CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 1er février 1999
sur le recours interjeté par ASSOCIATION NAUTIGRUE, case postale 24, 1180 Rolle
contre
la décision de la Municipalité de Rolle du 7 juillet 1998 (horaire d'utilisation de la grue du port de Rolle).
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et M. Gilbert Monay, assesseurs. Greffière: Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. L'association Nautigrue (ci-après: l'association), dont le siège est à Rolle, a pour but de favoriser le développement de la navigation de plaisance à Rolle, par la mise à disposition de ses membres d'installations, de moyens techniques et notamment d'une grue de levage située au port de Rolle (voir art. 4 des statuts de l'association). La grue de levage peut en outre être utilisée par des non-membres, moyennant le paiement d'une finance de 30 francs par grutage ou contre paiement d'un abonnement annuel de 50 francs (voir règlement d'utilisation de la grue du port de Rolle, art. 6).
Un groupe de sept habitants du quartier du Port-ouest de Rolle se sont adressés à la municipalité par courrier du 8 juin 1998; tout en se plaignant des nuisances provoquées par le début de la saison des régates, ils ont sollicité l'intervention de la municipalité auprès de l'association afin d'interdire à cette dernière l'usage des haut-parleurs après 23h00 pendant les week-end de fête nautique et pendant la semaine de la voile.
Certains habitants du quartier ont à nouveau interpellé la municipalité le 22 juin 1998 afin que celle-ci prenne des mesures pour la tranquillité de leur quartier. Ils se sont plaints du fait que les propriétaires de bateaux exécutent des travaux et utilisent la grue, qui serait très bruyante, dès 7h00 et jusqu'à des heures tardives le soir. Ils ont demandé que des horaires soient imposés pour les activités provoquant les nuisances et que la grue soit réglée de manière à ce qu'elle soit moins bruyante.
Un entretien a eu lieu le 24 juin 1998 entre le municipal en charge des ports et le président de l'association au cours duquel il a notamment été question que la municipalité établisse un horaire d'utilisation de la grue.
B. Par décision du 7 juillet 1998, la Municipalité de Rolle a imposé l'horaire suivant pour l'utilisation de la grue et les travaux de réparation:
"Grue (sauf urgences ou manifestations, moyennant autorisation de police):
du lundi au vendredi 08h00 - 12h00 13h30 - 18h00
samedi 08h00 - 12h00 13h30 - 18h00
dimanche utilisation strictement interdite
Travaux d'entretien:
du lundi au vendredi 08h00 - 12h00 13h30 - 20h00
samedi 08h00 - 12h00 13h30 - 18h00
dimanche travaux strictement interdits"
La municipalité a installé un panneau indiquant ces horaires à proximité de la grue.
L'association a fait savoir à la municipalité par courrier du 16 juillet 1998 que l'horaire imposé remettait en cause les buts de l'association et la liberté d'utilisation de la grue; en outre, les conditions d'utilisations n'avaient jamais été modifiées depuis sa mise en exploitation en 1967 et elles n'avaient donné lieu à aucune plainte depuis lors.
C. Dans l'intervalle, l'association a recouru contre la décision municipale du 7 juillet 1998 auprès du Tribunal administratif le 28 juillet 1998. La municipalité aurait abusé de son pouvoir d'appréciation et elle aurait en outre violé les principes de proportionnalité ainsi que d'égalité de traitement; quant aux nuisances sonores, la municipalité n'aurait pas démontré que celles-ci nécessiteraient des mesures restreignant l'usage de la grue. Elle a requis l'inspection locale et elle a conclu à l'annulation de la décision attaquée.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 4 septembre 1998; lors de l'entretien du 24 juin 1998, le président de l'association aurait confirmé que celle-ci ne disposait pas d'un règlement d'utilisation de la grue et qu'elle ne s'opposerait pas à ce que la municipalité en établisse un. Elle avait en outre sollicité l'avis des professionnels de chantiers navals, également utilisateurs de l'installation, qui n'auraient émis aucune objection à la rédaction d'un règlement. Elle a conclu au rejet du recours.
