CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 13 août 1998
sur le recours interjeté par A.________, représentée par B.________, assistante sociale à l'Office du tuteur général
contre
la décision du Service de l'enseignement enfantin, primaire et secondaire du 20 mai 1998 (exclusion de l'école publique)
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Edmond C. de Braun, assesseurs. Greffier: M. Jérôme Piguet.
Vu les faits suivants:
A. A.________, originaire d'Angola, est née le 25 janvier 1982. Elle a suivi l'essentiel de sa scolarité à Lausanne, où elle a notamment fréquenté l'établissement secondaire de X.________ (ci-après l'établissement) dès le mois d'août 1994.
Orpheline de son père puis, depuis le mois de juillet 1997, de sa mère, elle a été placée dans une famille d'accueil et s'est vu désigner un curateur en la personne d'B.________, assistante sociale à l'Office du tuteur général. Ayant atteint l'âge de 15 ans au début de l'année 1997, elle a été libérée de l'obligation de fréquenter l'école à la fin de l'année scolaire 1996-1997. Se trouvant alors en situation d'échec en classe de huitième degré (8T2), elle a demandé une prolongation de scolarité.
Le directeur de l'établissement a admis cette demande par décision du 1er juillet 1997, autorisant A.________ à fréquenter à nouveau la classe 8T2 durant l'année scolaire 1997-1998. A une date indéterminée, l'élève a signé un "contrat pédagogique" par lequel elle s'engageait notamment à travailler régulièrement à l'école et à domicile, ainsi qu'à obtenir des résultats scolaires suffisants. Au 20 novembre 1997, la moyenne générale de A.________ s'élevait à 6,4. Dans le courant du semestre d'automne 1997, elle s'est vu infliger une heure de retenue en raison de trois arrivées tardives. Une absence injustifiée les 22 et 23 décembre 1997 lui a en outre valu une journée de suspension. Le directeur de l'établissement l'a avertie à cette occasion par lettre du 14 janvier 1998 qu'une récidive "compromettrait la poursuite de sa scolarité".
Le 29 janvier 1998, la conférence des maîtres de l'établissement s'est prononcée en faveur d'une exclusion de A.________ de l'école publique avec effet au 30 mars 1998 et de son placement jusqu'à cette date dans une classe à effectif réduit (9R). B.________ a été informée de cette résolution par un fax du directeur du 30 janvier 1998. A.________ a été transférée en classe 9R le 2 février suivant.
Par lettre du 6 février 1998, le directeur a demandé au Service de l'enseignement enfantin, primaire et secondaire (ci-après SENEPS), du Département de la formation et de la jeunesse (ci-après DFJ), de confirmer l'exclusion de A.________ de l'école publique avec effet au 30 mars 1998. B.________ n'a pas reçu copie de cette lettre.
Le 30 mars 1998, A.________ a été exclue de l'établissement sans que le SENEPS n'ait rendu de décision formelle dans ce sens. Dans un fax du 21 juillet 1998 à C.________, adjoint au SENEPS, le directeur s'en expliquera comme suit:
"Je t'ai téléphoné plusieurs fois avant le 30 mars pour connaître la décision du DFJ et ce n'est qu'après confirmation orale de ta part que j'ai fait appliquer la mesure de renvoi".
A.________ a été placée par B.________ dans l'établissement "la Maison des jeunes" à compter du 14 avril 1998, où elle a participé à divers cours et stages durant trois mois.
Par lettre du 23 avril 1998 au SENEPS, B.________ a contesté la mesure d'exclusion dont sa pupille avait été l'objet et a demandé à ce que celle-ci puisse poursuivre sa scolarité dans un autre établissement que celui de X.________.
Par décision du 20 mai 1998, le SENEPS a prononcé l'exclusion définitive de A.________ de l'école publique, avec effet immédiat. Cette décision était adressée au directeur de l'établissement, qui l'a transmise à B.________ le 25 mai suivant.
B. A.________, représentée par B.________, a recouru contre cette décision par lettre du 12 juin 1998 au SENEPS. Celui-ci a transmis le recours au Tribunal administratif le 16 juin suivant.
Dans ses déterminations du 23 juillet 1998, le SENEPS a maintenu sa décision.
Le Tribunal administratif a tenu une audience le 5 août 1998, à laquelle participaient, outre la recourante et B.________, un représentant du SENEPS. Il a entendu en qualité de témoins deux membres de la famille d'accueil de la recourante, le directeur de l'établissement secondaire de X.________, ainsi qu'une assistante sociale rattachée à cet établissement.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Les art. 5 et 10 de la loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 4.2), modifiée le 25 juin 1996, ont la teneur suivante:
"art. 5.- La scolarité obligatoire commence à l'âge de 6 ans révolus au 30 juin (...).
Elle comprend en principe neuf années d'études, des dérogations pouvant être accordées par le Département de l'instruction publique et des cultes (ci-après le département)
(...)
art. 10.- Sous réserve de l'art. 5, un élève ne peut avoir plus d'un an d'avance sur l'âge normal d'entrée dans un cycle ou un degré de la scolarité obligatoire, ni plus de deux ans de retard, sous réserve de mesures particulières."
Avant la modification du 25 juin 1996 de la loi scolaire, le règlement du 23 octobre 1985 d'application de cette loi précisait ce qui suit:
"art. 52.- Tout élève âgé de 15 ans révolus au 30 juin est libéré de l'obligation scolaire, à la fin de l'année scolaire, quel que soit le degré qu'il fréquente.
art. 53.- Les élèves libérés de l'obligation scolaire, qui n'ont pas achevé le neuvième degré, peuvent être autorisés par le département, sur proposition du conseil de direction, à poursuivre leur scolarité pendant deux ans au plus. Ils restent soumis au régime des élèves non libérés.
Le renvoi pour justes motifs peut être prononcé en tout temps par le département sur préavis du conseil de direction."
Après ladite modification, un règlement d'application du 25 juin 1997 a remplacé celui du 23 octobre 1985. Son art. 43 reprend le texte de l'art. 52 précité, alors que son art. 44, remplaçant l'art. 53 précité, dispose ce qui suit:
"Les élèves libérés de l'obligation scolaire qui n'ont pas obtenu le certificat d'études secondaires peuvent être autorisés par la conférence des maîtres à poursuivre leur scolarité pendant une année ou deux, exceptionnellement plus, à condition que leur application, leur comportement et leur assiduité aient été jugées satisfaisantes. Ils restent soumis au régime des élèves non libérés.
Le renvoi peut être prononcé en tout temps par le département sur préavis de la conférence des maîtres."
Selon l'art. 198 du nouveau règlement, la date d'entrée en vigueur de celui-ci est fixée au 1er août 1997, sous réserve de l'arrêté du Conseil d'Etat du 25 juin 1997 fixant les modalités d'entrée en vigueur de la loi du 25 juin 1996, modifiant la loi scolaire (ci-après l'arrêté). Selon l'art. 1er de celui-ci, la modification du 25 juin 1996 et le nouveau règlement d'application entrent en vigueur progressivement dès le 1er août 1997 (al. 1er). Dans l'intervalle et jusqu'à la mise en place définitive des nouvelles structures, l'ancien droit reste applicable (al. 2). Les dates auxquelles celle-ci seront mises en place sont fixées aux art. 2 ss de l'arrêté.
b) En l'espèce, la décision attaquée a été prise postérieurement au 1er août 1997, dans une matière pour laquelle l'arrêté ne prévoit pas une entrée en vigueur du nouveau règlement postérieure à cette date; les art. 43 et 44 de ce règlement étaient dès lors applicables.
2. a) Le présent recours est dirigé contre un renvoi survenu au cours de la première année de prolongation de scolarité. Ce renvoi étant définitif, il a pour conséquence de priver la recourante d'une telle prolongation. Il faut ainsi admettre que la portée de la décision attaquée ne se limite pas à une exclusion de l'intéressée, mais qu'elle comprend également un refus de prolongation de scolarité, comme les parties en sont d'ailleurs convenues à l'audience.
b) En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a). Le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Tel n'est pas le cas de la loi scolaire, de sorte que le Tribunal administratif n'examinera une décision prise en application de cette loi que sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu, l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 122 I 272 c. 3b; cf aussi Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, p. 188, ch. 20.43 et les renvois).
3. a) Le droit d'être entendu comprend celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 120 Ib 383 et les renvois). Dans le cadre d'une procédure d'exclusion d'une école publique, le droit d'être entendu implique en substance que l'élève ou ses représentants aient l'occasion de présenter à l'autorité leurs objections au sujet des motifs pour lesquels le renvoi est envisagé et ce, avant qu'une décision définitive ne soit prise (Tribunal administratif, GE 97/092 du 30 septembre 1997 et les renvois). Il n'implique pas, en revanche, celui de s'exprimer devant l'autorité. Si toutefois un entretien a eu lieu, il doit avoir fait l'objet d'un procès-verbal joint au dossier et soumis à l'autorité qui a rendu la décision (ATF 98 I a 129, rés. JT 1974 I 127 spéc. ch. 2).
b) En l'espèce, le SENEPS a rendu la décision attaquée en se fondant sur le préavis de la conférence des maîtres et sur le fait que la recourante n'avait contesté ni son passage en classe 9R, ni l'ordre de quitter cette classe au 30 mars 1998, alors même qu'aucune décision formelle n'avait été rendue à son sujet. Interprétant cette absence de réaction comme un consentement de l'intéressée à une réorientation extra-scolaire, il ne l'a pas entendue avant d'entériner le préavis de la conférence des maîtres.
Certes la recourante avait-elle pu s'adresser au SENEPS par la lettre de sa représentante du 23 avril 1998. Cela ne lui a toutefois pas permis d'exposer son point de vue de manière adéquate, car elle n'était alors pas en mesure de se prononcer sur les faits qui lui étaient reprochés. En effet, elle ne pouvait pas en avoir connaissance avec précision, puisqu'elle n'avait été informée de la proposition de renvoi formulée par la conférence des maîtres que par le fax du directeur de l'établissement du 30 janvier 1998 qui, pour toute explication, faisait état d'un non respect du contrat pédagogique. Elle ne pouvait pas davantage prévoir sur quels faits le SENEPS allait se fonder pour rendre la décision attaquée.
Cela étant, il faut considérer que la décision attaquée a été prise en violation du droit d'être entendu.
c) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recours au fond (ATF 122 II 464, spéc. p. 469, c. 4a et les renvois). Cela signifie qu'une décision prise en violation du droit d'être entendu doit être annulée et renvoyée à l'autorité inférieure, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si une audition du recourant aboutirait à une solution différente au fond (ATF 117 Ia 5, spéc. p. 10). On déroge toutefois à cette règle lorsque l'instance de recours dispose du même pouvoir d'examen que l'auteur de la décision: on considère alors que la violation du droit d'être entendu a été guérie dans la procédure de recours (118 Ib 120, c. 4b et les renvois). Les conditions d'une telle dérogation ne sont toutefois pas réalisées dans la présente procédure, puisque, on l'a vu (cf. c. 2b ci-dessus), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif ne s'étend pas à l'opportunité de la décision attaquée.
Dans les cas où, comme en l'espèce, le vice ne peut être réparé en procédure de recours, rendre un jugement au fond revient à priver le recourant de l'exercice de son droit d'être entendu. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que celui-ci a pour but de permettre à l'administré de collaborer à la prise d'une décision le concernant en lui donnant la faculté de se prononcer sur les faits susceptibles d'influer sur la dite décision (ATF 107 Ia 185). Or, cela n'est plus utile lorsque celle-ci fait droit aux conclusions de l'intéressé. Ainsi, l'art. 30 al. 2 lit. c de la loi fédérale sur la procédure administrative dispense l'autorité d'entendre une partie avant de prendre une décision dans laquelle elle fait entièrement droit à ses conclusions. Dans le même sens, le Tribunal fédéral des assurances considère qu'il n'est pas nécessaire de donner suite à la demande d'audience d'une partie dont les conclusions doivent être admises sur la base des éléments figurant au dossier (ATF 122 V 47, spéc. p. 58 c. 3b ff). Cela étant, il faut admettre que la sauvegarde du droit d'être entendu ne s'impose pas lorsque le titulaire de celui-ci doit obtenir gain de cause au fond.
En l'espèce, le recours doit être admis pour les motifs de fond qui seront exposés ci-après; la violation du droit d'être entendu qui affecte la décision attaquée n'a dès lors pas à être sanctionnée pour elle-même.
4. a) Comme l'a admis à juste titre l'autorité intimée dans ses déterminations et à l'audience, la mesure litigieuse ne constituait pas un renvoi disciplinaire, eu égard au peu de gravité des manquements commis par la recourante: ceux-ci n'ont en effet consisté qu'en des arrivées tardives et des devoirs non faits, à quoi s'ajoutait une absence injustifiée de deux jours en décembre 1997. Celle-ci ne pouvait toutefois plus justifier une exclusion, ayant déjà été sanctionnée d'une journée de suspension en janvier 1998. A cette occasion, la recourante avait d'ailleurs été avertie qu'une récidive de sa part entraînerait son renvoi de l'établissement. Or, une telle récidive ne s'est pas produite, pas plus qu'un autre manquement pouvant justifier un renvoi.
b) Dans ses déterminations, l'autorité intimée a fait état d'un manque d'assiduité de la recourante et d'une insuffisance de ses résultats, qui feraient apparaître comme restreintes les perspectives d'obtention d'un certificat d'études secondaires au terme de la prolongation de scolarité.
Ces motifs, qualifiés de pédagogiques par l'autorité intimée, ne justifiaient pas un renvoi. En effet, ils existaient déjà lorsqu'une prolongation de scolarité avait été accordée à la recourante, qui se trouvait alors en échec à la fin du huitième degré d'études. Des difficultés et des retards scolaires sont d'ailleurs, en principe, le lot de tous les élèves au bénéfice d'une telle prolongation. Certes la recourante s'était-elle engagée, en signant le contrat pédagogique lié à cette prolongation, à fournir des efforts particuliers. Au moment d'apprécier ceux-ci, il fallait toutefois tenir compte de la situation particulière de l'intéressée, qui avait été confrontée au décès de sa mère en juillet 1997 avant d'être placée dans une famille d'accueil qui n'était pas en mesure de la prendre en charge sur le plan scolaire en raison de l'activité professionnelle de chacun de ses membres. Or, au regard de ces circonstances, l'assiduité de la recourante, dont la moyenne générale s'élevait à 6,4 au mois de novembre 1997, n'apparaissait pas insuffisante au point de justifier son renvoi. En ne tenant pas compte de ces circonstances, l'autorité intimée a examiné de manière trop schématique si les conditions posées par le contrat pédagogique avaient été remplies; elle n'a ainsi pas exercé son pouvoir d'appréciation à bon escient (voir à ce sujet Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 333; Moor, droit administratif, vol. I, p. 377). Cela s'explique d'ailleurs par le fait qu'elle ne s'est pas fondée sur de seuls motifs pédagogiques pour rendre sa décision: selon les déclarations de son représentant à l'audience, elle avait en effet jugé, dans un premier temps, que les motifs retenus par la conférence des maîtres paraissaient insuffisants pour justifier un renvoi.
c) En réalité, il apparaît que c'est surtout l'absence d'opposition manifestée par la recourante à l'encontre de son transfert en classe 9R puis de son renvoi, exécuté alors sans qu'une décision formelle n'ait été rendue, qui a amené le SENEPS a suivre la proposition d'exclusion formulée par la conférence des maîtres: il a en effet interprété le comportement de l'intéressée comme l'expression de son consentement à une réorientation vers une formation professionnelle.
