CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 2 mai 2002
sur le recours interjeté par AFFICHAGE VUILLEUMIER SA, représentée par l'avocat Dan Bally, case postale 221, 1001 Lausanne,
contre
la décision du 3 mars 1998 de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, représentée par Elisabeth Bétrix, consultante juridique, refusant d'autoriser la pose de panneaux publicitaires.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Thalmann et M. Jean-Claude Maire, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Par courrier du 25 août 1994, Affichage Vuilleumier SA (ci-après la recourante) a fait parvenir à la Municipalité de la Commune de Romanel-sur-Lausanne (ci-après la municipalité) une demande d'autorisation pour l'installation de trois panneaux d'affichage commercial sur le domaine privé, à trois endroits du territoire communal.
Par décision du 30 août 1994, la municipalité a accordé une autorisation d'installer un panneau à la route de Lausanne 17, mais a refusé d'octroyer les autorisations requises pour les panneaux projetés à la route de Lausanne 4 et au chemin de Sous-Mont 20. Cette décision n'a pas été contestée, de sorte qu'elle est entrée en force.
Le 17 octobre 1997 (cette date ressort du rapport de la police municipale du 6 mai 1998), la recourante a demandé à la municipalité de lui octroyer une autorisation pour la pose de sept panneaux d'affichage publicitaire au chemin de la Judée. Par décision du 21 octobre 1997, la municipalité a refusé d'accéder à la demande de la recourante. Cette décision n'a pas été contestée, de sorte qu'elle est entrée en force.
B. A une date non précisée, au début de l'année 1998, la recourante a, selon les déclarations de ses représentants en audience, présenté un projet d'installation de huit panneaux d'affichage sur le domaine privé du territoire de la Commune de Romanel à un membre de la police municipale. Ce dernier s'est rendu sur les lieux des emplacements projetés avec les représentants de la recourante et leur a indiqué les emplacements qui, à son avis, seraient refusés par la municipalité. Suivant les conseils du fonctionnaire de police, la recourante a alors renoncé à quatre emplacements sur les huit qu'elle avait prévus pour finalement s'en tenir aux quatre panneaux suivants: un panneau à la route de Lausanne, devant l'immeuble situé au chemin de Sous-Mont 20; un panneau à la route de Lausanne 4; un panneau double-face à la route d'Echallens 13 et un panneau à la route d'Echallens, à la hauteur de l'immeuble situé au chemin de l'Orio 13.
La recourante a alors déposé sa demande auprès de la municipalité et lui a transmis un dossier contenant des photomontages des huit panneaux prévus à l'origine, en mentionnant la suppression de trois panneaux (sans toutefois mentionner la suppression du panneau prévu sur le mur de la pharmacie à la rue d'Echallens).
C. En date du 3 mars 1998, la municipalité a rendu la décision suivante:
"Nous accusons réception de votre dossier concernant la pose de 8 panneaux publicitaires aux ch. de la Judée et de l'Orio, ainsi qu'à la rte de Lausanne et d'Echallens.
La Municipalité en a pris connaissance dans sa séance du 2 courant et nous avons le regret de vous informer qu'elle est opposée à l'installation des panneaux publicitaires proposés, ceci en application des articles 2 et 4 de la Loi cantonale sur les procédés de réclame et 25 de son règlement d'application, et de la Loi sur la circulation routière.
A notre avis, les emplacements pour la publicité existent en nombre suffisant sur le territoire de notre Commune, et nous ne souhaitons pas que de nouvelles surfaces soient mises à disposition."
D. Contre cette décision, la recourante a déposé un recours en date du 17 mars 1998. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'elle soit autorisée à poser les panneaux d'affichage conformément à sa demande d'autorisation. Les moyens invoqués à l'appui de son recours seront examinés ci-après pour autant que de besoin.
La recourante a effectué une avance de frais de 1'500 francs.
La municipalité s'est déterminée sur le recours en date du 19 mai 1998 en concluant au rejet du recours. Elle relève que les panneaux se trouvent tous le long des routes de Lausanne et d'Echallens, soit le long de la RC 401 qui traverse la commune. Elle constate ainsi que pour un usager en provenance d'Echallens, ces panneaux se succèdent tous les 100 ou 150 mètres pour les premiers emplacements, seul le dernier panneau, à la sortie du village, en direction de Prilly, se situant à 500 mètres du panneau précédent. Elle ajoute encore que trois de ces panneaux se trouvent à proximité immédiate de panneaux existants. Ses moyens seront repris plus loin dans la mesure utile.
