CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 19 octobre 2001
sur le recours interjeté par X.________, domicilié à Y.________
contre
la décision rendue le 24 novembre 1997 par le Président du Tribunal de district de Lausanne refusant de modifier l'indemnité d'office.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 14 juillet 1997, l'assistance judiciaire a été accordée à A.Z.________ dans le procès en divorce qui l'opposait à B.Z.________, comprenant la désignation et la rémunération d'un conseil d'office en la personne de Me X.________, avocat à Y.________.
B.Z.________ a requis en septembre 1996 des mesures protectrices de l'union conjugale qui avaient abouti à un accord intervenu lors de l'audience du 15 novembre 1996. Par la suite, A.Z.________ a demandé le 4 juillet 1997 la modification des mesures protectrices en invoquant une modification de sa situation financière. Une nouvelle audience de mesures protectrices de l'union conjugale a alors été fixée le 12 août 1997. Le conseil d'office de A.Z.________, intervenu dans l'intervalle, avait cependant avisé le greffe du Tribunal de district de Lausanne quelques jours avant l'audience que son client souhaitait divorcer. L'audience de mesures protectrices de l'union conjugale a ainsi été transformée en audience de jugement de divorce par procédure simplifiée. La demande de divorce, les conventions et les déclarations concordantes des parties ont été produites le jour de l'audience.
L'audience a débuté à 10h10 et la demande de divorce a été notifiée à l'épouse pendant l'audience. Le président du tribunal a ratifié la convention de procédure et les parties ont confirmé leur accord avec les termes des déclarations concordantes et de la convention sur les effets accessoires du divorce. La conciliation a été tentée en vain et Me X.________ a été dispensé de plaider. L'audience a été levée à 10h25. Le jugement de divorce a été rendu le 16 septembre 1997 et il est entré en force le 17 octobre 1997.
B. En date du 30 octobre 1997, X.________ a déposé auprès du président du Tribunal de district de Lausanne (ci-après : le président) le relevé des opérations effectuées selon le tableau suivant :
Date
Libellé
Temps
1997
23.07
Conf. avec client
1h00
Et. pces
30'
05.08
Tél. de l'épouse du clt
10'
Réd. convent. sur effets access.
Réd. convent. de procédure
Réd. décl. concordante
1h15'
06.08
Tél. de Mme ********
10'
07.08
Conf. avec Mme B.Z.________
15'
08.08
Tél. au Greffe du Tribunal de district
10'
11.08
Conf. avec client
30'
Réd. demande et bordereau
1h15'
12.08
Mise au point Demande+onglet de pces, vacation et assistance à audience de MPUC convertie en jugement
2h20'
17.09
Et. jugement et info. au client sur enregistrement à l'étranger
15'
23.09
Tél. de l'assistante sociale
10'
Total
08h00
7
Lettres au client
2
Lettres à Mme B.Z.________
2
Lettres au Tribunal civil du district de Lausanne
11
Correspondances
Par décision du 31 octobre 1997, le président a fixé l'indemnité d'office pour les honoraires à 1'070 fr. TVA comprise, et les débours à 50 fr. X.________ a contesté par lettre du 4 novembre 1997 le montant de l'indemnité. Il relevait qu'après la déduction des correspondances, qui représentaient une somme de 220 fr., le solde de 850 fr. pour 08h00 de travail correspondait à une rémunération horaire de 106 fr., sensiblement inférieure à celle retenue par la jurisprudence fédérale.
Le président a répondu le 24 novembre 1997 que les heures indiquées pour les 11 et 12 août dans le relevé des prestations apparaissaient disproportionnées dès lors que l'audience de mesures protectrices de l'union conjugale du 12 août 1997 avait été transformée quelques jours avant en audience de jugement en procédure simplifiée. Les heures de travail indiquées semblaient ainsi ne pas correspondre aux prestations effectives réalisées pendant ces deux jours. Le président renonçait à modifier le montant fixé pour l'indemnité en précisant qu'il s'agissait d'une décision.