L'association a produit un mémoire complémentaire le 22 septembre 1998 dans lequel elle précise qu'elle n'était effectivement pas opposée à l'établissement d'un règlement d'utilisation, mais que celui-ci aurait dû lui être soumis pour approbation; par ailleurs, l'avis des professionnels des chantiers navals n'étaient pas déterminants puisque l'installation n'avait pas été construite pour eux, l'association étant à but non lucratif.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 10 novembre 1998 en présence de MM. Colomb, Pittet, Dedille, Gallaz et Guenat pour l'association, de MM. Canola et Meylan, respectivement commissaire de police et municipal au nom de la municipalité et de M. Luy pour le Service de l'environnement et de l'énergie. Il a été procédé à la mise en marche de la grue; il a été précisé que le cliquet de retenue avait été enlevé environ trois semaines avant l'audience, mais que ce dernier n'était plus utilisé depuis l'électrification de la grue en 1981.
Les représentants de la recourante ont précisé qu'ils ne contestaient que l'horaire imposé pour l'utilisation de la grue et non celui pour les travaux d'entretien. Ils souhaitaient que le panneau imposant l'horaire fixé par la municipalité soit supprimé et que l'horaire applicable correspond à celui du règlement de police, soit 7h00 - 22h00, tous les jours, week-end y compris. Le temps de grutage était de 2 heures au maximum avec 150 secondes environ pendant lesquelles le moteur de la grue était enclenché, pour 250 grutages en moyenne par an, soit 6,5 heures par an au total. Il existait en outre un carnet qui mentionnait les réservations pour les grutages; il en ressort notamment ce qui suit:
"- février 1998: 2 grutages
- 29 mars 1998: 1 grutage de 16h00 à 19h00
- 5 avril 1998: de 15h00 à 17h00
- 26 avril 1998: régates de 10h00 à 19h00
- 10 mai 1998: 2 grutages de 14h00 à 18h00
- 17 mai 1998: régate de 7h00 à 22h00
- 24 mai 1998: de 9h00 à 11h00
- 7 juin 1998: 9h30 à 10h30
- 21 juin 1998: 18h00 à 20h00
- 6 septembre 1998: régate de 14h00 à 20h00
- 18 octobre 1998: de 17h00 à 19h00
- 8 novembre 1998: de 14h00 à 16h00"
Les sorties et les mises à l'eau des bateaux se faisaient plutôt la semaine, mais les nettoyages le dimanche, de même que les régates. Les non-professionnels, soit les membres de l'association, utilisaient la grue plutôt pendant les week-end et les professionnels, qui pouvaient emprunter la clé, plutôt la semaine pendant les heures ouvrables; ces derniers avaient reçu une copie des statuts et du règlement de l'association.
Les représentants de la municipalité ont rapporté le témoignage de douaniers d'après lesquels la grue était utilisée dès 7h00 et jusqu'à 23h00; mais selon les représentants de l'association, l'utilisation jusqu'à 23h00 ne s'était produite que rarement et que cela ne devait pas conduire à une sanction générale. Un droit de superficie avait été accordé en 1977 pour l'installation de la grue; il s'étendait à la place de carénage. L'association n'aurait pas informé la commune du fait qu'elle avait un règlement d'utilisation, ce qui est contesté par les représentants de la recourante qui rappellent que lors du changement des statut et du règlement en 1989, une copie de ces documents avaient été remis à la commune. Les représentants de la municipalité ont ajoutés qu'ils s'étaient renseignés sur les horaires auprès d'autres ports et notamment à Lausanne où les horaires correspondaient aux horaires de bureaux. Selon le commissaire, il n'y aurait jamais eu de plaintes auparavant car l'ancien secrétaire communal empêchait la police d'intervenir; il y avait cependant bien des nuisances, notamment durant la manifestation "semaine du soir" organisée par la société nautique rolloise, qui débutait par des régates et se terminait par une fête avec orchestre dès 22h00 jusqu'à 4h00, voire 5h00. Cependant, des heures de fermeture avaient été fixées pour cette fête depuis trois ans, soit minuit pour la musique et 3h00 pour la cantine du lundi au jeudi et 2h00 pour la musique et 3h00 pour la cantine le vendredi.
E. La municipalité a produit le 23 novembre 1998 un courrier du 18 novembre 1998 de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) dans lequel il était demandé à la municipalité de faire réinstaller le cliquet de la grue destiné à retenir la charge en cas d'événement imprévu; en outre, une zone à risques de coincement au niveau de tous les engrenages de transmission avait été constatée lors d'une visite le 17 novembre 1998 et un capotage de ces composants devait être réalisé avant la reprise de la nouvelle saison nautique, ce qui atténuerait en outre les bruits de fonctionnement de la grue.
Par courrier du 22 décembre 1998, l'association a demandé le retrait du rapport CNA du dossier au motif que celui-ci avait été produit après l'audience de jugement et sans avoir été requis. Le tribunal a précisé le 28 décembre 1998 qu'il statuerait sur cette demande en même temps qu'il rendrait son arrêt au fond dans la mesure où le rapport serait déterminant pour l'issue du recours.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile; la recourante a en outre complété son recours dans le délai qui lui avait été imparti à cet effet pour satisfaire aux conditions de l'al. 2 de l'art. 31 LJPA. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, notamment contre le bruit, est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier, en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss consid. 5) ou la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a).
b) Il ressort de l'art. 7 al. 1 LPE que pour qu'un bruit soit considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit produit par la construction ou l'exploitation d'une installation. La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74 consid. 3b). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la protection de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2c,d,e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer; comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2d).
3. En l'espèce, les nuisances en cause proviennent d'une part de l'exploitation d'une installation au sens de l'art. 7 al. 1 LPE, soit de la grue et de son aire d'exploitation et d'autre part des bruits de comportements (nuisances secondaires). Conformément aux principes exposés ci-dessus, les nuisances provenant de la grue et de son aire d'exploitation doivent être examinées au regard du droit fédéral tandis que les bruits de comportements sont régis par le droit cantonal ou communal de police.
a) Selon l'art. 11 al. 1 LPE, les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions); l'art. 11 al. 2 LPE précise qu'indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. Les émissions doivent ensuite être limitées plus sévèrement s'il apparaît ou que l'on peut présumer que les atteintes resteront nuisibles ou incommodantes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement (art. 11 al. 3 LPE). L'art. 11 LPE instaure donc un examen de limitation des émissions en deux étapes; dans la première étape (al. 1 et 2), il convient de limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de "valeurs limites d'émissions" ou des prescriptions en matière de construction ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. a, b, c LPE); dans une deuxième étape (al. 3), il y a lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes et, le cas échéant, d'ordonner une limitation des émissions plus sévère (sur le concept de limitation des émissions en deux étapes: voir ATF 118 Ib 159 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib consid. 6a; 116 Ib 438 consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a, b). Par ailleurs, les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies (art. 16 al. 1 LPE).
b) La procédure de limitation des émissions en deux étapes s'applique aussi à la lutte contre le bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8); les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 OPB reprennent le principe de la limitation préventive des émissions en première étape, découlant de l'art. 11 al. 1 et 2 LPE (voir ATF 118 Ib 596 consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère devant intervenir en seconde étape lorsque les valeurs limites d'exposition au bruit définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 let.b, art. 8 al. 2, art. 9 let.a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). Pour les installations fixes qui contribuent de manière notable au dépassement des valeurs limites d'immission, l'autorité d'exécution ordonne l'assainissement nécessaire, après avoir entendu le détenteur de l'installation (art. 13 al. 1 OPB). Par ailleurs, pour savoir si des atteintes sont nuisibles ou incommodantes, il faut se fonder sur les valeurs limites fixées par le Conseil fédéral (art. 13 LPE); pour le bruit, ce sont les valeurs limites d'exposition contenues dans les annexes de l'OPB. Selon la jurisprudence fédérale, des restrictions d'exploitation destinées à éviter des immissions superflues peuvent être ordonnées à l'égard d'installations fixes déjà existantes par une décision fondée directement sur les art. 16 al. 1, 11 al. 2 et 3 et 12 al. 2 LPE (ATF 113 Ib 393, Jt 1989 p. 508). L'art. 12 LPE contient un catalogue exhaustif des mesures qui peuvent être ordonnées en vue de réduire les émissions excessives, dont la limitation des heures d'exploitation (art. 12 let.c LPE; voir ATF 118 Ib 234, Jt 1994 p. 475; ATF 118 Ib 590, Jt 1994 p. 485).
