CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 juin 1998
sur le recours interjeté par
1) UNIA-FEDERATION INTERPROFESSIONNELLE DES SALARIES (FIPS), à Lausanne
2) UNIA-SYNDICAT DE L'INDUSTRIE, DE LA CONSTRUCTION ET DES SERVICES (FTMH), à Lausanne
3) UNIA-SYNDICAT INDUSTRIE ET BATIMENT (SIB), à Lausanne,
dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Dolivo, à Lausanne,
contre
la décision incidente du 20 mai 1998 du Département de l'économie, refusant d'ordonner des mesures provisionnelles pour faire respecter l'horaire normal d'ouverture des magasins par la société coopérative Migros-Vaud, à Ouchy
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La société coopérative Migros Vaud exploite à Lausanne, dans le quartier d'Ouchy, plus précisément à l'angle de l'avenue de Rhodanie et de l'avenue de la Harpe, soit exactement en face du Port d'Ouchy, un magasin. Par courrier du 31 mars 1998, elle a demandé à pouvoir bénéficier des horaires d'ouverture spéciaux réservés par l'art. 13 du Règlement sur les heures d'ouverture et de fermeture des magasins de la commune de Lausanne (approuvé par le Conseil d'Etat en date du 8 octobre 1968, ci-après le règlement) en faveur des magasins du quartier d'Ouchy, régime qui prévoit l'ouverture le dimanche et une heure de fermeture quotidienne reportée à 22 h 00. Le 21 avril 1998, l'inspection communale du travail de la ville de Lausanne a répondu affirmativement, en précisant que, selon les dispositions spéciales prévues par l'Ordonnance d'application de la loi fédérale sur le travail, ce magasin n'était pas soumis à autorisation.
Depuis le début mai, la Migros a appliqué les nouvelles heures d'ouverture pour son magasin d'Ouchy. Elle occupe à cette fin 45 personnes, dont les deux tiers sont des étudiants qu'elle a engagés spécialement pour ce magasin.
B. L'Unia-Fédération interprofessionnelle des salariés (FIPS), Unia-Syndicat de l'industrie, de la construction et des services (FTMH) et Unia-Syndicat industrie et bâtiment (SIB) sont des organisations de défense des travailleurs et des travailleuses organisées sous la forme d'associations au sens des art. 60 et ss du Code civil suisse et dont les buts sont de défendre et de promouvoir les intérêts matériels, professionnels, sociaux et culturels de leurs membres, en particulier les conditions de travail et de salaire. Ces trois syndicats, ayant appris que le magasin d'Ouchy de la Migros pouvait bénéficier du régime particulier de l'art. 13 du règlement, sont intervenus le 6 mai 1998 auprès du Service de l'emploi pour demander une copie de l'autorisation délivrée ou, en l'absence d'une telle autorisation, une décision sur la réalisation des conditions légales. La réponse du Service de l'emploi, du 11 mai 1998, les a renvoyés à l'inspection communale du travail de la ville de Lausanne, compétente selon lui pour traiter cet objet. Par acte du 14 mai 1998, les syndicats précités ont déposé un rapport auprès du Département de l'économie, en demandant que des mesures provisionnelles soient prises en vue d'assurer le respect de l'horaire normal par le magasin d'Ouchy de la Migros, jusqu'à ce qu'une décision au fond ait été prise sur leur recours. Par décision incidente du 20 mai 1998, le DEC a refusé. C'est contre ce refus qu'est dirigé le présent recours, déposé le 27 mai 1998, et dans lequel les syndicats renouvellent leur demande de mesures provisionnelles.
C. Le DEC s'est déterminé en date du 8 juin 1998, concluant au rejet du recours. La Migros en a fait de même, dans des observations datées du 15 juin 1998. L'inspection communale du travail de la ville de Lausanne n'a pas pris position.
Considérant en droit:
1. Le recours est recevable à la forme. Il a été déposé dans le délai prévu par la loi et selon les formes légales, par des syndicats qui sont des associations dont le but statutaire est d'agir dans l'intérêt de leurs membres dont il est vraisemblable que certains en tout cas seront concernés par la décision entreprise, syndicats qui sont donc légitimés à déposer un recours dit corporatif au sens de la jurisprudence (ATF 119 Ia 201; 114 Ia 452; 113 Ia 471), cette règle jurisprudentielle valant également pour le droit vaudois (RDAF 1997 p. 146). Au stade des mesures provisionnelles, où les décisions sont prises sans instruction complète au fond et sur la base d'une appréciation prima facie des circonstances de fait, la qualité pour recourir des syndicats dans la présente espèce doit être admise, la question pouvant être revue, le cas échéant, ultérieurement lors de l'examen des questions de fond.
Enfin, la voie du recours incident contre des décisions refusant les mesures provisionnelles est expressément prévue par le règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures (art. 7).