X.________ a contesté cette décision le 27 novembre 1997 en invoquant notamment le fait que son client, de langue maternelle thaïlandaise, ne parlait que très mal le français de sorte que la lecture des différents actes de procédure avait nécessité un certain temps. Il précisait que sa lettre devait être considérée comme un recours à transmettre à l'autorité compétente. Le Tribunal de district a transmis le recours à la Cour de modération du Tribunal cantonal qui l'a déclaré irrecevable par arrêt du 12 février 1998. Le recours a alors été transmis ensuite au Tribunal fédéral qui a constaté le 26 février 1998 que l'acte de recours ne répondait pas aux exigences de recevabilité posées à l'art. 90 de la loi fédérale d'organisation judiciaire et qu'il était en outre irrecevable à défaut d'épuisement préalable des instances cantonales, car un recours au Tribunal administratif était ouvert contre la décision attaquée. Le recourant a été avisé par lettre du Tribunal fédéral du 26 février 1998 que son intervention du 27 novembre 1997 ne serait pas traitée comme un recours de droit public et que le dossier serait retourné au Tribunal de district sauf opposition de sa part au 4 mars 1998.
Le 3 mars 1998, X.________ informait le Tribunal de district de Lausanne, que la décision fixant la rémunération de l'avocat d'office en matière civile pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif du canton de Vaud selon une jurisprudence fédérale récente. Le greffe du Tribunal de district a ainsi transmis le recours au Tribunal administratif le 5 mars 1998.
C. Le Tribunal administratif a informé les parties le 30 mars 1999 que la loi sur l'assistance judiciaire en matière civile avait été modifiée le 14 septembre 1998 pour attribuer au Tribunal cantonal la compétence de statuer sur les recours formés contre les décisions en matière d'indemnité aux avocats d'office. Le recourant a été invité à préciser s'il s'opposait à ce que la cause soit transmise au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence. Par lettre du 1er avril 1999, X.________ a renoncé à la possibilité de soumettre son recours au Tribunal cantonal et il a accepté la compétence du Tribunal administratif. Le Tribunal de district de Lausanne a renoncé à se déterminer sur le recours en se référant à sa correspondance du 24 novembre 1997.
Considérant en droit:
1. a) Dans sa teneur antérieure au 14 septembre 1998, la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile (LAJ), ne prévoyait pas de recours contre les décisions des autorités judiciaires fixant les indemnités des avocats d'office. Le Tribunal fédéral a toutefois considéré que de telles décisions présentaient un caractère administratif et qu'elles pouvaient faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif en vertu de la clause générale d'attribution de compétence prévue à l'art. 4 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA); la clause d'exclusion de l'art. 1 al. 3 LJPA concernant les actions d'ordre patrimonial intentées contre une collectivité publique ne s'appliquait ainsi pas en présence d'une décision fixant l'étendue des droits et obligations de l'administré (ATF non publié rendu le 13 février 1998 en la cause X c/ Président du Tribunal de district de Lausanne).
Considérant cette situation comme peu heureuse, et sur proposition conjuguée du Tribunal cantonal et du Tribunal administratif, le Conseil d'Etat a saisi le Grand Conseil d'un projet de loi modifiant la LAJ. Cette modification a été adoptée le 14 septembre 1998; un nouvel art. 17a a été introduit dans la loi, dont la teneur est la suivante :
"Les indemnités sont fixées par le juge à l'issue de la procédure ou, hors procès, par le président du Bureau de l'assistance judiciaire.
La décision fixant les indemnités et constatant les débours indique le montant de l'indemnité, celui des débours et de la TVA. Elle n'est pas motivée pour le surplus.
II y a recours au Tribunal cantonal contre toute décision fixant les indemnités et les débours. Les articles 21 et 23 à 25 du Tarif des frais judiciaires en matière civile sont applicables par analogie. Le président du Tribunal cantonal statue définitivement."
Cette modification législative a été promulguée par arrêté du 18 novembre 1998 publié dans la Feuille des avis officiels du 24 novembre 1998, et s'applique dès lors à partir de cette dernière date.
Conformément à l'art. 6 LJPA, le Tribunal administratif examine d'office sa compétence et transmet le cas échéant à l'autorité compétente les causes qui lui échappent après avoir, cas échéant, procédé à un échange de vues. La détermination de l'autorité compétente pour connaître du présent litige dépend du point de savoir si la voie de procédure prévue par la novelle du 14 septembre 1998 s'applique à un recours déposé avant l'adoption de la loi et son entrée en vigueur. Elle pose donc le problème de l'application de droit dans le temps.
b) Le principe de la non-rétroactivité des lois, déduit de l'art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst.), fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Il n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état de fait qui a pris naissance avant l'entrée en vigueur du nouveau droit mais se prolonge après son entrée en vigueur. Une telle rétroactivité est en principe admise sous réserve du respect des droits acquis (ATF non publié du 22 mai 1997 consid. 7a et les références citées). Par exemple, une créance soumise à prescription est un fait durable auquel le nouveau droit peut s'appliquer sans déployer d'effet rétroactif proprement dit; il est ainsi admissible de soumettre à de nouveaux délais de prescription des créances nées et devenues exigibles sous l'empire de l'ancien droit et qui ne sont pas prescrites ou périmées au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 107 Ib 198 ss). En revanche, ce principe ne s'applique pas en matière de poursuite des infractions pénales pour lesquelles le nouveau droit ne s'applique que si les délais qu'il prévoit sont plus courts que ceux de l'ancien droit (ATF précité du 22 mai 1997 consid. 8).
c) Il n'y a pas non plus rétroactivité proprement dite lors d'un changement des règles de droit en cours de procédure, car la décision à venir ne se rapporte pas à des faits entièrement révolus avant son entrée en force. La validité d'une décision doit dans la règle être examinée selon le droit applicable au moment où elle a été prise, sous réserve des cas où la mise en oeuvre immédiate du nouveau droit à toutes les procédures pendantes, y compris les procédures de recours, répond à un intérêt public important, comme celui de la protection de l'environnement (ATF 119 Ib 174 consid 3 p. 177). Les nouvelles règles de procédure s'appliquent aussi en principe dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore pendantes, même pour la révision d'une ordonnance rendue dans le cadre d'une procédure pénale (ATF 113 la 412, consid. 6 p. 425; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 155). Le législateur peut encore préciser si et à quelle condition les nouvelles règles de procédure sur la compétence des autorités de recours s'appliquent aux causes pendantes : par exemple, l'art. 62 al. 1 LJPA précisait que dès l'entrée en vigueur de la loi, toutes les procédures pendantes devant le Conseil d'Etat ou les commissions de recours devaient être transmises en l'état à l'autorité de recours compétente pour en connaître. En l'absence d'une telle réglementation, on se trouve en présence d'une lacune (André Grisel, op. cit. vol I p. 95) que le juge doit combler en agissant de la même manière que s'il intervenait comme législateur, en appliquant les principes généraux du droit (ATF 112 I a 263 consid. 5). La jurisprudence du Tribunal administratif s'est toutefois écartée de la solution légale prévue à l'art. 62 LJPA en retenant que seules les règles en vigueur à l'échéance du délai de recours étaient applicables à la procédure de recours, sauf si le nouveau droit de procédure entré en force après le dépôt du recours est plus favorable au recourant (arrêt TA AC 96/0180 du 26 septembre 1996). Cette jurisprudence s'applique aux contestations relatives à l'indemnité de l'avocat d'office, même si le tribunal a constaté qu'elle présentait certains aspects criticables dans ce domaine (arrêt TA GE 98/0180 du 26 septembre 1996).
2. a) Le droit cantonal régit en première ligne les conditions de rémunération de l'avocat d'office désigné dans le cadre de l'assistance judiciaire sous réserve du contrôle constitutionnel exercé par le Tribunal fédéral sous l'angle de l'interdiction de l'arbitraire (voir notamment ATF 117 Ia p. 22 et ATF 109 Ia p. 107 et ss). Selon la jurisprudence fédérale, lors de la désignation de l'avocat d'office, il s'établit entre l'avocat et l'Etat un rapport juridique spécial selon lequel l'avocat a contre l'Etat une prétention de droit public a être rétribué dans le cadre des dispositions cantonales applicables (ATF 111 Ia 153). L'autorité chargée de fixer la rétribution de l'avocat mis eu oeuvre par une décision accordant l'assistance judiciaire ne peut appliquer les règles du mandat et elle doit statuer dans le cadre des principes régissant l'activité administrative (ATF 109 Ia 110 consid. 3a). La rémunération de l'avocat doit ainsi demeurer dans un rapport raisonnable avec la prestation fournie (ATF 93 I 122 consid. 5a). L'autorité chargée de fixer l'indemnité jouit ainsi d'un très large pouvoir d'appréciation; elle doit tenir compte à cet effet de la nature et de l'importance de la cause, des difficultés spéciales qu'elle peut présenter en fait et en droit, du temps que le défenseur a consacré et de la qualité de son travail, du nombre de conférences, d'audiences et d'instances auxquelles il a pris part, du résultat obtenu et enfin de la responsabilité qu'il a assumée (ATF 109 Ia 110 consid. 3b). L'avocat d'office a ainsi droit à une indemnité s'apparentant aux honoraires perçus par le mandataire plaidant aux frais de son client (ATF 117 Ia 22-23 consid. 3a) et au remboursement intégral de ses débours (ATF 117 Ia 24-26 consid. 4b e, 109 Ia 112 consid. 3d).
b) Pour fixer l'indemnité, l'autorité doit prendre en considération les charges inhérentes à l'activité indépendante de l'avocat telles que les absences dues aux maladies, au service militaire et aux vacances ainsi que de la nécessité de s'assurer une retraite convenable (ATF 93 I 122 consid. 5a). En principe l'indemnité allouée au défenseur d'office devrait couvrir les frais généraux de l'avocat, dont on estime qu'ils correspondent d'ordinaire aux 40% du revenu brut, voire la moitié de celui-ci (ATF 109 Ia 112 consid. 3d). Il est ainsi admis que la rémunération de l'avocat d'office puisse être inférieure à celle du défenseur de choix (ATF 118 Ia 134 consid. 2b). Mais l'indemnité qui ne correspondrait pas au moins à la fraction des honoraires de l'avocat choisi, normalement destinée à couvrir les frais généraux de l'étude, doit en principe être considérée comme inéquitable; l'indemnité doit donc comprendre la charge fiscale de la TVA (ATF 122 I p. 1 et ss). En tenant compte de ces différents critères, le tarif généralement admis pour la rémunération de l'avocat d'office dans le canton de Vaud s'élève à 160 fr. l'heure (voir arrêt GE 98/0145 du 2 février 1999).
c) La loi vaudoise sur l'assistance judiciaire en matière civile (LAJ) précise à son art. 17 que les avocats désignés d'office ont droit au remboursement de leurs débours et à des indemnités qui sont fixées par un règlement du Conseil d'Etat. L'art. 1er du règlement du 3 juin 1988 d'exécution de la loi sur l'assistance judiciaire en matière civile prévoit à son art. 1er que l'Etat paie aux avocats une indemnité correspondant au 80 % des montants calculés conformément aux art. 2 et 3 du tarif du 17 juin 1986 des honoraires d'avocat dus à titre de dépens (al. 1 let. b) et que les indemnités sont fixées par le juge à l'issue de la procédure (al. 2), les avocats pouvant préalablement produire une liste détaillée de leurs opérations (al. 3). Le tarif du 17 juin 1986 des honoraires d'avocat dus à titre de dépens (ci-après : tarif) prévoit à l'art. 2 que les honoraires d'avocat sont fixés en fonction des différentes opérations qu'ils effectuent. Ainsi, un montant allant de 300 fr. à 3'000 fr. est mentionné pour le dépôt d'une demande ou d'une réponse (ch. 19). Pour la rédaction d'une transaction ou d'une convention hors audience mais déposée pour approbation ou ratification, le montant des honoraires s'inscrit dans une fourchette allant de 150 fr. à 1'000 fr. (ch. 13). Pour l'audience de jugement en procédure ordinaire, l'indemnité se situe entre 150 fr. à 2'000 fr. (ch. 29). L'art. 3 du tarif précise que les honoraires sont fixés entre les minima et les maxima en considération des difficultés de la cause et de la complexité des questions de faits et de droit débattues ainsi que de la valeur litigieuse (al. 1). Les différentes opérations mentionnées à l'art. 2 du tarif comprennent la correspondance, les conférences et les autres opérations accessoires (al. 2).
3. a) En l'espèce, le recourant a établi une liste détaillée des différentes opérations qu'il a effectuées en rapport avec la procédure en divorce qui a opposé les époux Z.________. Il a tenu deux conférences avec son client les 23 juillet et 11 août 1997, ainsi qu'une conférence avec l'épouse de son client le 7 août 1997. Il a rédigé le 5 août 1997 une convention sur effets accessoires, une convention de procédure et une déclaration concordante des parties. Il a rédigé le 11 août 1997 une demande en divorce avec bordereau, puis il a assisté à l'audience de jugement le 12 août 1997 après avoir mis au point la demande avec l'onglet des pièces. Il a rédigé 11 correspondances; il a précisé que le temps de l'activité déployée dans le cadre de l'assistance judiciaire s'élevait à 8 heures. L'autorité intimée reproche au recourant dans la décision du 24 novembre 1997 que les heures indiquées pour les 11 et 12 août paraissaient disproportionnées. Le recourant conteste cette appréciation en soutenant que les 2 heures et 20 minutes indiquées pour le 12 août 1997 étaient un minimum compte tenu des difficultés rencontrées pour rédiger la procédure et pour réunir les pièces nécessaires; notamment pour examiner si la conversion de l'audience de mesures protectrices de l'union conjugale en audience de jugement était possible. Il explique en outre que le dossier était compliqué par le fait que son client de langue maternelle thaïlandaise ne parlait pratiquement pas le français et très imparfaitement l'anglais de sorte qu'un long travail d'explication avait été nécessaire.
