CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 15 novembre 2000
sur le recours interjeté par les époux A.________, domiciliés à X.________,
contre
la décision du 15 décembre 1998 du Département des infrastructures, Service de l'information du territoire, relative à la nouvelle mensuration cadastrale de la parcelle no 1******** du cadastre de la Commune de X.________.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Pierre--Paul Duchoud et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière: Mme Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Les époux A.________ sont propriétaires de la parcelle no 2******** du cadastre de la Commune de X.________ qu'ils ont acquise en 1975. Selon le plan de mutation de 1975 (no RF 1********) établi selon les données cadastrales de l'époque, la parcelle comptait une surface de 1'018 m2.
Le 18 juin 1991, le Service du cadastre et du registre foncier a émis un avis à tous les propriétaires annonçant le début des travaux concernant l'exécution de la nouvelle mensuration cadastrale du territoire de la Commune de X.________; la nouvelle mensuration de la commune entière avait été adjugée à B.________, ingénieur-géomètre à ********.
B. Un avis d'enquête sur la nouvelle mensuration cadastrale a été communiqué à tous les propriétaires. Il a suscité notamment une observation des époux A.________ du 18 août 1998. Ceux-ci constataient d'une part que la surface de leur parcelle avait été réduite de 1'018 m2 à 972 m2 et d'autre part que deux de leurs voisins directs, à savoir les propriétaires des parcelles no 3******** et no 4********, avaient bénéficié d'une augmentation de surface; cela signifierait que les bornes auraient été déplacées.
Les époux A.________ se sont en outre adressés au Conservateur du Registre foncier du District de ******** (ci-après: le conservateur) par courrier du 23 août 1998. Ils ont relevé que leur parcelle avait subit une diminution de 46 m2 à la suite de la nouvelle mensuration cadastrale. Ils estimaient qu'il y avait eu une erreur soit lors de la mensuration cadastrale de 1975, soit lors de la dernière mensuration cadastrale; cette erreur était inadmissible car leur terrain avait désormais une surface inférieure aux 1'000 m2 nécessaires pour être constructible selon le règlement communal, ce qui leur causerait un préjudice. Par ailleurs, pour le cas où les bornes auraient été déplacées, l'état initial devait être rétabli.
La nouvelle mensuration cadastrale a été mise à l'enquête publique du 1er septembre 1998 au 1er octobre 1998.
Sans réponse à leur courrier du 23 août 1998, les époux A.________ ont à nouveau sollicité les réponses à leurs questions auprès du conservateur le 19 octobre 1998. Ce dernier leur a répondu le 22 octobre 1998 que leur courrier du 23 août 1998 avait été transmis au Service de l'information sur le territoire comme objet de sa compétence à la fin de la mise à l'enquête publique, accompagné des observations des autres propriétaires.
C. Par décision du 15 décembre 1998, le Service de l'information sur le territoire a rejeté l'observation des époux A.________ du 18 août 1998. Il avait opéré un contrôle entre l'ancien et le nouveau plan cadastral et aucune divergence dans la situation des limites et dans la position des points limite n'était apparue. La différence de surface résultait des méthodes de calcul; auparavant, y compris en 1975, la surface était déterminée graphiquement sur le plan alors que désormais des moyens fiables et précis permettaient de la calculer numériquement sur la base de mesures prises sur le terrain; la nouvelle surface inscrite correspondait donc parfaitement au terrain. Ce service a encore prétendu que les contrôles effectués démontraient que chaque point limite se trouvait aujourd'hui à sa position initiale et que la nouvelle mensuration correspondait aux mesures prises en 1975. Quant aux problèmes de construction, l'autorité compétente était la municipalité. Il a ajouté que les plans bénéficiaient de la foi publique dans la mesure où ils précisaient les limites de l'immeuble, mais pas les indications de fait figurant à l'état descriptif ou au plan; l'effet de la publicité foncière ne pouvait donc pas être appliqué aux surfaces. La contenance résultant des limites tracées aux plans était déterminante et non la donnée chiffrée fournie par l'état descriptif; l'Etat de Vaud n'avait donc pas à payer ou à compenser une surface; il ne l'avait d'ailleurs pas fait avec les autres propriétaires qui avaient perdu des surfaces de terrain lors de mensurations et il n'avait rien demandé aux propriétaires qui avaient gagné de la surface.