Si la recourante a quitté l'établissement avant que ne soit rendue une décision formelle de renvoi, c'est parce qu'elle en avait été exclue de fait par son maître de classe, le directeur ayant, selon ses propres déclarations, fait appliquer la mesure de renvoi après avoir reçu une confirmation orale de l'accord du SENEPS. On voit mal, dans ces conditions, comment la recourante aurait pu refuser d'obtempérer, d'autant plus qu'elle ignorait vraisemblablement la procédure légale de renvoi. Le SENEPS n'avait dès lors pas à interpréter l'absence de réaction de la recourante comme la manifestation d'un consentement à la mesure d'exclusion prise à son encontre. Il aurait d'ailleurs eu connaissance de l'opposition de l'intéressée s'il l'avait entendue aussitôt saisi du préavis de la conférence des maîtres. Fondée sur un état de fait inexact, la décision attaquée s'avère ainsi contraire au droit (cf. à ce sujet Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p. 267).
d) Le SENEPS a encore exposé dans ses déterminations que, selon l'art. 10 de la loi scolaire et l'art. 44 du règlement, un élève ne pouvait pas avoir plus de deux ans de retard par rapport à l'âge normal pour un degré de scolarité donné: il paraît ainsi avoir considéré que, impliquant une répétition de l'année scolaire interrompue par le renvoi litigieux et aujourd'hui écoulée, une prolongation de scolarité ne pouvait plus entrer en considération, en tant qu'elle aurait abouti à une entorse aux règles en matière de durée de scolarité.
Cette argumentation ne peut être suivie. En effet, la règle selon laquelle un élève ne peut avoir plus de deux ans de retard par rapport à l'âge normal pour un degré de scolarité donné n'est pas absolue, l'art. 10 de la loi scolaire réservant expressément des mesures particulières. Dans le même sens, l'art. 44 du règlement prévoit que la durée d'une prolongation de scolarité peut exceptionnellement dépasser deux ans.
5. Au vu de ce qui précède, la décision de renvoi s'avère mal fondée et doit être annulée. Elle ne s'oppose dès lors plus à une éventuelle prolongation de scolarité; la cause devra ainsi être renvoyée à l'autorité compétente qui déterminera si la recourante peut bénéficier d'une telle prolongation.
Selon l'art. 44 du règlement, il appartient à la conférence des maîtres de statuer en matière de prolongation de scolarité, alors que l'art. 5 de la loi scolaire attribue au département la compétence d'accorder des dérogations en matière de durée de scolarité. Devant cette contradiction, il faut choisir la compétence du département, qui est prévue par une norme de rang supérieur.
Cela étant, la cause sera renvoyée au SENEPS afin qu'il statue sur une prolongation de scolarité de la recourante. On relèvera qu'à priori, une telle prolongation ne paraît pas pouvoir être refusée au motif qu'elle impliquerait de dépasser la durée de deux ans prévue à l'art. 44 du règlement: la recourante ayant perdu une année en raison d'une exclusion qui s'est avérée injustifiée, sa situation semble revêtir le caractère exceptionnel qui, selon cette disposition, justifie une dérogation.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'enseignement enfantin, primaire et secondaire du 20 mai 1998 est annulée.
III. La cause est renvoyée au Service de l'enseignement enfantin, primaire et secondaire pour qu'il statue en matière de prolongation de scolarité.
IV. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 13 août 1998
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.