décision entreprise, le recours est recevable en la forme.
Lors du dépôt de son recours le 15 janvier 1999, Plakanda a invoqué un déni de justice de la part de la municipalité qui n'avait pas statué formellement sur sa demande de réexamen présentée en mai 1997, soit près de deux ans plus tôt. En cours de procédure, soit le 29 janvier 1999, l'intimée a toutefois réagi en délivrant une autorisation, qui, faute de satisfaire la recourante, a amené cette dernière à modifier ses conclusions (art. 52 al. 2 LJPA par analogie). Il convient donc d'examiner aujourd'hui si c'est à juste titre que la municipalité a refusé d'accéder entièrement à la requête de Plakanda.
2. En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
Dans sa jurisprudence constante, le Tribunal administratif a constaté que la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après : LPR) conférait à l'autorité municipale un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relevait avant tout des circonstances locales. Il en a déduit que seul pouvait être censuré un abus de cette liberté d'appréciation (voir arrêts TA GE 97/0185 du 16 avril 1998 et GE 98/0011 du 3 août 1998).
3. Conformément à l'art. 17 LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal, à l'exception d'une bande de 10 m. depuis le bord de la bande d'arrêt d'urgence ou de la chaussée le long d'une autoroute ou d'une semi-autoroute (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité compétente doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR).
Selon 18 al. 1 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.
Tel est le cas en l'espèce où la Municipalité du Mont-sur-Lausanne avait adopté, le 10 janvier 1972, un premier règlement sur les procédés de réclame approuvé par le Conseil d'Etat le 23 février 1973 (ci-après : ancien RPR). Ce règlement a été abrogé et remplacé par un nouveau règlement du 21 juillet 1997, approuvé par le Conseil d'Etat le 9 décembre 1998 et entré en vigueur le 11 janvier 1999 (ci-après : RPR).
4. a) La question qui se pose dans le cas présent est celle de savoir dans quelle mesure ce nouveau règlement communal s'applique à la demande de réexamen présentée par la recourante le 23 mai 1997. Cette question trouve toute son importance en raison de la présence du nouvel article 6 RPR, lequel interdit les enseignes, les affiches et les procédés de réclame dans les zones villas et de village, commerces locaux exceptés. Or, l'emplacement litigieux se situe précisément dans la zone village de la Commune du Mont-sur-Lausanne (cf. Plan d'extension partiel "Le Petit Mont" du 15 août 1979).
b) Le principe de la non rétroactivité des lois, dégagé de l'art. 4 al. 1 de la Constitution fédérale, fait obstacle à l'application d'une norme à des faits antérieurs à sa mise en vigueur. Ce principe est lié à celui de la prévisibilité, qui interdit à l'administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu de règles dont ceux-ci ne pouvaient attendre l'adoption. S'agissant de l'octroi d'autorisation, il implique qu'en règle générale, ce sont les normes en vigueur au jour où l'autorité statue qui s'appliquent (P. Moor, Droit administratif, éd., vol. I, p. 144ss; ATF 107 Ib 191). Il est vrai que l'autorité peut être tentée, lorsqu'elle envisage l'adoption d'une nouvelle réglementation plus restrictive, de ralentir la procédure jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. Les administrés n'ont toutefois pas droit au maintien d'une législation et à moins de disposition légale contraire, l'autorité appliquera le nouveau droit. Il convient de réserver l'hypothèse dans laquelle l'intéressé peut se prévaloir de droits acquis. Il y a droits acquis notamment lorsque les droits ont été conférés par un contrat ou lorsque le législateur a prévu dans la loi ancienne elle-même l'immutabilité d'une situation au moins pour une période déterminée ou encore lorsqu'une autorité administrative a garanti une telle immutabilité dans une décision individuelle et concrète (voir sur ce point B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., n°1359 et les références). Ainsi, d'une manière générale et sauf garantie de situation et de droits acquis, les administrés n'ont pas droit au maintien d'une législation et, à moins de dispositions légales contraires, l'autorité applique le nouveau droit dès son entrée en vigueur (P. Moor, Droit administratif, vol. I, 1994, p. 174).
c) Dans le cas présent, l'ancien RPR a été abrogé dès l'entrée en vigueur du nouveau RPR, intervenue le 11 janvier 1999 (art. 28 et 29 RPR). Ce nouveau règlement s'applique ainsi à toutes les demandes déposées après la date susmentionnée. Au vu des considérants exposés ci-dessus, il s'applique également à la requête déposée par la recourante le 23 mai 1997, soit bien avant son entrée en vigueur. En effet, Plakanda ne peut se prévaloir d'un quelconque droit acquis au sens décrit ci-dessus pour justifier l'installation projetée. Les échanges de correspondances entre les parties survenus entre mai 1997 et novembre 1998 ne sauraient impliquer à cet égard la reconnaissance en faveur de l'intéressée d'un droit acquis. On relèvera d'ailleurs que la recourante ne conteste nullement l'application du nouveau RPR.