2. Le Tribunal administratif entrera donc en matière, étant précisé que l'objet du litige est limité au point de savoir si des mesures provisionnelles sont nécessaires en l'espèce, sans que les questions de fond (nécessité d'une autorisation, caractère d'entreprise de la branche touristique du magasin Migros d'Ouchy, compétence de l'inspection communale du travail), qui n'ont pas encore été tranchées par le DEC, puissent être abordées.
Il n'est toutefois pas inutile de rappeler brièvement les dispositions légales applicables en matière d'ouverture des commerces. L'art. 18 al. 1 de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mai 1964 (RS 892.11, Loi sur le travail) interdit d'occuper des travailleurs le dimanche sous réserve des exceptions prévues à l'art. 19 de la même loi. Cette dernière disposition permet à l'autorité cantonale, en cas de besoin urgent dûment établi, d'autoriser temporairement le travail du dimanche (al. 1). L'autorité fédérale peut également autoriser les entreprises industrielles, et l'autorité cantonale les autres entreprises, à travailler régulièrement ou périodiquement le dimanche lorsque des raisons techniques ou économiques le rende indispensable (al. 2). Ces dispositions ne sont pas applicables aux entreprise des régions touristiques (art. 41 de l'ordonnance II concernant l'exécution de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce, ci-après : ordonnance II). La législation fédérale sur le travail ne réglemente toutefois pas de manière exhaustive l'ouverture des commerces le dimanche; l'art. 71 let. C de la loi sur le travail réserve en effet les prescriptions de police cantonale et communale concernant notamment le repos dominical et les heures d'ouverture des entreprise de vente au détail. Les cantons et les communes restent donc compétentes pour légiférer sur les prescriptions relatives à la fermeture des magasins le soir, les dimanches et les jours fériés, tant que ces prescriptions ne visent pas essentiellement à protéger les travailleurs (ATF 97 I 503 consid. 3b). Le canton de Vaud a délégué aux communes la compétence d'arrêter les prescriptions relatives à l'ouverture et à la fermeture des commerces (voir. Art. 2 let. d et 43 ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956). La réglementation des heures d'ouverture et de fermeture des magasins reste ainsi une tâche traditionnelle de police locale que les communes peuvent exécuter en édictant des dispositions réglementaires soumises à l'approbation du Conseil d'Etat (ATF 97 ch. I p. 513 consid. 3).
3. En l'espèce, le tribunal doit examiner, au bénéfice du pouvoir d'examen qui est le sien, c'est-à-dire limité aux questions relevant de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), à l'exclusion des questions d'opportunité (art. 36 lit. c LJPA) si le refus du DEC d'ordonner les mesures provisionnelles requises est ou non fondé.
Dans la mesure où les recourants s'en prennent à un refus, soit à une décision négative, on ne peut pas se borner à en suspendre l'exécution au moyen d'une ordonnance d'effet suspensif, qui serait par définition dépourvue d'effet. Seul entre en ligne de compte le prononcé de mesures provisionnelles, qui exige la réunion de conditions plus rigoureuses que le simple effet suspensif (voir à cet égard Gygi, Effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 217 et ss, plus spéc. 227 et ss). Plus précisément, la doctrine divise les mesures provisionnelles au sens large en trois catégories, les mesures conservatoires, les mesures de réglementation et enfin les mesures d'exécution anticipée provisoires; les décisions d'octroi de l'effet suspensif font partie de la première catégorie, alors que la décision qui enlèverait l'effet suspensif à un recours, alors que tel devrait être le cas de par la loi (ce n'est pas la solution vaudoise : v. art. 45 LJPA) ferait partie des mesures de réglementation. S'agissant des mesures conservatoires et notamment de l'octroi de l'effet suspensif, Isabelle Häner considère que leur octroi peut reposer sur une simple balance des intérêts (intérêt public, voire privé à une exécution immédiate de la décision attaquée, d'une part, intérêt privé au maintien du statu quo, d'autre part); le même auteur préconise en revanche une approche beaucoup plus stricte pour l'octroi de mesures de réglementation (Isabelle Häner, Vorsogliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, RDS 1997 II p. 322 ss, 351 ss, spéc. 354 s., qui vise la solution retenue par l'art. 45 LJPA). Pour ces dernières, le juge devrait tenir compte de trois critères, savoir le pronostic des chances de succès du recours sur le fond, l'existence ou non d'un risque de préjudice important pour la partie qui revendique la mesure et enfin la balance des intérêts en présence; cette dernière n'est donc que l'un des critères déterminants pour le prononcé de mesures de réglementation.
A cela s'ajoute qu'il ne faut pas perdre de vue que le but des mesures provisoires est la garantie d'une protection juridictionnelle effective afin d'empêcher que l'exécution prématurée d'une décision ne la rende illusoire et, inversement, afin de s'assurer que le but poursuivi par la décision puisse toujours être atteint (voir par exemple RDAF 1998 p. 148).