Selon un rapport de la police municipale du 6 mai 1998 versé au dossier, il y a sur le territoire communal 47 panneaux publicitaires installés par des sociétés d'affichage. Ces panneaux se répartissent comme suit:
- rte de Lausanne 17: 1 panneau (recourante)
- rte d'Echallens 13: 1 panneau (recourante)
- ch. Village 24: 1 panneau double (S.G.A)
- ch. Taulard, EMARO: 14 panneaux (S.G.A)
- Marché Romanel: 30 panneaux (S.G.A).
Au total, la Société générale d'affichage (S.G.A) a installé 45 panneaux sur le territoire communal (dont 30 au Marché Romanel), tandis que la recourante en a installé deux.
E. Le tribunal a tenu audience en date du 5 octobre 1998 et a procédé à une inspection locale en présence de deux représentants de la recourante, assistés de leur conseil et, pour la municipalité, d'un conseiller municipal, assisté de la conseillère juridique consultée par la commune. Le représentant de la recourante a déclaré qu'en plus des trois panneaux supprimés dans le dossier, il avait également renoncé à installer un panneau contre le mur de la pharmacie à la route d'Echallens et que le panneau prévu devant le bâtiment sis à la route d'Echallens 13 serait installé sur poteaux en lieu et place du panneau existant apposé sur la façade dudit bâtiment. En définitive, la demande porte sur 4 panneaux : 1 à la route d'Echallens 13, 1 au ch. de l'Orio 13, 1 au ch. Sous-Mont 20 et 1 à la route de Lausanne 4. Le conseiller municipal a indiqué que la commune avait le souci de préserver le centre du village et de garder son cachet et qu'elle entendait dès lors y limiter la prolifération des affiches. En revanche, il a précisé que la commune se développait beaucoup dans ses zones périphériques (par exemple dans la zone artisanale des Marais) et qu'elle admettait l'installation de procédés de réclame en zones artisanales et commerciales. A ce sujet, le représentant de la recourante a rappelé que la pose de panneaux en dehors des localités est interdite par la législation. Le conseil de la commune a expliqué que la pose de panneaux le long de la route cantonale constituait des facteurs de risques supplémentaires pour la sécurité routière et que la commune voulait éviter de créer des précédents en accordant les autorisations requises, car elles ne pourrait plus ensuite refuser d'accorder de nouvelles autorisations à d'autres sociétés d'affichage. Le représentant de la recourante a affirmé qu'il n'y avait pas de risque de demandes de la part d'autres sociétés, dès lors que la recourante a étudié toutes les possibilités d'emplacements le long des routes de Lausanne et d'Echallens et qu'elle a contacté tous les propriétaires concernés pour leur demander s'ils étaient disposés à lui louer un emplacement (la moitié des propriétaires contactés ont refusé) et que, de cette façon, les sociétés concurrentes ne pourraient plus venir s'implanter dans la même rue par la suite, tous les emplacements étant déjà loués. Les représentants de la commune ont produit un exemplaire du Règlement communal sur les procédés de réclame du 22 mai 1978 (sur lequel ne figure pas l'approbation du Conseil d'Etat), en précisant que ce règlement contient diverses dispositions restrictives (distance de 10 m par rapport à la chaussée et parallélisme par rapport à celle-ci, art. 34 et 40), que la commune applique avec une grande souplesse, raison pour laquelle elle renonce à l'opposer à la recourante. Au cours de l'inspection locale, le conseiller municipal a indiqué qu'un accident de la circulation s'était produit sur le passage-piétons situé à la route de Lausanne 4 où la recourante prévoyait de poser un panneau. Le représentant de la recourante a alors déclaré qu'il serait d'accord de renoncer au panneau prévu à cet endroit, car il pouvait comprendre les préoccupations de la municipalité.
Le tribunal a délibéré à huis clos à l'issue de l'audience. Comme l'instruction avait permis de préciser les intentions de la recourante quant à l'emplacement demandé à la route d'Echallens 13 et que la commune devait encore se prononcer à nouveau à ce sujet, le tribunal a arrêté le dispositif de son arrêt de manière alternative selon que la nouvelle demande serait admise ou rejetée
F. Comme prévu à l'issue de l'audience, la recourante a soumis à la municipalité, en date du 9 octobre 1998, une proposition décrivant l'emplacement demandé à la route d'Echallens 13, soit le remplacement du panneau apposé sur la façade du bâtiment par un nouveau panneau sur pied implanté devant le bâtiment.
Par décision du 11 novembre 1998, la municipalité a refusé la demande de la recourante du 9 octobre 1998 concernant l'implantation d'un panneau à la route d'Echallens 13 en remplacement de celui apposé sur le bâtiment.