c) En l'espèce, il convient de se référer à l'annexe 6 de l'OPB qui fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers. Il ressort du dossier, notamment de la visite des lieux ainsi que des explications données à cette occasion, que l'utilisation de la grue dans son état au jour de l'audience du 10 novembre 1998 ne provoque de toute manière pas un niveau sonore supérieur à la valeur de planification prévue pour une zone avec un degré de sensibilité II (voir annexe 6 de l'OPB, ch. 2, II; art. 43 al. 1 let.b OPB). Toutefois, les nuisances engendrées par l'utilisation de la grue et dont se plaignent les habitants du quartier peuvent être limitées par des mesures préventives au sens de l'art. 12 al. 2 LPE; ainsi, des mesures relatives à l'horaire peuvent être prises directement sur la base de l'art. 12 al. 2 let.c LPE (ATF 113 Ib 393, Jt 1989 p. 508).
La municipalité s'est référée aux dispositions du règlement communal de police, adopté par le conseil communal le 29 septembre 1987 et approuvé par le Conseil d'Etat le 4 décembre 1987, notamment à l'art. 20 al. 2 qui lui donne la compétence d'édicter des dispositions relatives aux conditions d'utilisation des appareils bruyants (art. 2 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes); l'al. 3 de cette disposition prévoit en outre qu'il est interdit de troubler la tranquillité et le repos des voisins par l'usage d'instruments ou d'appareils bruyants après 22 heures et avant 7 heures; l'emploi d'instruments de musiques ou d'appareils diffuseurs de sons est permis dans les habitations, pour autant que le bruit ne puisse être entendu des voisins et de l'extérieur.
Les horaires imposés par la municipalité ne sont toutefois pas compatibles avec les conditions de l'exploitation de la grue et ne satisfont donc pas aux exigences de l'art. 11 al. 2 LPE. En effet, les utilisateurs de l'installation doivent pouvoir en faire usage en dehors des heures de travail, si bien que l'horaire imposé, notamment jusqu'à 18h00 au maximum le soir durant la semaine ainsi que l'interdiction totale le dimanche, réduit d'une manière excessive les possibilités d'utilisation de la grue. Compte tenu des circonstances, soit la nécessité pour les utilisateurs de l'installation d'avoir suffisamment de plages horaires pour se servir de la grue, le tribunal estime que les heures d'utilisation de la grue adéquates tant du point de vue des nuisances que du point de vue de l'exploitation sont les suivantes: de 08h00 - 20h00 durant les jours de semaine, soit du lundi au vendredi, et de 10h00 à 20h00 le samedi et le dimanche. Cet horaire permet une utilisation convenable de la grue, tout en limitant les nuisances sonores; elle constitue en outre une mesure respectant le principe de proportionnalité.
Les nuisances secondaires liées à l'exploitation de la grue sont limitées également de manière adéquate par l'horaire d'utilisation. Quant aux autres nuisances secondaires, il appartient à la municipalité, sur la base de son règlement de police, de prendre les mesures utiles, cas échéant, à l'encontre des personnes qui, par leur comportement, provoqueraient des bruits excessifs, notamment à l'occasion de manifestations.
Il y a encore lieu d'ajouter que le tribunal ne se prononcera pas sur la recevabilité du rapport CNA produit par la municipalité en date du 23 novembre 1998, dès lors que cette question n'influe pas sur le sort de la cause.
4. L'association recourante se plaint en outre d'une inégalité de traitement par rapport à d'autres perturbateurs potentiels.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 4 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia 2 consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; ATF 115 Ia 287 consid. 6; ATF 109 Ia 327 consid. 4).
b) En l'espèce, l'association recourante ne fait pas valoir qu'un traitement différent aurait été appliqué à une autre association exploitant le même genre d'installation sur le territoire communal dans les mêmes conditions. Il n'y a donc pas de violation du principe de l'égalité de traitement.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l'horaire d'exploitation de la grue doit être fixé de 8h00 à 20h00 du lundi au vendredi et de 10h00 à 20h00 le samedi et le dimanche. Vu l'issue du recours, il convient de mettre à la charge de chacune des deux parties un émolument de justice de 500 francs (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Rolle du 7 juillet 1998 est réformée en ce sens que l'horaire d'exploitation de la grue est fixé comme il suit :
- de 8h00 à 20h00 du lundi au vendredi et - de 10h00 à 20h00 le samedi et le dimanche.
III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Association Nautigrue.
IV. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Rolle.
Lausanne, le 1er février 1999/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).