CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 24 août 1999
sur le recours interjeté par X.________, ********, Z.________
contre
la décision du Département des institutions et des relations extérieures, Commission d'utilisation de la Cathédrale, du 10 juin 1999 (usage de l'orgue).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Antoine Thélin et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ est organiste amateur. Par lettre du 19 mai 1998 au Chef du Département de l'instruction publique et des cultes (devenu Département des institutions et des relations extérieures), elle a demandé l'autorisation d'utiliser l'orgue de la Cathédrale de Lausanne; elle exposait qu'elle entendait s'exercer une fois par semaine, présenter un concert une fois tous les deux ou trois ans et fonctionner comme organiste à une autre occasion, par exemple lors d'une fête.
B. Par décision du 10 juin 1998, la Commission d'utilisation de la Cathédrale (ci-après : la commission) a rejeté cette demande sans indication ni de motifs, ni d'une voie de recours. X.________ a accusé réception de cette décision par lettre du 12 juin 1998 et sollicité la désignation d'une autorité de recours. Aucune réponse immédiate n'a été donnée à cette correspondance. Par lettre du 25 juillet 1998 adressée au Conseil d'Etat, intitulée "Recours", X.________ a protesté contre le fait qu'il n'avait pas été donné suite à sa lettre du 19 mai 1998. Par lettre du 28 juillet 1998, la commission a accusé réception de la lettre de l'intéressée du 10 juin précédent et a fourni à celle-ci l'indication de la voie et du délai de recours au Tribunal administratif; elle exposait que sa décision négative se fondait sur certaines dispositions réglementaires et précisait que cette correspondance faisait courir le délai de recours. Cette lettre du 28 juillet 1998, envoyée sous pli recommandé, n'a pas été reçue immédiatement par sa destinataire, qui avait donné l'ordre à l'office de poste de retenir son courrier.
Par lettre du 6 août 1998, le Service de l'intérieur a transmis au Tribunal administratif l'acte de recours d'X.________ au Conseil d'Etat du 25 juillet 1998.
Invitée à se déterminer au sujet de ce recours, la commission a exposé par lettre du 9 octobre 1998 notamment ce qui suit :
"(...)
La Commission s'est référée, comme précisé dans sa lettre du 28 juillet 1998, d'une part au règlement du 3 septembre 1997 sur l'utilisation de la Cathédrale de Lausanne par des particuliers (art. 8), d'autre part au cahier des charges de l'organiste (art. 5).
Elle a plus particulièrement pris en considération le critère de qualité cité à l'al. 3 de l'art. 8 stipulant que la manifestation doit être de bonne qualité. Elle a constaté que Madame X.________ n'avait à aucun moment produit un document permettant d'attester de son niveau professionnel ou du niveau du concert envisagé.
Par ailleurs, Madame X.________ n'a jamais adressé une demande à la Société des concerts de la Cathédrale, comme lui a suggéré de le faire M. J.-C. Geiser, organiste titulaire de la Cathédrale. Elle a refusé d'indiquer les oeuvres qu'elle entendait jouer, tout comme elle n'a pas voulu démontrer ses qualifications en présence de M. Geiser. De toute évidence, elle n'est pas une organiste professionnelle, et n'est donc pas habilitée à donner un concert à la Cathédrale. Elle ne remplit pas les conditions contenues à l'art. 5 du cahier des charges de l'organiste titulaire.
A titre d'exemple, vous trouverez ci-joint le programme de la Société des concerts de la Cathédrale, dans lequel apparaît la biographie des organistes habitués à y jouer : il s'agit d'organistes ayant une réputation de concert au niveau international.
Il y a lieu de relever enfin que les organistes invités utilisent ponctuellement l'instrument, deux jours au plus, soit la veille et le jour du concert. Même les élèves professionnels du Conservatoire de Lausanne n'ont pas la possibilité de l'utiliser régulièrement, pour leur exercice personnel. Ceci pour tenir compte des nombreux visiteurs et autres utilisateurs de la Cathédrale.