5. Cela étant, il y a lieu d'examiner la demande au regard des principes du nouveau règlement communal et plus particulièrement au regard de son art. 6. Comme déjà relevé ci-dessus, cette disposition réglementaire interdit les procédés de réclame dans les zones villas et de village, à l'exception des commerces locaux. En l'occurrence, le panneau litigieux est situé dans une zone village. Il n'a au surplus pas pour fonction d'assurer la publicité exclusive des commerces situés dans son voisinage (notamment de la Coop). La délivrance par la Commune du Mont-sur-Lausanne d'une autorisation d'affichage en un tel lieu est par conséquent quelque peu surprenante, mais ne permet en aucun cas à la recourante d'avoir des exigences plus importantes vis-à-vis de l'intimée. En autorisant Plakanda à poser - même pour une durée limitée à deux ans - un panneau d'affichage sur l'emplacement litigieux alors que l'art. 6 RPR prévoit expressément une interdiction d'affichage (commerces locaux exceptés) dans cette catégorie de zone, la municipalité s'est en effet montrée particulièrement généreuse envers la recourante. Peut-être a-t-elle de cette manière voulu compenser l'éventuel dommage que la recourante a pu subir du fait du retard mis à répondre à sa demande. Quoi qu'il en soit, Plakanda devrait être satisfaite de ce qui lui a été octroyé.
6. En conclusion, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais seront mis à la charge de la recourante déboutée.
S'agissant des dépens, la municipalité n'y a pas droit, faute d'avoir agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel. Il se justifie en revanche d'en allouer partiellement à Plakanda, à charge de la municipalité, en application de l'art. 55 al. 3 LJPA. En effet, aucune disposition de la LPR ou de l'ancien RPR ne prévoit la possibilité de procéder au "blocage des autorisations", comme l'a fait l'intimée pendant près de deux ans, soit de mai 1997 à janvier 1999. A cet égard, le tribunal rappelle que, d'une manière générale, il y a déni de justice lorsqu'une autorité administrative ne prend pas en main ou ne traite pas une requête dont la liquidation est de sa compétence (ATF 107 Ib 160, consid. 3b, et les réf. cit.). De son côté, le Tribunal administratif a jugé, dans un arrêt du 2 octobre 1996 (RDAF 1997, p. 75), que l'autorité qui refuse de statuer à bref délai sur une demande et renvoie à une décision ultérieure de portée générale commet un déni de justice. Le tribunal s'est référé à la doctrine selon laquelle, si un temps de réflexion est à disposition de l'administration avant de statuer, il ne peut pas être étendu à l'extrême, respectivement converti en période d'élaboration d'un règlement, ce qui viderait de sa portée le droit de l'administré à obtenir une décision (A. Grisel, Traité de droit administratif, 2ème éd. p. 368).
Ces considérations peuvent s'appliquer sans autre à la présente espèce. Il est possible qu'une nouvelle réglementation générale, comportant des mesures de planification, fût souhaitable ou même nécessaire au Mont-sur-Lausanne dans le domaine de l'affichage commercial, et on ne saurait dénier aux autorités communales le droit de procéder à des études en vue de redéfinir de telles règles. Mais, en attendant que celles-ci soient en vigueur, l'autorité ne peut pas "geler" les demandes qui lui sont soumises, en imposant aux intéressés une attente qui peut être fort longue. Une telle attitude est d'autant moins acceptable, dans le cas présent, qu'était en cause une installation de peu d'importance, qui n'impliquait pas de gros frais et qui pouvait être enlevée ou modifiée relativement facilement en cas d'adoption d'une nouvelle réglementation. Dans ces circonstances, il se justifie de considérer qu'en ne répondant pas formellement à la demande présentée par la recourante en mai 1997 avant janvier 1999, la municipalité a commis un déni de justice, certes réparé par sa décision rendue en cours de procédure. Cependant, par son silence, l'intimée a contraint la recourante à agir devant le tribunal de céans et à engager des frais, de sorte qu'une indemnité partielle doit lui être allouée à titre de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 29 janvier 1999 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire partiel de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
IV. La Municipalité du Mont-sur-Lausanne versera à Plakanda Awi SA une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 23 novembre 1999/gz
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.