b) L'indemnité fixée à 1'000 fr. sans la TVA par le président s'inscrit dans les limites du tarif pour les différentes opérations effectuées par le recourant (rédaction de conventions, dépôt d'une demande et assistance à l'audience de jugement) et va même au-delà du minimum prévu, compte tenu du fait que la rémunération de l'avocat d'office doit correspondre aux 80 % de l'indemnité calculée conformément au tarif. Le calcul de l'indemnité est ainsi conforme aux règles du droit cantonal. Il convient encore de déterminer si le montant de l'indemnité répond aux critères fixés par la jurisprudence fédérale et correspond au moins au 40% des honoraires de l'avocat de choix pour l'activité déployée. A cet égard, l'autorité intimée n'est pas liée par le nombre d'heures indiqué dans la liste des opérations établie par l'avocat d'office; le juge doit procéder à une appréciation objective de l'activité et du temps qui doit raisonnablement être consacré à la bonne exécution de la mission confiée. Il convient encore de préciser que le pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la décision attaquée (voir art. 36 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989). Le tribunal ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité intimée et il doit seulement vérifier si elle est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts en jeux ou si elle n'a pas tenu compte d'éléments importants ou encore les aurait appréciés de façon erronée (voir notamment arrêt RE 99/0014 du 14 juillet 1999).
c) Le premier juge a notamment considéré que le nombre d'heures de travail indiqué pour les journées des 11 et 12 août 1997 (4h05) paraissait disproportionné. L'autorité intimée pouvait constater en effet que le recourant avait à ce moment déjà rédigé tous les actes de procédure nécessaires à l'audience de jugement (à l'exception de la demande), effectué toutes les recherches et interventions téléphoniques utiles pour convertir l'audience de mesures protectrices de l'union conjugale en audience de jugement, qu'il avait tenu une conférence avec son client et une autre conférence avec l'épouse pour mettre au point la déclaration concordante des parties, la convention de procédure et la convention sur les effets accessoires. Le premier juge, en examinant le relevé des opérations présenté par le recourant pouvait également constater qu'il a tenu une conférence de 30 minutes avec son client le 11 août 1997, date à laquelle il a rédigé la demande de divorce et préparé le bordereau de pièces; il ne pouvait ignorer non plus que l'audience de jugement du 12 août 1997 n'avait pas duré plus d'un quart d'heure. Dans ces conditions, l'autorité intimée n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en retenant que le temps de 4 heures et 5 minutes indiqué pour l'activité déployée pendant ces deux jours semblait excessif.
d) En tenant compte du fait que l'indemnité de 1'000 fr. correspond à une activité de 6 heures et 15 minutes, rémunérée à raison de 160 fr. l'heure, le tribunal constate que l'estimation de 4 heures et 5 minutes proposée par le recourant pour les journées des 11 et 12 août a en fait été réduite par l'autorité intimée à une durée de 2 heures et 20 minutes, qui devait comprendre une conférence de 30 minutes avec le client, la rédaction et la mise au point de la demande de divorce, la préparation de l'onglet de pièces, l'assistance à une audience d'un quart d'heure et les vacations. Le tribunal ne peut reprocher au premier juge d'avoir estimé que ces différentes opérations ne devaient pas nécessiter plus des 2 heures et 20 minutes de travail qu'il a retenues pour fixer l'indemnité; il s'agissait en effet d'une procédure simplifiée dans laquelle tous les éléments de l'accord conclu entre les parties avaient déjà été discutés et acceptés. Dans ces conditions, le montant de l'indemnité, fixée à 1'000 fr. sans la TVA, n'apparaît pas contraire à la loi.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu des circonstances particulières de la cause, l'équité commande de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du président du Tribunal de district de Lausanne du 24 novembre 1997 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
pe/gz/Lausanne, le 19 octobre 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.