CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 5 mai 1998
sur le recours interjeté par Jean-Luc GRUBER, à Pailly, par représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, av. des Jordils 1, à 1000 Lausanne 6
contre
la décision du Département de la sécurité et de l'environnement (anciennement Département de la justice, de la police et des affaires militaires), Service des automobiles du 13 février 1998 refusant de lui accorder une autorisation de circuler le dimanche.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Thalmann et M. André Vallon, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Depuis 1986, Jean-Luc Gruber exploite à Pailly un domaine agricole de quinze hectares, dont les trois quarts sont consacrés à la culture maraîchère: il s'est spécialisé dans la production et la vente de légumes prélavés, précoupés et prêts à l'emploi (légumes dits "de quatrième gamme"). Il dispose à cet effet d'installations de conditionnement, réfrigérées, permettant la préparation et l'emballage de ces produits, dans des barquettes, boîtes ou sachets hermétiques que l'on trouve aujourd'hui communément dans les grandes surfaces.
B. En date du 10 février 1998, Jean-Luc Gruber a déposé auprès du Service des automobiles du Canton de Vaud une demande d'autorisation spéciale de circuler le dimanche (les 15 et 22 février 1998, de 10 h 00 à 13 h 30) pour son camion VD 3283 afin de livrer des légumes de la quatrième gamme au centre de livraison Migros-Genève, à Carouge.
C. Par décision du 13 février 1998, le Service des automobiles a refusé d'octroyer à l'intéressé une autorisation de circuler le dimanche, relevant que le droit actuel ne lui permettait pas de délivrer une autorisation pour ce genre de transports et qu'une dérogation à l'art. 92 al. 3 lit. a OCR n'était envisageable que pour les transports de fruits et légumes pendant la nuit de 22 h 00 à 05 h 00.
D. Contre cette décision, Jean-Luc Gruber a déposé un recours en date du 5 mars 1998. Il fait valoir, d'une part, qu'en raison de leur préparation et de leur conditionnement, les légumes de la quatrième gamme doivent être maintenus en état de réfrigération jusqu'à leur vente aux consommateurs, ce qui implique un transport au moyen d'un camion frigorifique, qu'ils doivent être vendus dans les deux jours suivant la date d'emballage et consommés dans les deux jours suivant la date limite de vente. D'autre part, il explique que Migros-Genève - qu'il fournissait déjà lorsque son exploitation se trouvait à Tannay et qui est son principal acheteur depuis 20 ans - lui a demandé d'effectuer désormais une livraison à la centrale de Carouge le dimanche également. A cet égard, il relève qu'auparavant, l'heure d'ouverture des magasins Migros-Genève le lundi matin était fixée à 9 h 00 et qu'elle a été avancée à 8 h 00, à partir de mi-février 1998. Le recourant fait ainsi valoir qu'une livraison effectuée le lundi matin seulement ne permettrait pas l'approvisionnement des magasins au moment de l'ouverture et qu'une livraison effectuée le samedi déjà ferait perdre à l'acheteur un jour de vente, soit la moitié du délai utile et entraînerait dès lors la perte des légumes invendus le lundi. Il précise encore qu'au cas où il ne pourrait pas livrer ses légumes précoupés le dimanche à Migros-Genève, il risque de perdre le marché au profit de ses concurrents français. Enfin, il relève que, s'il devait livrer les dix-huit palettes de légumes au moyen de plusieurs véhicules automobiles légers équipés d'installation de réfrigération (en audience, le recourant a indiqué qu'il faudrait au moins six fourgonnettes pour transporter l'équivalent d'un seul camion, soit 18 palettes de légumes), l'opération serait économiquement insensée et générerait des nuisances accrues. Soutenant qu'il remplit les conditions légales à l'obtention d'une autorisation de circuler le dimanche avec son camion, il conclut dès lors à l'admission de son recours et à l'octroi de ladite autorisation.
L'intéressé a effectué une avance de frais de 600 francs.
Par courrier du 9 mars 1998, le recourant a demandé, à titre de mesure provisionnelle, l'octroi d'une autorisation provisoire de circuler le dimanche. Le Service intimé s'est déterminé sur cette requête par courrier du 17 mars 1998 et a conclu à son rejet. Par décision du 18 mars 1998, le juge instructeur a refusé d'octroyer au recourant l'autorisation provisoire requise.
Le tribunal a versé au dossier des directives du Département fédéral de justice et police du 10 janvier 1991 et du 6 décembre 1993, concernant l'interdiction de circuler de nuit, ainsi que des courriers de l'Office fédéral de la police concernant la modification de l'art. 92 OCR.
Le recourant a produit un courrier de la Société coopérative Migros-Genève du 2 avril 1998 duquel il ressort qu'en raison de l'ouverture des trente-huit magasins Migros à 8 h 00 le lundi, dès le 16 février 1998, la marchandise doit être livrée aux magasins à 6 h 00 et chargée dans les camions de livraison à la centrale de Carouge dès 4 h 00, les légumes de la quatrième gamme faisant partie de la première livraison du lundi matin, vu leur date de consommation très limitée. Relevant que le refus d'autorisation obligerait Migros et le recourant à travailler de nuit et que ce n'est pas souhaitable ni socialement ni économiquement, Migros conclut qu'une augmentation des coûts la contraindrait à envisager d'autres solutions d'approvisionnement.
E. Le tribunal administratif a tenu une audience en date du 17 avril 1998, au cours de laquelle il a entendu le recourant, assisté de son mandataire et, pour le Service intimé, un adjoint administratif, ainsi que la responsable des autorisations spéciales. Le recourant a expliqué que son exploitation compte actuellement 23 employés, qu'il n'a qu'un seul concurrent sur le marché des légumes de quatrième gamme dans le Canton de Vaud et qu'il est l'unique fournisseur de salades prêtes à l'emploi pour Migros-Genève, entreprise grâce à laquelle il réalise le 60 % de son chiffre d'affaires (il a d'ailleurs produit une attestation de sa fiduciaire confirmant ses dires). Il a précisé qu'avant le nouvel horaire des magasins Migros-Genève, il livrait ses légumes à la centrale de Carouge le lundi à 4 h 00; que, dorénavant, il doit livrer le dimanche à midi, afin que l'opération de triage, de répartition et de dépôt des différentes marchandises commandées par les magasins devant chaque quai d'embarquement (5 heures de travail au total) puisse s'effectuer la journée. Le recourant a produit en audience un sachet de salade verte précoupée, une barquette de tagliatelles de légumes et une boîte de persil haché, dont les étiquettes ont été versées au dossier. On y constate que tous ces produits emballés en l'espèce le 17 avril doivent être vendus jusqu'au 19 avril et consommés le 20 avril au plus tard. Pour sa part, le représentant du Service intimé a indiqué qu'il délivre environ 200 autorisations spéciales par an: en particulier, il délivre des autorisations annuelles de circuler le dimanche pour le transport du lait en vrac et des quotidiens (sur la base d'une directive fédérale), des autorisations de circuler le dimanche valables trois mois et renouvelables pour le transport de chevaux en vue de courses ou de concours hippiques, ainsi que des autorisations ponctuelles en cas d'urgence (par ex. dépannage) délivrées par la gendarmerie, sur délégation de compétence du Service intimé. Des autorisations pour le transport de voitures de course, précédemment délivrées, n'ont plus été demandées récemment. Enfin, l'autorité a indiqué qu'elle n'informe l'Office fédéral des routes de sa décision que lorsqu'elle se rapporte à l'octroi d'une autorisation annuelle, mais pas dans le cas d'une autorisation ponctuelle.
Considérant en droit:
1. L'art. 2, al. 2 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (ci-après LCR) prévoit que le Conseil fédéral édictera, pour les voitures automobiles lourdes servant au transport de marchandises, une interdiction de circuler la nuit et le dimanche et déterminera les exceptions.
Fondés sur cette délégation de compétence, les art. 91 à 93 de l'Ordonnance sur les règles de la circulation routière du 13 novembre 1962 (ci-après OCR), modifiés en dernier lieu le 22 octobre 1997, ont la teneur suivante:
Art.91 Principe
1 L'interdiction de circuler le dimanche s'applique à tous les dimanches et aux jours fériés suivants: Nouvel An, Vendredi saint, lundi de Pâques, Ascension, lundi de Pentecôte, 1er août , Noël et le 26 décembre lorsque Noël ne tombe pas un lundi ou un vendredi. Si dans un canton ou dans une partie du canton un de ces jours n'est pas férié, l'interdiction de circuler le dimanche ne s'y applique pas.
2 Il est interdit de circuler de nuit entre 22 heures et 5 heures.
3 Sont soumis à l'interdiction de circuler le dimanche et de nuit:
a. les voitures automobiles lourdes (art. 10, 2e al., OETV);
b. les tracteurs industriels et les voitures automobiles de travail;
c. les véhicules articulés, lorsque le poids autorisé de l'ensemble (art. 7, 6e al., OETV) est supérieur à 5 t;
d. les véhicules qui tirent une remorque dont le poids total autorisé (art. 7, 4e al., OETV) est supérieur à 3,5 t;
(...)
Art. 92 Exceptions
1 Des dérogations à l’interdiction de circuler le dimanche et de nuit seront accordées seulement pour des courses urgentes et qu’on ne peut éviter en recourant à d’autres mesures d’organisation ou moyens de transport.
2 Le canton de stationnement ou le canton où commence la course délivre l’autorisation exceptionnelle qui est valable pour toute la Suisse. Le canton de stationnement n’est toutefois pas compétent lorsque son territoire ne sera pas emprunté. S’il s’agit d’un véhicule de la Confédération, l’autorisation est délivrée par l’office fédéral, qui peut aussi se prononcer sur des demandes émanant de l’étranger.
3 Sous réserve des dispositions du 1er alinéa, des autorisations de circuler pendant la nuit peuvent être accordées:
a. Pour transporter des produits agricoles facilement périssables, par exemple des baies, certains fruits ou légumes, des fleurs ou des jus de fruits fraîchement pressés;
b. Pour transporter des porcs d’abattage, sauf dans les nuits du vendredi au samedi et du samedi au dimanche, ainsi que pour transporter, au besoin, de la volaille d’abattage;
c. Pour transporter du lait frais et des produits laitiers facilement périssables;
d. Pour des véhicules ou des transports spéciaux qui entravent la circulation;
e. Pour les courses occasionnées par la construction et l’entretien des routes et des voies ferrées lorsqu’il est indispensable d’effectuer des travaux pendant la nuit;
f. Pour transporter du matériel de cirque, les instruments de musique d’un orchestre, des décors de théâtre, etc.;
g. Pour transporter des quotidiens comprenant une partie rédactionnelle et des envois postaux dans le cadre du mandat légal de prestations;
h. Pour transporter du poisson et des fruits de mer frais destinés au marché suisse, sauf pendant la nuit du samedi au dimanche;
i. Pour transporter d'autres denrées alimentaires facilement périssables, dont le délai de consommation échoit sept jours, au maximum, après la date de production.
4 Des autorisations de circuler le dimanche peuvent être délivrées pour des motifs impérieux s’il s’agit de courses mentionnées au 3 e alinéa, ainsi que pour des courses urgentes en rapport avec des manifestations comme le transport de produits alimentaires et de boissons.
5 Pour d’autres courses, des autorisations exceptionnelles ne peuvent être délivrées sans l’assentiment de l’office fédéral. En cas d’urgence, le canton peut, de son propre chef, autoriser une course indispensable; il en informera l’office fédéral.
6 L’autorisation est établie pour effectuer le transport sur le parcours le plus direct et, s’il le faut, une course à vide sur une courte distance.
Art. 93 Délivrance d’autorisations
1 Des autorisations uniques peuvent être délivrées pour une ou plusieurs courses déterminées et des autorisations durables pour n’importe quel nombre de courses. Les autorisations durables seront limitées à douze mois au plus; lorsque les circonstances n’ont pas changé, la durée de validité peut être prolongée trois fois au plus. Une copie des autorisations uniques délivrées pour plusieurs courses et des nouvelles autorisations durables sera envoyée à l’office fédéral; une copie sera également adressée aux cantons intéressés lorsqu’il s’agit de courses empruntant le territoire de plusieurs cantons.
(...)
Au préalable, il faut préciser que si la demande d'autorisation de circuler le dimanche déposée par le recourant auprès du Service intimé ne concernait initialement que deux dates précises, il ressort toutefois des conclusions figurant dans l'acte de recours, ainsi que de l'audition des parties que le recourant sollicite désormais l'octroi d'une autorisation durable de circuler le dimanche, de sorte qu'il possède bien un intérêt actuel à recourir.
2. Le Service intimé soutient qu'en raison des rigueurs du droit fédéral actuel, il ne peut entrer en matière sur la demande présentée par le recourant et que seule une autorisation de circuler la nuit (de 22 h 00, le dimanche soir à 05 h 00, le lundi matin) est envisageable en l'espèce, précisant en audience qu'il fondait sa décision sur une directive du 5 décembre 1997, concernant la circulation le dimanche 26 décembre 1997.
S'agissant de la directive précitée, le tribunal constate qu'elle concerne uniquement une date précise et qu'elle vise à instaurer une pratique uniforme sur tout le territoire suisse ce jour-là en matière d'autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 92 al. 5 OCR auquel elle se réfère. Dans ces conditions, le Service intimé ne saurait fonder sa décision sur la base de cette directive qui n'est pas applicable en l'espèce. Au reste, il ne faut pas perdre de vue que les directives édictées par l'administration fédérale, si elles permettent d'illustrer la pratique, ne sont pas des règles de droit et qu'elles n'ont donc pas force de loi (voir sur cette question ATF 118 Ib 518 et 116 Ib 158).
Cela étant, le tribunal ne saurait suivre l'autorité intimée lorsqu'elle affirme ne pas pouvoir entrer en matière sur la demande d'autorisation de circuler le dimanche présentée par le recourant: en effet, l'art. 92 al. 4 OCR prévoit expressément la possibilité d'une telle dérogation, qu'il subordonne à des motifs impérieux pour les courses de l'art. 92 al. 3 OCR, ou pour des courses urgentes en rapport avec des manifestations comme le transport de produits alimentaires et de boissons. Les exemples d'autorisations de circuler le dimanche évoqués en audience concernent d'ailleurs le transport de produits dont l'art. 92 al. 3 OCR envisage le transport de nuit, à savoir le lait en vrac et les quotidiens, ce qui correspond aux hypothèses visées par l'art. 92 al. 3 lit. c et g OCR.
Il y a donc lieu d'examiner si, compte tenu des conditions de l'art. 92 al. 1, 3 et 4 OCR, le recourant peut être autorisé à transporter ses produits le dimanche.
3. Il n'est pas contesté que les conditions d'urgence et d'organisation de l'art. 92 al. 1 OCR sont remplies. La nécessité d'une livraison le dimanche à midi est objectivement fondée par le temps que requiert le tri des marchandises livrées et leur préparation sur les quais de chargement à destination des divers magasins Migros de Genève. Il faut souligner à cet égard que ce n'est pas la distribution directe des marchandises dans chacun des divers magasins qui constitue le trajet litigieux, mais bien la livraison des légumes de quatrième gamme, en une seule fois et à l'aide d'un seul véhicule, à la centrale de distribution. C'est là que se préparent les chargements destinés à ces magasins en vue d'un acheminement qui s'effectue dans les heures qui précèdent l'ouverture, suffisamment tôt pour que la marchandise soit disponible dans les rayons où moment où les magasins ouvrent leur porte, soit le lundi à 8 heures. En outre, s'agissant du moyen de transport utilisé, s'il est vrai que l'on pourrait théoriquement remplacer le transport des légumes au moyen d'un camion réfrigéré par le transport au moyen de 6 camionnettes réfrigérées, il faut reconnaître que cette solution n'est pas envisageable du point de vue économique et que du point de l'environnement, elle reviendrait même à aggraver les atteintes à la tranquillité publique que l'interdiction de circuler le dimanche vise précisément à éviter. Il est vrai que la jurisprudence s'accommode de cette conséquence-là (ATF 101 Ib 265). En revanche, il est certain qu'il serait économiquement disproportionné d'exiger du recourant qu'il acquiert une demi-douzaine de camionnettes, de surcroît dotée d'un équipement de réfrigération lourd et coûteux, et qu'il engage le nombre de chauffeur correspondant, pour effectuer la livraison du dimanche.
Quant au critère de l'urgence, il est manifestement réalisé comme en atteste la présence à l'art. 92 al. 3 d'une disposition qui vise expressément les produits agricoles facilement périssables (art. 92 al. 3 lit. a OCR). Le service des automobiles a d'ailleurs déclaré dans sa décision même que l'art. 92 al. 3 lit. a OCR lui permettrait d'envisager une autorisation de circuler la nuit.
4. La délivrance d'une autorisation de circuler le dimanche, outre qu'elle requiert la réalisation des conditions d'une autorisation de circuler la nuit selon l'art. 92 al. 3 OCR, est subordonnée en vertu de l'art. 92 al. 4 OCR à l'existence de motifs impérieux ("triftige Gründe" dans le texte allemand).
Cette condition implique une appréciation plus restrictive, par rapport aux courses de nuit, dans la pesée que l'autorité doit faire des différents intérêts en présence lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation de circuler le dimanche. Les exemples d'autorisations dominicales évoqués en audience en illustrent quelques aspects. C'est ainsi que la nécessité d'évacuer une production journalière qu'il est physiologiquement impossible d'interrompre justifie l'autorisation de transporter le lait en vrac (art. 92 al. 3 lit. c OCR) le dimanche. De même, le transport des quotidiens contenant une partie rédactionnelle (qui sont visés à l'art. 92 al. 3 lit. g OCR) s'impose le dimanche car les journaux ne sont par définition plus vendables le lendemain: on peut parler à cet égard d'un délai de consommation limité à un seul jour. L'importance du besoin du public qu'il s'agit de satisfaire doit également intervenir dans l'appréciation que fait l'autorité mais on constate à cet égard que même des besoins qui ne sont pas strictement vitaux comme les courses hippiques ou les aliments consommés dans des manifestations dominicales (art. 92 al. 4 in fine OCR) peuvent justifier l'octroi d'autorisations.
Pour ce qui concerne les légumes de la quatrième gamme, qui sont prélavés, précoupés et prêts à l'emploi, il faut souligner l'extrême brièveté du délai de conservation des produits litigieux, qui est de deux jours (ou trois jours si on inclut la date limite de consommation, à laquelle la vente n'est cependant déjà plus possible). Ce délai est beaucoup plus bref que celui d'une semaine qui, selon l'art. 92 al. 3 lit. i OCR, permet de considérer comme facilement périssables (et donc susceptibles de transport nocturne) les autres denrées alimentaires. On se trouve en outre en présence d'un besoin vital de la population, et il faut tenir compte à cet égard de l'évolution des habitudes des consommateurs qui disposent de plus en plus fréquemment d'heures d'ouverture étendues facilitant les achats de denrées fraîches même pour les personnes qui exercent une activité lucrative à plein temps et ne disposent pas du temps nécessaire à de longues préparations. Compte tenu de l'intérêt public que représente ce service et de la contrainte objective que constitue l'extrême brièveté du délai de conservation des produits litigieux ainsi que la nécessité d'une livraison le dimanche à midi (avec un seul camion), le tribunal juge qu'une dérogation à l'interdiction de circuler le dimanche se justifie pour des motifs impérieux au sens de l'art. 92 al. 4 OCR.
Il y a donc lieu d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier au Service des automobiles pour qu'il délivre sans délai l'autorisation requise.
5. Le recours étant admis, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Bien que le recourant obtienne gain de cause, il ne saurait obtenir l'allocation de dépens, car l'intervention d'une assurance de protection juridique n'entraîne la naissance d'aucune dette d'honoraires à sa charge, ce qui exclut l'octroi de dépens susceptibles d'indemniser le préjudice que cette dette pourrait constituer (voir la pratique constante de la Chambre de la circulation routière du Tribunal administratif, arrêts CR 93/355 du 16.11 1993; CR 92/034, du 3.11.1992; CR 94/087, du 22 juin 1994, CR 94/098, du 3.6.1994, CR 94/232 et CR 94/256 du 22 septembre 1994, CR 94/352 du 2 décembre 1994, ainsi que les nombreuses références citées; contra toutefois arrêt AC 91/207 du 7 janvier 1993 citant ATF 117 Ia 295, qui ne distingue pas selon que les dépens couvrent les émoluments de justice ou les honoraires du représentant professionnel et semble concevoir les dépens comme une indemnité due au tout plaideur victorieux proportionnellement à la mesure de la défaite de son adversaire; voir enfin ATF 120 Ia 169, qui considère que lorsqu'une partie est assistée d'un avocat employé par une assurance de protection juridique, il n'est pas arbitraire de lui allouer, non pas les dépens usuels, mais uniquement une indemnité destinée à couvrir les débours).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de la sécurité et de l'environnement (anciennement Département de la justice, de la police et des affaires militaires), Service des automobiles, du 13 février 1998 est annulée. Le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité intimée pour délivrance de l'autorisation requise.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 mai 1998/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, dont l'Office fédéral des routes.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)