Invitée à se déterminer sur la modification de la décision attaquée, la recourante a indiqué, par lettre du 24 décembre 1998, qu'elle maintenait son recours.
G. Le 15 janvier 1999, la municipalité a transmis au tribunal un extrait d'une demande de renseignement commercial établi par la Schweizerische Verband Creditform à la demande de la commune dont il ressort que la recourante est une société dont l'entier du capital action appartient à la SGA qui exploite un nombre important de procédés de réclame sur le territoire de la commune.
Par lettre du 29 janvier 1999, la recourante a expliqué que, bien qu'elle appartienne effectivement à la SGA, ces deux sociétés sont commercialement indépendantes et poursuivent d'autres objectifs, la SGA étant active sur le domaine public, alors que la recourante se concentre sur le domaine privé.
Les parties se sont enquises de l'aboutissement de la procédure à plusieurs reprises.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
Diverses écritures ou pièces ont été déposées après l'audience. Celles qui concernent l'emplacement de la route d'Echallens 13 l'ont été comme prévu à l'audience et dans la délibération du Tribunal. Les autres ne doivent pas être prises en considération.
2. La décision attaquée découle d'une décision de principe de la municipalité de refuser de mettre de nouvelles surfaces publicitaires à disposition pour le motif que les emplacements pour la publicité existent en nombre suffisant sur le territoire communal.
Aux termes de l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité doit prendre en considération le but poursuivi par la loi, qui est, au regard de l'art. 1 LPR, d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules. L'art. 4 LPR prévoit que sont interdits de façon générale notamment les procédés de réclame qui par leur emplacement nuisent au bon aspect d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique ou qui peuvent porter atteinte à la sécurité routière.
En application de l'art. 18 LPR, la Commune de Romanel a édicté son propre règlement sur les procédés de réclame, mais on ignore s'il dispose de l'approbation du Conseil d'Etat qui est indispensable à son entrée en force (art. 94 LIC). De toute manière, il résulte des explications fournies en audience (mais qui sont contredites sur ce point par les explications figurant dans la nouvelle décision du 11 novembre 1998), que la commune n'applique pas strictement certaines des dispositions restrictives de ce règlement. Toutes ces questions peuvent rester ouvertes, car le litige peut être tranché selon les considérants qui suivent.
3. En premier lieu, la recourante invoque un défaut de motivation de la décision attaquée qui ne permettrait pas de savoir si la municipalité invoque le motif de l'esthétique ou de la sécurité routière à l'appui de son refus.
Un tel moyen, en l'absence de règles de procédure cantonale expresses, doit être apprécié en fonction des principes dégagés de l'ancien art. 4 Cst (toujours valables à la lumière de la nouvelle Constitution fédérale) par la jurisprudence. De cette disposition découle pour les autorités l'obligation fondamentale et de principe de motiver leurs décisions. L'importance de la motivation ne peut cependant pas être fixée de manière uniforme et dépend au contraire des circonstances du cas particulier, et des intérêts des parties concernées. Si elle n'est pas tenue de répondre à tous les arguments présentés ni de se prononcer sur toutes les questions soulevées, l'autorité doit indiquer au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 123 I 31 consid. 2c; 112 Ia 107 consid. 2; voir aussi RDAF 1997 II 621). Ce principe n'est cependant pas sans exception. La doctrine et la jurisprudence réservent ainsi le cas d'urgence, le cas où l'administré connaît ou devait connaître la motivation, le cas où il est fait entièrement droit à sa demande, le cas de non-renouvellement des décisions comportant un terme ne laissant aucune expectative de renouvellement, etc. On doit également admettre que la motivation peut être très sommaire lorsqu'elle est prise par une administration chargée de rendre des décisions de masse identiques (sur tous ces points, Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. No 689).
En l'espèce, en indiquant son opposition de principe à l'implantation de nouveaux panneaux pour le motif qu'il existait suffisamment d'emplacements sur le territoire communal et en indiquant les articles de la loi cantonale sur lesquelles elle fondait son refus, la commune a satisfait à l'exigence de motivation de sa décision. En effet, la recourante disposait de suffisamment d'éléments pour contester le refus de l'autorité intimée dans une procédure de recours.
Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée ne saurait dès lors être retenu.
4. La recourante soutient que la décision entreprise contrevient à l'art. 17 LPR qui procède de la volonté d'assurer un exercice aussi large que possible des libertés individuelles et des droits constitutionnels et que le critère de l'esthétique ne peut pas être retenu à l'appui d'une décision de refus d'autorisation. Elle relève par ailleurs que les panneaux projetés ne violent aucune des dispositions de la LCR et de l'OSR.
Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de trancher la question du refus d'une autorité municipale d'autoriser la pose de nouveaux panneaux d'affichage motivé par la nécessité d'en éviter la prolifération sur le territoire communal (arrêts GE 97/185 du 16 avril 1998, GE 98/025 du 19 mai 1998 et GE 98/126 du 5 juillet 1999). Il a relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon laquelle les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques emplacements), et qu'une fois cette obligation remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (arrêt GE 92/011 du 7 juin 1993 et les références citées, notamment le rappel des travaux préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477 et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne confère pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit et a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur. Ainsi, une municipalité peut fort bien, dans une vision à plus longue échéance, souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de panneaux publicitaires (ibidem).
5. Certes, l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité soit libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels ceux de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références).
En l'espèce, la politique restrictive adoptée par la municipalité s'est manifestée déjà dans ses décisions de refus d'autorisations de panneaux opposées à la recourante en 1994 et 1997 et aucun élément au dossier ne permet de considérer que cette politique ne soit pas appliquée de manière constante et rigoureuse à l'égard de tous les administrés, dans le respect du principe de l'égalité de traitement. De même, conformément au principe de la proportionnalité, la volonté de l'autorité intimée de concentrer les panneaux publicitaires dans les zones artisanales et commerciales, apparaît propre à atteindre le but légitime d'éviter une prolifération de tels panneaux dans la zone village. Enfin, le souci de préserver l'esthétique du centre de la commune et la sécurité des usagers de la route cantonale traversant le village n'apparaît pas arbitraire.
Par conséquent, l'autorité intimée était donc fondée à refuser la pose de nouveaux panneaux au motif que le territoire communal comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique du village.
6. Enfin, la recourante soutient que la décision attaquée viole les principes constitutionnels de la garantie de la propriété et de la liberté du commerce et de l'industrie (principes qui figurent désormais aux art. 26 et 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999). Déjà invoqués par la recourante dans les arrêts GE 97/185, GE 98/025 et GE 98/126 précités, le tribunal de céans a jugé, dans ces trois affaires, que ces griefs étaient dépourvus de fondement pour les motifs suivants :
a) Outre le fait que la recourante ne peut se prévaloir de la garantie du droit de propriété dans la mesure où elle n'est pas propriétaire des parcelles en cause, il convient de relever que de toute manière, ce droit de propriété ne peut s'exercer que dans les limites définies par la loi (art. 641 al. 1 CC), notamment celles des règles de police au nombre desquelles figurent précisément les restrictions concernant l'affichage édictées par la LPR. A ce titre, la jurisprudence précise que les mesures étatiques portant atteinte au droit de propriété sont compatibles avec la garantie constitutionnelle lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisamment important, et respectent le principe de la proportionnalité (ATF 119 I a 353, et les références citées). La première exigence est manifestement réalisée en l'espèce dans la mesure où les communes sont expressément habilitées à réglementer l'affichage. La loi reconnaît en outre un intérêt public à prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire. Enfin, dans le respect du principe de la proportionnalité, la mesure, comme précisé plus haut, apparaît propre à atteindre le but légitime fixé et reste dans un rapport raisonnable avec le but fixé. En effet, dans la pesée des intérêts en présence, l'atteinte au droit de propriété ne vide pas celui-ci de sa substance, mais se révèle limitée, s'agissant uniquement d'empêcher un propriétaire d'utiliser son bien-fonds à des fins publicitaires, respectivement d'en tirer quelques ressources financières en le louant à des tiers pour ce faire.
b) Les mêmes considérations valent, mutatis mutandis, s'agissant du moyen tiré de la violation de la liberté du commerce et de l'industrie (désormais reprise sous l'intitulé "liberté économique" par l'art. 27 Cst). Cette liberté protège le libre exercice d'une activité économique sur tout le territoire de la Confédération, des restrictions à cette liberté devant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à cette liberté, seuls des objectifs entrant dans la notion d'ordre public peuvent être retenus. La garantie de la liberté économique interdit ainsi aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont par contre tenues pour conformes à la Constitution fédérale lorsqu'elles se fondent sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4). Or, les mesures tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des impératifs de l'aménagement du territoire et peuvent précisément justifier une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P. Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss.; arrêt GE 92/100 du 8 mars 1993, consid. 2d et arrêts GE 97/185, GE 98/025 et GE 98/126 précités).
7. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Un émolument sera mis à la charge de la recourante qui versera une indemnité à titre de dépens à la commune dès lors qu'elle a procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 3 mars 1998 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Affichage Vuilleumier SA.
IV. Une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à l'autorité intimée à titre de dépens à la charge d'Affichage Vuilleumier SA.
Lausanne, le 2 mai 2002
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.