Pour les raisons évoquées ci-dessus, la Commission a décidé de rendre une décision négative à la demande de Madame X.________. Raisonner différemment reviendrait à devoir autoriser n'importe quelle personne à prétendre pouvoir utiliser les grandes orgues de la Cathédrale de Lausanne.
(...)".
C. Par lettre du 13 octobre 1998, le juge instructeur du Tribunal administratif a invité la recourante à indiquer quelles étaient ses compétences en matière d'orgue, de quels diplômes elle disposait et s'il était exact qu'elle avait refusé de démontrer ses qualités d'organiste. Par lettre du 23 octobre suivant, elle a répondu qu'elle était capable de jouer tout le répertoire pour orgue, qu'elle avait une pratique de six années sur orgue avec pédalier et qu'on ne lui avait pas demandé de démontrer ses qualifications.
Sur interpellation du juge instructeur, la commission a précisé par lettre du 4 novembre 1998 que, si des élèves du Conservatoire étaient admis à utiliser l'orgue de la Cathédrale, c'était dans le cadre du cahier des charges de l'organiste titulaire, dont le chiffre 5 a la teneur suivante :
"5. Utilisation des instruments par des tiers
5.1 L'organiste titulaire est responsable de l'utilisation des instruments qui lui sont confiés. Il est consulté pour toute demande d'utilisation occasionnelle des instruments.
5.2 Les élèves du titulaire et les organistes invités par l'organiste lui-même - notamment pour donner des concerts dans le cadre de la Société des Concerts de la Cathédrale - sont autorisés à utiliser les instruments sous sa responsabilité.
5.3 Les autres utilisateurs doivent disposer d'une autorisation délivrée par la Commission d'utilisation de la Cathédrale.
Considérant en droit:
1. Le présent recours n'a été interjeté que le 25 juillet 1998, alors que la décision attaquée, datée du 10 juin précédent, avait été reçue au plus tard le 12 juin suivant de l'aveu de sa destinataire; le délai de recours de vingt jours de l'art. 31 LJPA était alors écoulé. Mais il n'y a pas à sanctionner ce retard, dès lors que ladite décision, outre qu'elle n'était pas motivée, ne comprenait aucune indication de la voie et du délai de recours et qu'après avoir tenté en vain par lettre du 12 juin 1998 d'obtenir l'indication de l'autorité compétente pour connaître d'un recours, l'intéressée l'a attaquée dans un laps de temps raisonnable (ATF 119 Ib 71).
2. Comme on le lit à l'art. 1er du règlement du 3 septembre 1997 sur l'utilisation de la Cathédrale de Lausanne par des particuliers (ci-après : le règlement; RSV 1.9), celle-ci est propriété de l'Etat de Vaud et a vocation prioritaire d'église paroissiale. Selon l'art. 2 du règlement, ce n'est que lorsqu'elle n'est pas utilisée par la paroisse, par l'Etat ou par l'Eglise évangélique réformée ou encore dans le cadre des concerts à organiser par la Société des concerts de la Cathédrale qu'elle peut "être mise à disposition des personnes physiques ou morales par le Département de l'instruction publique et des cultes". Cette utilisation par des tiers n'est cependant possible aux termes de l'art. 4 du règlement que pour des "manifestations à caractère culturel".
Se trouve ainsi codifiée pour la Cathédrale de Lausanne la règle selon laquelle, lorsque des meubles ou immeubles du patrimoine administratif ne sont pas entièrement accaparés par leur affectation propre, ils peuvent être mis à disposition pour d'autres usages (Moor, op. cit., vol. III p. 362). Ainsi la salle de gymnastique, destinée à l'enseignement scolaire, pourra être utilisée par une association sportive, tandis que la salle communale, destinée à des manifestations officielles, pourra accueillir une noce. Cet usage particulier d'un objet affecté à l'activité administrative est comparable à l'usage accru qui peut être fait du domaine public accessible à tout un chacun; comme pour celui-ci, des conditions d'admission peuvent être posées (Moor, op. cit., vol. III, p. 362; Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in ZBl 1992, p. 145., spéc. 164; Knapp, L'utilisation commerciale des biens de l'Etat par des tiers, in Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 213, spéc. 224). Il s'agira d'abord d'empêcher que l'affectation ordinaire, prioritaire, soit compromise. Il faudra ensuite veiller au respect de l'égalité de traitement, la liberté d'appréciation de l'administration ne l'autorisant pas à privilégier, par exemple, les membres de certains partis politiques, confessions ou associations (Moor, op. cit., p. 363; Jaag, op. cit., p. 164; Knapp, op. cit., p. 233); une obligation de mise à disposition ne s'imposera que là où un refus empêcherait l'exercice de droits fondamentaux, telle la liberté d'expression ou de réunion (ATF 124 I 267, spéc. 269; ZBl 1992, p. 40; Jaag, op. cit., p. 164). Enfin une prestation financière pourra être exigée de l'usager en raison de l'avantage particulier qui lui est conféré (Moor, op. cit., vol. III, p. 364; Jaag, op. cit., p. 164; Knapp, op. cit., p. 231).
3. En l'espèce, en tant que la recourante vise l'autorisation de s'exercer à l'orgue de la Cathédrale chaque semaine, on ne saurait parler de manifestation culturelle à l'instar d'un concert ou d'une cérémonie. Cette activité recherchée par la recourante se trouve dès lors hors du champ d'application du règlement et ne peut pas être autorisée. Une telle restriction d'accès s'avère adéquate afin d'éviter que tout un chacun, pour son seul bénéfice, n'accapare un instrument affecté au culte public des art. 100 ss L.eccl, dans un monument qui a été qualifié de "sanctuaire cantonal" (EMPD accordant un crédit au Conseil d'Etat pour le remplacement du grand orgue de la Cathédrale de Lausanne, juin 1999, p. 1).
Il est vrai qu'hors les cas de manifestations culturelles, des utilisateurs sont admis à l'orgue de la Cathédrale, comme prévu dans le cahier des charges de l'organiste titulaire : il s'agit des élèves de celui-ci et de ses invités organistes. On pourrait dès lors craindre que la recourante ne subisse une inégalité de traitement du seul fait qu'elle ne se trouve pas au nombre de ces privilégiés. En réalité, ceux-ci n'ont accès à l'instrument que sous la responsabilité de l'organiste titulaire, dans le cadre de l'exercice de la fonction de celui-ci, dont il est admis qu'elle est compatible avec l'enseignement au Conservatoire et qui comprend l'organisation de concerts. On voit donc que ce que demande la recourante est sans lien avec la fonction de l'organiste titulaire et qu'elle ne peut pas se plaindre d'une discrimination injustifiée.
4. En tant qu'elle souhaite donner des concerts, à savoir des manifestations culturelles, la recourante est astreinte par l'art. 6 du règlement à solliciter une autorisation auprès de la commission. Selon l'art. 8 du règlement, celle-ci statue "librement", en prenant notamment en considération la "bonne qualité" de la manifestation. En l'occurrence, c'est l'absence de qualification attestée de la recourante en qualité d'organiste qui a conduit l'autorité intimée à lui refuser la permission de donner des concerts. De fait, l'intéressée ne peut se prévaloir que de six années de pratique en qualité d'autodidacte, sans détenir un quelconque diplôme, alors que les concerts donnés à la Cathédrale le sont par des musiciens au bénéfice d'une formation de haut niveau. On ne saurait par conséquent reprocher à l'autorité intimée d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en utilisant le critère de la qualification académique pour écarter la recourante.
5. Enfin, c'est à juste titre que la demande de la recourante de fonctionner en qualité d'organiste, ainsi à l'occasion d'une fête, a été rejetée : rien ne permet en effet de lui attribuer une telle fonction, d'ailleurs déjà occupée par un organiste titulaire.
6. Vu la situation financière de la recourante, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 10 juin 1998 par la Commission d'utilisation de la Cathédrale est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 24 août 1999/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.