4. En l'espèce, les mesures provisoires requises font partie des mesures de réglementation. Mais le premier des critères n'est d'aucun secours, parce que les questions de fond que pose le recours n'ont pas encore été tranchées par l'autorité intimée, et qu'il est dès lors exclu - sauf si la solution était évidente, ce qui n'est pas le cas - que le Tribunal administratif les aborde dans le cadre d'une procédure elle-même incidente. Un recours au deuxième critère ne permet pas davantage de dégager une solution, parce qu'il n'apparaît pas que la décision à intervenir, quel qu'en soit le sens, soit de nature à causer un préjudice irréparable, voire même seulement très important, à l'une ou l'autre des parties : le fait que les employés du magasin d'Ouchy de la Migros doivent travailler le soir et les dimanches jusqu'au 31 octobre 1998 ne saurait être considéré comme tel, pas plus que, dans l'hypothèse contraire, les pertes de chiffre d'affaires qu'engendrerait pour la Migros un retour à la situation normale durant la même période. C'est donc finalement en fonction du troisième critère (la pesée des intérêts) que la présente cause doit être tranchée.
5. Le tribunal constate à cet égard que l'horaire d'ouverture litigieux met en cause des intérêts divergeants et qui sont tous, en soi, dignes de considération. Il y a tout d'abord un intérêt public évident à ce que les exceptions et dérogations au principe de l'interdiction du travail le dimanche restent limitées. Même si le travail du dimanche n'a pas d'effet direct sur la santé, sauf circonstances très particulières, son incidence sur le plan social et culturel est des plus importantes parce qu'il s'agit d'un jour sacré selon la tradition chrétienne et qu'il garde encore cette signification pour une partie de la population, mais surtout parce que l'institution d'un même jour libre pour tous permet aux personnes sous pression pendant leur travail de bénéficier de repos et de loisirs en dehors de la vie de tous les jours, qu'il permet un calme intérieur qui ne serait pas pensable sans calme extérieur, enfin qu'il rend possible dans une grande mesure la communication et les contacts à l'intérieur et à l'extérieur de la famille (sur tous ces points, voir ATF 120 Ib 332, consid. 3a, et les références citées). En sens inverse, il y a également un intérêt public à ce que, dans une région touristique - et personne ne conteste que ce soit le cas d'Ouchy les touristes puissent se procurer les biens et services rendant leur séjour confortable et agréable. A cela s'ajoutent différents intérêts privés de nature économique ou commerciale soit la possibilité, pour la Migros de réaliser un chiffre d'affaires (éventuellement d'empêcher un concurrent de prendre une part de chiffre d'affaires), et pour le personnel de se voir offrir des emplois salariés.
Le DEC n'a certes pas méconnu ces éléments dans sa décision du 20 mai 1998. Il a considéré, en substance, que les principes de bonne foi (intérêt de la Migros à pouvoir bénéficier des dispositions prises, en fonction des assurances données en vue d'une ouverture élargie durant la saison d'été 1998) et d'égalité de traitement (de nombreux commerces d'Ouchy, dont certains ne sont pas de type familial, sont autorisés à ouvrir le soir et le dimanche, quand bien même les marchandises offertes sont très largement les mêmes que celles de la Migros) imposaient de s'en tenir au principe fixé par le législateur, en matière d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, selon lequel un recours ne suspend pas l'exécution de la décision (art. 45 LJPA). Un tel raisonnement résulte d'une pesée raisonnable des intérêts en présence, et il échappe en tout cas au grief de l'abus du pouvoir d'appréciation puisqu'un tel excès n'existe que lorsque l'autorité se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (voir par exemple arrêts de la section des recours du Tribunal administratif, RE 97/001 du 26 février 1997; RE 97/043 du 5 février 1998). Enfin le fait que l'exploitation du magasin se poursuive jusqu'à ce qu'il soit statué sur les questions de fond posées par le recours ne vide pas celui-ci de son objet et permet au DEC - et après lui, le cas échéant, au Tribunal administratif - de contrôler le bien-fondé des dispositions prises. Au contraire, contraindre à titre provisoire la Migros à en revenir aux horaires d'ouverture normaux serait de nature à causer, en cas de rejet du recours au fond, des dommages considérables tant à l'entreprise elle-même (puisqu'il est peu vraisemblable que des décisions définitives puissent intervenir avant l'échéance du mois d'octobre prochain, à laquelle le régime privilégié prendra de toute manière fin) qu'aux employés (engagés en vue de la saison d'été et qui perdraient la possibilité de gagner leur vie pendant cette période).
5. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, aux frais des recourantes qui succombent (art. 55 LJPA). Le montant de l'émolument doit toutefois tenir compte du caractère très largement idéal de la démarche, qui tend à protéger les intérêts des travailleurs en général, et également du fait que l'instruction a été très limitée et brève. En revanche, les recourantes verseront des dépens à la société coopérative Migros-Vaud, qui a procédé avec l'aide d'un conseil.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument judiciaire de fr. 500.- est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
III. Les recourantes verseront, solidairement, une indemnité de fr. 1'000.- à la société coopérative Migros-Vaud, à titre de dépens.
Lausanne, le 29 juin 1998/vz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint