CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 31 mars 1998
sur le recours interjeté par les héritiers de Joseph Désiré MOBUTU Sese Seko Kuku Ngbendu Wa Za Banga ainsi que par les administrateurs de sa succession, dont le conseil est l'avocat Laurent Moreillon, CP 251, 1001 Lausanne,
contre
la décision rendue le 23 décembre 1997 par le Département des finances (blocage du registre foncier).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini.
Vu les faits suivants :
A. Joseph Désiré Mobutu Sese Seko Kuku Ngbendu Wa Za Banga (ci-dessous : le propriétaire) était de son vivant inscrit comme propriétaire des parcelles 160 et 161 de Savigny, totalisant environ six hectares dont environ 800 m2 de bâtiments divers et dont l'estimation fiscale globale selon la révision générale de 1994 s'élève à 3'085'000 fr. Le propriétaire avait acquis ces deux parcelles en 1978 par succession de son épouse Marie-Antoinette Mobutu, qui les avaient elle-même achetées en 1968.
Les extraits de presse accessibles sur Internet permettent par ailleurs de tenir pour notoire que le propriétaire était depuis 1965 chef d'Etat de la République du Zaïre, qu'il a quitté ce pays en dernier lieu le 16 mai 1997, peu avant que ne changent à la fois le régime en place et le nom du pays (désormais : République démocratique du Congo) et qu'enfin, il est décédé le 7 septembre 1997 au Maroc.
B. Un premier blocage a été inscrit sur les parcelles du propriétaire, ainsi que cela ressort des pièces qui ont été versée au dossier du tribunal avec les ultimes écritures des autorités concernées. Il est intervenu dans les conditions suivantes:
Par lettre du 7 mai 1997, le procureur ad interim de la République du Zaïre, parquet général de Lubumbashi, s'est adressé au Ministère public de la Confédération en demandant le blocage des avoirs du propriétaire pour le motif que celui-ci faisait l'objet d'une procédure pénale pour vol, abus de confiance, détournement de deniers publics, recel, corruption, au sens du code pénal zaïrois.
Par décision du 16 mai 1997, l'Office fédéral de la police, appliquant les art. 18 et 79a de la loi fédérale sur l'entraide judiciaire internationale (EIMP), a notamment ordonné la restriction du droit d'aliéner (art. 960 CC) les immeubles de Savigny et invité le conservateur du registre foncier à annoter les feuillets concernés en conséquence. Le jour même, soit le 16 mai 1998, le conservateur du registre foncier de Lavaux a inscrit, pour chacune des deux parcelles et sur la partie du feuillet réservée aux mentions, le mot "blocage" sous No 177'335.
Selon les observations déposées par l'Office fédéral, le blocage-là a été ensuite contesté par les recourants jusque devant le Tribunal fédéral, apparemment en vain. Le fait, dont la presse a fait état sans qu'on puisse en tirer la certitude qu'il s'agissait bien de ce blocage-là, n'est attesté par aucune pièce du dossier mais il doit être tenu pour exacte faute de contestation de la part des recourants.
C. Le 17 mai 1997, le Conseil fédéral a adopté une "ordonnance sur la sauvegarde des avoirs de la République du Zaïre en Suisse" (ROLF 1997 II 1149) dont on extrait les passages suivants :
"Le Conseil fédéral suisse, vu l'article 102, chiffre 8, de la constitution, arrête:
Article premier Interdiction de disposer
Nul ne peut disposer des avoirs de la famille Mobutu qui se trouvent en Suisse ou sont administrés depuis la Suisse. Ces avoirs ne peuvent être transférés à l'étranger.
Restent autorisés les actes juridiques qui servent à l'administration courante desdits avoirs.
Art. 2. Déclaration obligatoire
Quiconque détient ou gère des avoirs dont il faut admettre qu'ils tombent sous le coup de l'interdiction de disposer doit les déclarer sans délai au Département fédéral des finances (DFF).
Art. 3. Famille Mobutu
Sont réputés membres de la famille Mobutu, Mobutu Sese Seko, son épouse et les personnes qui leur sont parentes ou alliées.
Sont assimilés à la famille Mobutu: a. les personnes morales (...) b. (...)
Art. 4. Avoirs
Sont réputés avoirs de la famille Mobutu en Suisse, en particulier les actifs, y compris les actifs fiduciaires, en monnaie suisse ou étrangère, les papiers-valeurs, les billets de banque, l'or, les objets de valeur, les biens immobiliers, les droits patrimoniaux et les participations de toute sorte, dont les membres de la famille Mobutu apparaissent formellement comme ayants droit ou en sont les ayants droit économiques.
Art. 5. Immeubles
Le blocage des immeubles doit être mentionné au registre foncier ou être rendu apparent de toute autre manière.
L'Office chargé du droit du registre foncier et du droit foncier assure l'exécution de la présente disposition par l'intermédiaire des bureaux du registre foncier cantonaux compétents; ceux-ci déclarent les immeubles concernés au DFF.
Art. 6. Droit réservé
La présente ordonnance n'est pas applicable aux avoirs tant que ceux-ci font l'objet d'un séquestre en vertu des dispositions de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite ou d'une mesure de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire.
L'obligation de déclarer au sens de l'article 2 est réservée.
(...)".
D. Le 21 mai 1997, l'Office fédéral de la justice, par l'Office fédéral chargé du droit du registre foncier et du droit foncier (ci-dessous : l'Office fédéral) a adressé une circulaire aux autorités cantonales du registre foncier pour leur communiquer l'ordonnance du Conseil fédéral en les invitant à rechercher si le nom du propriétaire figurait dans les registres des propriétaires, à mentionner le cas échéant le blocage des immeubles et à déclarer ces derniers au Département fédéral des finances. Relevant qu'en raison de la LAIE, les immeubles visés étaient probablement peu nombreux, la circulaire précisait encore:
"L'existence d'un immeuble de ce genre à Savigny (VD) est cependant notoire. Le registre foncier de Lavaux à Cully doit mentionner d'office le blocage de cet immeuble au feuillet du grand livre et déclarer cette opération au Département fédéral des finances. Le blocage du registre foncier ordonné par le Département fédéral de justice et police sur la base de la procédure pénale fédérale concernant le même immeuble (art. 80, 6ème al., let. b ORF) a un effet autonome et n'est pas touché par la présente ordonnance du Conseil fédéral."
La circulaire du 21 mai 1997 invitait également ses destinataires à rechercher les noms des membres de la famille du propriétaire sur la base d'une liste établie par l'ambassade de Suisse à Kinshasa; cette liste ne remplissant pas les exigences applicables en matière d'identification (l'ambassade déclare ne pouvoir garantir son exactitude), la circulaire prévoyait que le blocage devait apparaître au registre foncier non par une mention formelle mais par une observation (art. 31 al. 4 ORF).
Le 21 mai 1997, le conservateur du registre foncier de Lavaux a inscrit, pour chacune des deux parcelles et sur la partie du feuillet réservée aux mentions, le mot "blocage" sous No 177'356.
E. Le 23 mai 1997, le conservateur du registre foncier de Lavaux a adressé deux lettres, constituant l'avis obligatoire au sens de l'art. 969 CC, au représentant du propriétaire en Belgique:
- la première l'informait de la mention de blocage inscrite le 16 mai 1997 sous No 177'335 en précisant qu'elle avait été opérée en vertu d'une décision du DFJP en application de la loi fédérale sur l'entraide judiciaire internationale;
- la seconde l'informait de la mention de blocage inscrite en date du 21 mai 1997 sous No 177'356 en précisant qu'elle avait été opérée en vertu de l'ordonnance du Conseil fédéral du 16 mai 1997.
F. Par acte du 25 juin 1997, le propriétaire a recouru au Département cantonal des finances contre la décision du conservateur concernant l'inscription de la mention de blocage du 21 mai 1997 sous No 177'356. Il concluait à sa radiation.
En bref, le propriétaire contestait la constitutionnalité de l'ordonnance du Conseil fédéral du 17 mai 1997 et faisait en outre valoir qu'il était disproportionné de bloquer les avoirs de toute la famille Mobutu; il ajoutait qu'il tenait les immeubles litigieux de son épouse décédée en 1977, ceci sans rapport avec toute activité prétendument illicite. Il exposait que la nouvelle République démocratique du Congo n'avait toujours pas déposé de demande formelle d'entraide et que l'ordonnance avait été rendue pour donner le temps nécessaire au dépôt d'une telle demande au nouveau pouvoir en place à Kinshasa, dont la légitimité était douteuse.
Le département a interpellé le propriétaire en exposant que le recours était irrecevable pour le motif que lorsque le conservateur a procédé à l'inscription, cette décision ne peut pas faire l'objet d'un recours à l'autorité de surveillance mais ne peut être modifiée que par la voie judiciaire de l'art. 975 CC.
Le propriétaire s'est déterminé le 9 juillet 1997 en exposant en bref que seule l'autorité administrative, à l'exclusion de l'autorité judiciaire, pouvait procéder à la radiation d'une mention de droit public.
G. Par décision du 23 décembre 1997, le Département des finances a déclaré le recours irrecevable (ch. I). Le ch. II du dispositif de cette décision précise que "subsidiairement, et dans la mesure où il serait recevable, il est rejeté". Un émolument a été fixé (ch. III).
H. Par acte du 19 janvier 1998, le conseil du propriétaire, qui était décédé dans l'intervalle, a adressé au Tribunal administratif un recours déposé au nom des hoirs du propriétaire, à savoir quatorze personnes désignées comme étant l'épouse et les enfants du propriétaire, certains, décédés, étant représentés par leurs propres enfants, qui ne sont pas tous désignés par leur nom. Parmi les enfants du propriétaire désignés dans l'acte de recours, Manda Mobutu et Nzanga Fangbi Mobutu sont également désignés comme représentants et liquidateurs de la succession. A ce sujet, une copie d'une traduction d'un acte d'une autorité judiciaire marocaine du 17 novembre 1997 les désignant en cette qualité a été versée au dossier.
I. Le département intimé a transmis le dossier au Tribunal administratif, renonçant à se déterminer, et concluant au rejet du recours.
Le Département des finances, de même que l'Office fédéral, ont été interpellés, notamment sur la question de savoir si le premier blocage ne faisait pas obstacle au blocage litigieux en application de l'art. 6 de l'ordonnance du 17 mai 1997. Ils se sont déterminés, respectivement par lettre de l'Inspectorat du Registre foncier du 19 mars 1998 et par des observations de l'Office fédéral du même jour.
Considérant en droit :
1. Le recours a été déposé au nom de quatorze personnes présentées comme étant l'épouse et les enfants du propriétaire, certains des enfants, décédés, étant d'ailleurs représentés par leurs propres enfants. On peut s'interroger sur la légitimation des auteurs du recours en tant qu'ils se présentent comme les héritiers du propriétaire, qualité qu'aucun document n'atteste et sur laquelle la décision attaquée du 23 décembre 1997 ne s'est pas prononcée puisqu'elle a été notifiée au propriétaire, nonobstant d'ailleurs le fait notoire de son décès plusieurs semaines auparavant. On observe au passage que la liste des enfants du recourant figurant sur le recours ne concorde pas avec celle que l'ambassadeur de Suisse à Kinshasa a communiquée à l'autorité fédérale, mais il est vrai que l'ambassadeur précisait qu'il ne pouvait garantir l'exactitude de ses informations.
On renoncera à élucider plus avant cette question de légitimation. En effet, deux des recourants se prévalent d'une ordonnance d'une autorité judiciaire marocaine les nommant administrateurs de la succession. En l'absence de contestation, il n'y a pas lieu de mettre en doute les pouvoirs de ces administrateurs, qui ont conféré procuration au conseil du propriétaire, qui avait lui-même délivré procuration de son vivant à ce même conseil.
2. Le département intimé a déclaré le recours irrecevable en considérant, se référant à la doctrine, que lorsque le conservateur admet la réquisition et procède à l'inscription requise, sa décision passe immédiatement en force et ne peut pas faire l'objet d'un recours à l'autorité de surveillance.
Il est vrai que l'exclusion d'un tel recours à l'encontre d'une inscription opérée est maintes fois affirmée par les auteurs et que l'ancienne teneur des art. 102 ss ORF en confortait le principe: le recours de l'art. 103 ORF - souvent qualifié de "recours spécial" - était ouvert dans le délai de 10 jours lorsque le conservateur écartait une réquisition d'inscription, d'annotation, de modification ou de radiation en application de l'art. 24 ORF, c'est-à-dire pour des motifs tenant aux "conditions de l'inscription" relatives à la forme, à la légitimation et aux justificatifs des réquisitions. Quant au recours de l'art. 104 ORF - dit "recours général" -, il était ouvert, "contre d'autres décisions du conservateur, non mentionnées à l'art. 103, telles que le refus de recevoir une réquisition (...)", ceci sans condition de délai.
Cette délimitation du cercle des décisions sujettes à recours ne s'impose plus nécessairement de la même manière à la lecture des art. 102 à 104 de l'ordonnance sur le registre foncier (ORF) dans leur teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1995, qu'il faut par ailleurs rapprocher de l'art. 956 du Code civil. Ces dispositions ont la teneur suivante:
Art. 956 CC
La gestion des conservateurs du registre foncier est soumise à une surveillance régulière.
A moins que la loi ne prescrive la voie judiciaire, l'autorité cantonale de surveillance prononce sur les plaintes et tranche les contestations qui s'élèvent au sujet des pièces justificatives et déclarations produites ou à produire.
Le recours aux autorités fédérales est réglé par des dispositions spéciales
Art. 102 ORF
Il y a recours à l'autorité cantonale de surveillance et, en dernier ressort, au Tribunal fédéral contre la gestion du conservateur du registre foncier.
Les décisions rendues en dernière instance cantonale sont notifiées à l'Office fédéral de la justice. Celui-ci peut adresser au Tribunal fédéral un recours de droit administratif contre ces décisions.
Art. 103 ORF
Lorsque le conservateur rejette une réquisition conformément à l'article 24, le requérant ainsi que toutes les personnes touchées par le rejet sont en droit de recourir contre cette décision dans les 30 jours devant l'autorité cantonale de surveillance.
Le même délai est applicable pour le recours en seconde instance cantonale.
En cas de recours, l'autorité de surveillance décide dans le plus bref délai possible si le conservateur doit donner suite à la réquisition incriminée en procédant à l'inscription.
Contre les décisions prises en dernière instance cantonale, un recours de droit administratif peut être adressé au Tribunal fédéral dans les trente jours.
Art. 104 ORF
Toute personne touchée par une décision du conservateur qui n'a pas pour objet le rejet d'une réquisition peut recourir dans les 30 jours devant l'autorité cantonale de surveillance.
Un recours peut être interjeté en tout temps pour déni de justice ou retard injustifié dans l'accomplissement d'un acte officiel.
A ces dispositions fédérales correspond l'art. 25 de la loi vaudoise du 23 mai 1972 sur le registre foncier (LVRF):
Art. 25 Rejet de réquisition et recours
Les décisions du conservateur écartant une réquisition ou relatives à la non-réinscription d'un droit dans la procédure d'introduction du registre foncier fédéral sont notifiées aux intéressés par pli recommandé avec l'indication des motifs et du délai de recours.
Toutes les décisions du conservateur du registre foncier peuvent faire l'objet d'un recours, dans un délai de trente jours, par acte écrit et motivé adressé au Département des finances (art. 103 ORF). En cas de besoin, le Département des finances peut ordonner l'annotation d'une restriction du droit d'aliéner jusqu'à droit connu.
Les dispositions fédérales et cantonales citées ci-dessus pourraient s'interpréter littéralement en ce sens que toutes les décisions du conservateur peuvent être contestées devant l'autorité de surveillance par la voie d'un recours (malgré le terme de "plainte" utilisé par l'art. 956 al. 2 CC, il s'agit bien de recours, "Beschwerde" dans le texte allemand). Il faut néanmoins s'en tenir à la règle jurisprudentielle que le Tribunal fédéral a tirée de la teneur de l'art. 956 CC, qui est la seule disposition fédérale de rang légal citée ci-dessus: l'autorité cantonale de surveillance ne peut statuer sur recours que si la loi ne prescrit pas la voie judiciaire; il s'agit d'éviter que l'autorité de surveillance n'empiète sur les prérogatives que la loi réserve au juge (ATF 102 Ib 13, consid. 3 in fine; ATF 98 Ia 186; ATF 86 I 120 consid. 1; ATF 68 I 124 consid. 1). Comme le relève le dernier de ces arrêts, l'art. 956 al. 2 CC exclut le recours à l'autorité de surveillance dans la mesure où un recours judiciaire est prévu; une telle voie judiciaire est prévue:
- par l'art. 975 CC pour les inscriptions irrégulières intervenues sans cause légitime (c'est-à-dire sans que soient réalisées les conditions matérielles de l'opération, pour cause d'invalidité du titre d'acquisition et/ou de la réquisition d'inscription, v. ATF 117 II 44 consid. 4b).
- par l'art. 977 CC, qui vise les inscriptions opérées "par mégarde" (art. 98 al. 1 ORF) ayant pour conséquence que l'inscription effectuée ne correspond pas, par suite d'une inadvertance du conservateur, à la situation juridique révélée par les pièces justificatives (même arrêt) : pour ces "rectifications", le conservateur ne peut rectifier sans autre formalité que s'il constate immédiatement l'inexactitude, tandis que si les intéressés ou des tiers en ont eu connaissance, il ne peut, à moins d'obtenir le consentement des intéressés, procéder à la rectification qu'après avoir obtenu du juge qu'il l'ordonne (art. 98 al. 3 et 4 ORF).
Seules échappent à l'exigence d'une décision judiciaire la rectification des simples erreurs d'écriture (art. 977 al. 3 CC) que le conservateur peut effectuer de son chef si elles ne touchent pas à la consistance même du droit à inscrire (art. 99 ORF).
On précisera encore que l'art. 975 CC donne lieu à une action civile (la doctrine parle d'action en rectification, voir par exemple Steinauer, Les droits réels, tome 1er, IIIème éd. 1997, p. 267 No 979 ss) où la qualité pour agir appartient au titulaire du droit réel lésé, la qualité pour défendre appartenant à tous ceux qui tirent avantage, directement ou non, de l'opération indue (Steinauer, op. cit., No 984 ss). Quant à la procédure de rectification du registre foncier selon les art. 977 CC et 98 ORF, elle relève dans le canton de Vaud de la compétence du président du Tribunal de district (art. 34 LVRF) mais il s'agit néanmoins non pas d'une contestation civile, mais d'un litige administratif dans le cadre duquel la décision cantonale de dernière instance peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (ATF 123 III 346).
3. En l'espèce, les recourants contestent le prononcé d'irrecevabilité de l'autorité intimée. Ils exposent brièvement que la voie judiciaire de l'art. 975 CC n'est pas ouverte. Ils font surtout valoir qu'ils ignoraient et n'ont pas eu la possibilité de contester le blocage des parcelles litigieuses avant de recevoir l'avis du conservateur du registre foncier et ils soutiennent en bref que seule la voie du recours des art. 102 ss ORF leur est ouverte pour faire constater l'inopportunité, l'illégalité et l'inconstitutionnalité de la mesure et de l'ordonnance du Conseil fédéral. Ils font en outre valoir, à titre de "moyens quant à l'inconstitutionnalité et à l'illégalité de la décision du Conseil fédéral", que, entre autre, l'ordonnance du Conseil fédéral fondée sur l'art. 102 ch. 8 Cst serait contraire au principe de la proportionnalité pour le motif que les avoirs de la famille Mobutu font déjà l'objet d'une demande d'entraide internationale en matière pénale déposée par la nouvelle République démocratique du Congo.
a) Comme cela résulte a contrario de l'art. 956 al. 2 CC et de la jurisprudence y relative, le recours à l'autorité de surveillance demeure ouvert à la condition qu'aucune voie de droit ne soit ouverte auprès d'un juge désigné par la loi. Il convient de déterminer si l'une des voies de droit prévues par les art. 975 à 977 CC est ouverte aux recourants.
aa) Il faut admettre tant avec les recourants qu'avec l'autorité intimée que l'action en rectification du registre foncier de l'art. 975 CC n'est pas ouverte. On voit mal contre qui elle pourrait être dirigée (qualité pour défendre, voir ci-dessus) dès lors que le blocage n'a pas pour effet de conférer un droit à des tiers. En outre, la doctrine paraît exclure l'action en rectification de l'art. 975 CC pour ce qui concerne les mentions (Steinauer, No 953a; Deschenaux, Traité de droit privé suisse, V, II, 2, p. 664 et note 13), pour le motif précisément qu'elles ne sont ni constitutives ni déclaratives d'un effet réel.
bb) Il en va de même pour ce qui concerne la procédure de rectification de l'art. 977 CC. On ne saurait en effet considérer que le conservateur a procédé à l'inscription "par mégarde" au sens de l'art. 98 ORF, c'est-à-dire qu'il a procédé à une inscription qui ne correspond pas aux pièces justificatives. Il était en effet expressément requis par l'Office fédéral, chargé d'exécuter le blocage (art. 5 al. 2 de l'ordonnance), de procéder à l'inscription et rien n'indique qu'il ait commis une inadvertance ni même qu'il ait eu le moindre doute sur l'inscription à opérer. Au reste, ici également, on ne voit pas qui seraient les tiers que le juge devrait interpeller selon l'art. 98 al. 3 ORF. La voie judiciaire de l'art. 977 CC n'est pas ouverte.
b) S'agissant d'une inscription opérée sur la base d'une décision administrative, on peut se demander si l'existence d'une voie de droit devant la juridiction administrative serait susceptible d'exclure le recours à l'autorité de surveillance. Un telle conclusion ne pourrait pas se fonder sur l'ATF 68 I 124 déjà cité, qui n'envisage comme "voie judiciaire" au sens de l'art. 956 CC que les actions des art. 975 à 977 CC. Il y a donc lieu de considérer que pour que le recours à l'autorité de surveillance soit recevable, il suffit que les voies judiciaires des art. 975 et 977 CC ne soient pas ouvertes.
4. Les voies judiciaires des art. 975 et 977 CC n'étant pas ouvertes, c'est à tort que la décision attaquée a déclaré le recours irrecevable: on ne se trouve pas dans un cas où "la loi prescrit la voie judiciaire" au sens de l'art. 956 CC. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.
5. Les recourants qualifient d'inutile (ce qui revient à invoquer une violation du principe de la proportionnalité) l'ordonnance du Conseil fédéral pour le motif que les avoirs de la famille Mobutu font déjà l'objet d'une demande d'entraide internationale en matière pénale déposée par la nouvelle République démocratique du Congo. En principe, le Tribunal ne saurait entrer en matière sur ce grief en tant qu'il est dirigé contre l'ordonnance du Conseil fédéral ou contre un acte de l'Office fédéral. En effet, le Tribunal administratif ne connaît sur recours que des décisions communales ou cantonales (art. 4 al. 1 LJPA). A supposer qu'il s'agisse de procéder à un contrôle préjudiciel de la validité de cette ordonnance, le tribunal considère que c'est à juste titre que la décision de Département cantonal des Finances a examiné le recours en considérant qu'il posait la question du pouvoir d'examen du conservateur. Il faut donc définir ce pouvoir d'examen.
a) Le contrôle du conservateur porte avant tout sur l'observation des formes auxquelles la validité de l'acte est subordonnée. Son pouvoir d'examen s'étend aussi aux questions de fond dont le conservateur peut contrôler facilement la réalisation (Steinauer, no 849). Il ne peut que vérifier par exemple si l'acte n'est pas manifestement nul pour cause d'illicéité (Steinauer, no 849). Quand la réquisition émane d'une autorité (art. 17 ORF), le conservateur peut examiner si l'autorité était compétente et si elle contient les indications nécessaires pour l'inscription. En revanche, il n'a pas à revoir la décision quand au fond (Steinauer, no 849; Deschenaux p. 430). Il doit encore vérifier si la décision est passée en force comme acte administratif (Deschenaux, p. 430). Comme l'a jugé le Tribunal fédéral dans l'arrêt ATF 119 II 16, JT 1995 I 121, le conservateur ne rejette une réquisition que si celle-ci est basée sur un titre manifestement nul. Lorsqu'une réquisition se fonde sur une décision judiciaire, le conservateur ne recherche pas si le prononcé judiciaire était bien fondé au regard du droit de fond. Il peut en revanche refuser l'inscription s'il ressort clairement du prononcé que les éléments du droit à inscrire ne sont manifestement pas réunis.
En l'espèce, l'Ordonnance du Conseil fédéral du 17 mai 1997 vise de manière précise les avoirs de la famille Mobutu qui se trouvent en Suisse ou sont administrés depuis la Suisse, dont nul ne peut disposer. Il s'agit d'une décision collective ("Allgemeinverfügung"), qui se caractérise par le fait qu'elle concerne des destinataires en nombre indéterminé ou indéterminable (tout détenteur des avoirs de la famille du propriétaire, mais dans une situation individuelle et concrète (les avoirs de la famille ), portant sur un objet déterminé, à raison duquel sont fixés les droits et obligations d'un nombre inconnu de destinataires (Moor, droit administratif, volume II p. 117; ATF 101 Ia 73); la circulaire de l'Office fédéral n'en constitue qu'un acte d'exécution (cf art. 5 de l'ordonnance), non susceptible comme tel de recours. Aucune voie de recours n'étant ouverte contre la décision du Conseil fédéral, celle-ci était immédiatement exécutoire.
Le conservateur du registre foncier ne pouvait dès lors que se fonder sur cette décision, qu'il ne pouvait revoir sur le fond.
b) Enfin, à supposer même que le conservateur ait eu un quelconque pouvoir d'examen, pour revoir à titre incident la constitutionnalité de l'ordonnance, il n'aurait pu de toute manière sanctionner que le cas d'inconstitutionnalité manifeste.
Ce vice n'est pas réalisé en l'espèce. En effet, le Conseil fédéral peut édicter des ordonnances sans base légale formelle, directement sur la base des art. 102 ch. 8 - 10 Cst en matière d'affaires étrangères et de sécurité interne ou externe de la Suisse. Ces prescriptions doivent être nécessaires, urgentes, justifiées par un intérêt public prépondérant et proportionnelles. Elles ne doivent pas être en contradiction avec les normes adoptées par l'Assemblée fédérale, respecter les principes d'égalité de traitement et de bonne foi. Elles doivent être en principe limitées dans le temps. Si la situation perdure, une base légale suffisante dans une loi formelle doit être créée (ATF 122 IV 258 et 123 IV 2, concernant l'ordonnance sur l'acquisition et le port d'armes à feu par des ressortissants yougoslaves).
En l'espèce, la question du blocage des avoirs de chefs d'état étrangers s'est, comme le rappelle les recourants, déjà posée notamment au sujet des Philippines en rapport avec le président Marcos (un blocage a été ordonné), et avec l'Iran, s'agissant du Shah (il n'y a pas eu de blocage). Que cette question puisse à son tour se poser en relation avec le Zaïre n'a rien d'extraordinaire. Cette constatation suffit et il est évident que la question de savoir comment le Conseil fédéral devait la résoudre relève de considérations d'opportunité qui échappent au contrôle de l'autorité administrative.
Il n'y avait donc manifestement pas matière, pour le conservateur, à mettre en doute la validité de l'ordonnance du Conseil fédéral.
6. Le moyen que les recourants tirent du fait que les avoirs de la famille du propriétaire font déjà l'objet d'une demande d'entraide internationale en matière pénale déposée par la nouvelle République démocratique du Congo doit aussi être examiné en relation avec l'art. 6 de l'ordonnance du Conseil fédéral, qui instaure une clause de subsidiarité qui a pour effet de faire échapper à ladite ordonnance (sauf pour l'obligation de déclarer - les avoirs qui font l'objet d'une mesure de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire. L'instruction a permis d'établir, contrairement à ce que paraît considérer la circulaire de l'Office fédéral et la décision du Département cantonal des Finances, que le premier blocage du 16 mai 1997 sous No 177'335 concerne réellement une procédure d'entraide judiciaire. Cela résultait d'ailleurs clairement de l'avis du conservateur du 23 mai 1997 et des pièces qu'il avait eues en mains pour procéder à ce premier blocage. On peut donc se demander si le conservateur n'a pas méconnu la clause de subsidiarité de l'art. 6 de l'ordonnance du Conseil fédéral qui paraissait ne pas pouvoir s'appliquer "aux avoirs tant que ceux-ci font l'objet (...) d'une mesure de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire". Sur ce point, l'Office fédéral admet dans ses observations du 19 mars 1998 qu'il était inexact d'affirmer, comme l'a fait sa circulaire, que le blocage du registre foncier fondé sur la procédure pénale fédérale avait un effet autonome par rapport à l'ordonnance du Conseil fédéral. Il expose qu'en réalité, l'ordonnance du conseil fédéral avait un caractère subsidiaire et ne s'appliquait qu'aux cas où les mesures fondées sur la procédure pénale seraient abolies. L'Office fédéral précise également qu'il n'était pas possible de prévoir, au moment de la mise en vigueur de l'ordonnance du Conseil fédéral, si les mesures de blocage de la procédure pénale pourraient être exécutées avec succès, les recourants ayant d'ailleurs recouru jusqu'au Tribunal fédéral contre ces mesures ordonnées en vertu de la procédure pénale fédérale.
Après en avoir délibéré, le Tribunal administratif juge que l'objectif poursuivi par l'ordonnance du Conseil fédéral ne pouvait effectivement être atteint qu'à la condition qu'un blocage soit réellement inscrit et maintenu sur les parcelles concernées. Ce but n'aurait pas été atteint si le conservateur du registre foncier avait dû renoncer à inscrire le blocage prévu par l'ordonnance du Conseil fédéral car cela aurait créé, au cas où le blocage fondé sur la procédure pénale aurait été levé, le risque d'un défaut de continuité entre le moment de cette levée et celui où, par l'effet de la clause de subsidiarité de l'art. 6 de l'ordonnance, un autre blocage fondé sur cette dernière aurait été alors inscrit sur les parcelles. C'est donc à juste titre qu'un blocage a été inscrit sur les parcelles litigieuses nonobstant l'inscription, quelques jours auparavant, d'un autre blocage fondé sur l'entraide judiciaire.
Comme le précise l'Office fédéral dans ses observations, les recourants ont la possibilité d'exiger du registre foncier la radiation de la mention litigieuse s'ils prouvent qu'un jugement ou une décision passée en force a prononcé pour une durée indéterminée le blocage du registre foncier sur la base de la procédure pénale fédérale et que la mention fondée sur l'ordonnance du Conseil fédéral est par conséquent devenue caduque. L'Office observe cependant à juste titre qu'une telle requête n'a pas été présentée et que son issue sort de toute manière de l'objet du litige de la présente cause.
7. Vu ce qui précède, le recours doit être très partiellement admis en tant qu'il conteste avec succès le prononcé d'irrecevabilité de la décision attaquée. Il est en revanche entièrement rejeté sur le fond car les conclusions des recourants tendant à ce que l'inscription de la mention de blocage soit annulée sont rejetées. Le sort matériel du recours justifie ainsi qu'un émolument soit mis à la charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision du 23 décembre 1997 du Département des finances est réformée en ce sens que les chiffres 1 et 2 de son dispositif ont la teneur suivante :
"I. Le recours est recevable.
II. Il est rejeté."
III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas accordé de dépens.
Lausanne, le 31 mars 1998
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, notamment à l'Office fédéral de la justice (art. 102 al. 2 ORF).
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).