Par lettre reçue par le Service de l'information sur le territoire le 22 décembre 1998, les époux A.________ ont sollicité des réponses aux questions suivantes avant de déposer, cas échéant, un recours contre la décision du 15 décembre 1998:
"1) quelle est la marge d'erreur autorisée lors de mensurations, même déterminées géographiquement ?;
2) les bureaux de géomètres, agréés par l'Etat, peuvent-ils impunément se tromper et ceci sans limite, au préjudice des propriétaires ?
3) l'Etat a-t-il un devoir de contrôle sur le travail des bureaux de géomètre qu'il agrée, et comment exerce-t-il ce contrôle ?
4) quelles mesures l'Etat prend-il pour protéger les propriétaires des éventuelles erreurs commises par les bureaux de géomètre qu'il agrée ?"
D. Sans réponse du Service de l'information sur le territoire, les époux A.________ ont recouru le 8 janvier 1999 auprès du Tribunal administratif contre le refus de statuer du Service de l'information sur le territoire pour sauvegarder le délai de recours contre la décision du 15 décembre 1998. Ils estiment que la différence de mensuration entre 1975 et 1998, de l'ordre de 4,5%, dépasse les limites acceptables et que l'erreur a été commise par le géomètre en 1975. Ils n'auraient pas acquis ce terrain s'ils avaient su qu'il mesurait 972 m2 au lieu de 1'018 m2. Ils estiment qu'ils subissent un préjudice qui doit être compensé par l'Etat.
E. Le 18 janvier 1999, le Service de l'information sur le territoire a apporté les réponses suivantes, en faisant en outre repartir le délai de recours dès la notification de ces précisions:
"1) Il n'existe pas de marge d'erreur autorisée, ni de "tolérance", lors des calculs de surface dans le cadre d'une nouvelle mensuration. Les limites n'étant pas modifiées, nous constatons aujourd'hui que la surface de votre parcelle est de 972 m2; la nouvelle mensuration s'avère parfaitement exacte et contrôlée.
2) Il est évident qu'un géomètre officiel ne peut pas se tromper "impunément", comme vous l'indiquez. Lors de l'exécution de la mutation en 1975, Monsieur C.________ (décédé depuis) avait l'obligation de se baser sur le plan cadastral en vigueur, datant de 1888, pour déterminer les surfaces; ces anciens plans graphiques étaient souvent entachés d'erreurs ou d'imprécisions au niveau du report, du dossier et forcément des surfaces.
Comme indiqué dans notre réponse du 15 décembre 1998, votre terrain, sur place, est inchangé et la position des points limite, comme la situation des limites, est tout à fait conforme à l'état de 1975; les mesures prises aujourd'hui sur le terrain correspondent à celles de la mutation.
Les surfaces ne sont pas garanties; elles ne l'ont du reste jamais été; l'Etat ne saurait être responsable quant à compenser un préjudice lié à la surface.
3) et 4) Dans le cadre d'une nouvelle mensuration, pour laquelle un géomètre est mandaté par le Canton, notre Service procède à tous les contrôles nécessaires, en cours de travaux comme à la fin de ceux-ci.
En ce qui concerne un mandat privé, ce qui fut le cas lors de la mutation de 1975, le géomètre exécute son travail sous sa propre responsabilité.
Lors d'une mutation privée, il arrive que l'Etat procède à certains contrôles, mais uniquement sur plainte du client ou d'un propriétaire."
Le Service de l'information sur le territoire s'est en outre déterminé sur le recours le 15 mars 1999 en concluant implicitement à son rejet.
Les époux A.________ n'ont pas usé de la faculté qui leur avait été donnée de répondre aux déterminations du Service de l'information sur le territoire.
Dans le cadre de l'instruction du recours, le tribunal a chargé son assesseur spécialisé Olivier Renaud, géomètre officiel, d'effectuer un contrôle portant sur la situation des bornes et sur la surface issue de la nouvelle mensuration cadastrale. Le 6 janvier 2000, Olivier Renaud a produit son rapport de vérification:
"1. Situation des bornes:
La comparaison entre les cotes du croquis original du 30 juillet 1975 , produit par le SIT, et les cotes calculées sur la base des données de la nouvelle mensuration cadastrale indique que les bornes de la parcelle 2******** sont en place.
Sur le croquis 1:500 annexé, les cotes originales sont indiquées entre parenthèses et les cotes calculées en italique.
Les différences, au maximum 10 cm sur la limite nord-ouest, sont largement dans les tolérances admises pour un plan graphique tel qu'il existait avant la nouvelle mensuration cadastrale.
2. Vérification de la surface:
La surface calculée sur la base des données de la nouvelle mensuration est bien de 972 m2, voir la copie du calcul en annexe.
Calculée sur la base des cotes du croquis original du 30 juillet 1975, la surface est de 977 m2 environ. Il manque au moins une cote (diagonale) pour avoir une définition mathématique complète de la parcelle. Pour éviter tout malentendu, je précise cependant que cela n'était pas exigé par les normes de l'époque et que le croquis du 30 juillet 1975 est complet et suffisant.
Il semble donc que la compensation des surfaces effectuée lors du fractionnement de 1975 pour s'intégrer au plan cadastral de l'époque ait comporté une erreur ou amené à une surface, 1018 m2, effectivement trop grande."
Les parties ont été invitées à se déterminer sur ce document. Seule l'autorité intimée a déposé ses observations le 11 janvier 2000 en précisant que le rapport de vérification présentait une grande similitude, voire les mêmes conclusions que celles qu'elle avait prises elle-même.
Considérant en droit:
1. a) L'art. 30 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) prévoit que lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative.
b) Selon l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée; le refus de statuer au sens de l'art. 30 al. 1 LJPA, peut faire l'objet d'un recours en tout temps.
c) En l'espèce, dans leur recours déposé le 8 janvier 1999 auprès du tribunal, les recourants font valoir le refus de statuer du Service de l'information du territoire à la suite de leur courrier du 22 décembre 1998; ils manifestent également leur intention de sauvegarder leur droit de recours contre la décision du 15 décembre 1998. Il ne s'agit toutefois pas d'un refus de statuer puisqu'une décision avait déjà été prise sur l'objet en cause le 15 décembre 1998; les recourants, par leur demande au Service de l'information du territoire du 22 décembre 1998, sollicitaient une réponse à leurs questions, mais ils n'ont pas demandé qu'une nouvelle décision soit prise; n'étant ainsi par la suite pas dans l'attente d'une décision, mais bien d'une simple réponse à des questions, il n'y a pas lieu de considérer qu'il s'agit d'un refus de statuer. Par ailleurs, la réponse effectivement donnée par l'autorité concernée dans le délai de moins d'un mois n'est pas constitutive d'un retard excessif, compte tenu notamment des fêtes de fin d'année dans l'intervalle. L'acte adressé au tribunal le 8 janvier 1999 doit donc être considéré uniquement comme un recours contre la décision du 15 décembre 1998. Celui-ci ayant été interjeté dans les forme et délai prescrits par l'art. 31 LJPA, le recours est recevable; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Les recourants contestent le fait que leur parcelle puisse subir une diminution de surface à la suite d'une nouvelle mensuration cadastrale et dans la mesure où une diminution peut avoir lieu, ils contestent son étendue.
a) Les progrès accomplis depuis le début du XXème siècle dans les domaines de la mesure du sol et du calcul des surfaces ont considérablement augmenté la précision des plans cadastraux ainsi que des données qui en découlent. L'introduction des mensurations semi-numériques à partir de 1920 environ a mis en évidence le degré d'imprécision inhérent au système graphique utilisé jusqu'alors. Ce phénomène s'est encore accentué avec l'apparition des mensurations numériques à partir de 1970 environ qui permettent d'établir des données d'une très grande fiabilité. Mais les mensurations numériques ne couvrent qu'une portion du territoire: elles remplacent les anciennes mensurations cadastrales par étapes; l'art. 3 de l'ordonnance fédérale du 18 novembre 1992 sur la mensuration officielle (OMO) dispose en effet que les cantons conviennent avec la Confédération d'un programme annuel et d'un programme à long terme des travaux de mensuration (voir également art. 21 OMO). L'art. 7 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier, le cadastre et le système d'information sur le territoire (LVRF) prévoit en outre que les nouvelles mensurations sont ordonnées et adjugées par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, actuellement Département des infrastructures, après consultation de la commune territoriale ou sur sa demande, compte tenu de l'ancienneté des plans en vigueur, des besoins de la région et des possibilités financières du canton.
b) En l'espèce, la parcelle a subi une réduction de 1'018 m2 à 972 m2, soit de 46 m2 par la nouvelle mensuration, ce qui correspond à une diminution de 4,51%. L'ancienne mensuration a été établie par le géomètre sur la base du plan cadastral datant de 1888, en vigueur en 1975. Il ressort du rapport de vérification du 6 janvier 2000, duquel le tribunal n'a pas de raison de s'écarter, que les bornes sont en place et que les différences de cotes se situent largement dans les tolérances admises pour un plan graphique tel qu'il existait avant la nouvelle mensuration cadastrale; concernant la surface, la compensation effectuée en 1975 semble avoir été trop importante, ce qui explique la différence entre 1018 m2 et 972 m2. Cependant, dans la mesure où l'erreur apparaît résulter de l'absence de la cote de la diagonale du terrain qui n'était pas exigée par les normes de l'époque, les différences de surface résultant de la nouvelle mensuration doivent de toute manière être admises; il y a en effet lieu de considérer que ces différences constituent une imprécision due aux anciens plans graphiques. Selon l'art. 973 CC, celui qui acquiert la propriété ou d'autres droits réels en se fondant de bonne foi sur une inscription du registre foncier est maintenu dans son acquisition (al. 1). L'acquéreur de bonne foi d'un droit réel n'est ainsi protégé que s'il a acquis ce droit en se fondant sur une inscription du registre foncier; or, les indications de fait, notamment les surfaces, ne bénéficient pas de la foi publique (Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, I, no 932-934a, p. 253,254 et les références). En conséquence, l'inscription d'une surface au registre foncier n'a aucun effet constitutif et la diminution constatée en l'espèce doit être admise.
3. Les recourants font en outre valoir qu'ils subiraient un préjudice devant être compensé par l'Etat du fait que leur parcelle serait désormais inconstructible.
a) Selon la jurisprudence, les variations des surfaces cadastrales dues à l'introduction des nouvelles mensurations ne doivent pas remettre en cause les objectifs fixés lors de la planification par le législateur communal. Lorsque la densité d'une zone à bâtir est régie par une norme fixant un coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, une diminution de la surface d'une parcelle résultant des nouvelles mensurations ne restreint que faiblement les possibilités de bâtir qui existaient sur la base des anciennes mensurations. En revanche, tel n'est pas le cas en présence d'une règle exigeant une surface minimum de la parcelle. Compte tenu d'un lotissement rationnel du périmètre de la zone à bâtir, une diminution des surfaces cadastrales à la suite des nouvelles mensurations peut conduire non pas à une légère restriction des volumes constructibles, mais à une inconstructibilité totale de bon nombre de parcelles. Dans ces conditions, ce sont les principes mêmes de la planification qui sont touchés sans que les propriétaires concernés puissent faire valoir leurs droits dans le cadre d'une procédure conforme aux exigences de protection juridique posées par l'art. 33 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Il faut donc considérer que la surface minimum d'une parcelle constructible n'a de sens qu'en référence à l'état du cadastre existant au moment de l'entrée en vigueur de la planification. En conséquence, l'autorité ne peut déterminer la constructibilité d'une parcelle soumise à une telle norme qu'en se référant aux surfaces résultant de la même base cadastrale que celle qui a été prise en considération lors de l'adoption du plan d'affectation et de son règlement. Elle ne peut donc pas s'écarter de l'état du cadastre de référence lorsqu'une variation apparaît lors de l'introduction des nouvelles mensurations. Demeurent réservés les cas où la différence de surface ne résulterait pas de l'imprécision inhérente aux anciennes mesures mais par exemple d'un mauvais abornement (voir arrêt TA AC 91/249 du 11 mai 1993, déjà cité).
b) En l'espèce, au moment de la planification, la parcelle en cause remplissait les conditions pour être constructible selon l'état du cadastre existant à ce moment-là. En conséquence, la nouvelle mensuration cadastrale n'a aucune influence sur la constructibilité de la parcelle. Les recourants ne subissent donc pas le préjudice qu'ils font valoir.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Compte tenu des circonstances, il se justifie de laisser les frais à la charge de l'Etat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 15 décembre 1998 du Département des infrastructures, Service de l'information sur le territoire, est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais.
Lausanne, le 15 novembre 2000/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.