CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 13 mai 1998
sur le recours interjeté par les époux X.________, à Y.________
contre
la décision du Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 3 décembre 1997.
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; MM. Daniel Malherbe et Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Les époux X.________ ont acquis un immeuble à Y.________ le 11 décembre 1996. Auparavant, le 3 octobre 1996, une nouvelle mensuration cadastrale concernant l'immeuble en cause avait été inscrite au registre foncier.
Le 3 décembre 1997, le Service du cadastre et de l'information sur le territoire a envoyé aux époux X.________ une facture d'un montant de 639 fr. concernant la participation financière des propriétaires aux frais de nouvelle mensuration. Les intéressés ont recouru contre cette décision au Tribunal administratif par actes des 9 et 19 décembre 1997. L'autorité intimée s'est déterminée par lettre du 9 janvier 1998.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1. L'art. 39 de la loi vaudoise du 23 mai 1972 sur le registre foncier (ci-après LVRF; RSV 3.4/H) prévoit que les frais relatifs à une nouvelle mensuration cadastrale incombent pour un tiers au propriétaire des parcelles mesurées. L'art. 42 al. 3 LVRF précise que, "pour les propriétés aliénées en cours de travaux, le débiteur de la quote-part de frais est, sauf convention contraire, le propriétaire inscrit au registre foncier au moment de l'inscription des nouvelles surfaces sur les feuillets".
En l'espèce, l'inscription des nouvelles surfaces a été opérée le 3 octobre 1996, alors que la vente aux recourants est intervenue le 11 décembre suivant : le vendeur était donc "un débiteur légal" (BGC automne 1989, p. 1624) des frais de mensuration.
Plutôt que de s'en prendre à ce vendeur, l'autorité intimée a réclamé un paiement aux époux X.________, en se fondant sur l'art. 43 LVRF. Selon cette disposition, l'Etat jouit d'une charge foncière de droit public d'une durée de deux ans, dispensée de l'inscription au registre foncier "en garantie du recouvrement des frais", notamment ceux de l'art. 39 LVRF. La question est donc de savoir quel lien existe entre les art. 42 et 43 LVRF.
2. Survivance du Moyen-Age (Simonius/Sutter, Schweizerisches Immobiliarsachenrecht, vol. II, p. 290, n. 1 ss) et vestige de la féodalité (Steinauer, Les droits réels, tome III, n. 2598), la charge foncière procure à son titulaire la faculté d'exiger du propriétaire actuel d'un immeuble certaines prestations, dont ce dernier ne répond que sur cet immeuble (art. 782 CC). Elle est composée d'une part d'une obligation propter rem, d'autre part d'une charge réelle assujettissant l'immeuble à la garantie de cette dette (Steinauer, op. cit., n. 2578 ss). En cas d'inexécution de la prestation prévue, le bénéficiaire de la charge ne peut pas agir en exécution : il n'a que le droit d'être payé sur le prix de l'immeuble grevé, c'est-à-dire le droit d'en demander la réalisation forcée selon les règles applicables aux droits de gage (Steinauer, op. cit., n. 2603 ss).
En droit public, l'institution de la charge foncière est utillisée notamment pour certaines créances fiscales et les primes d'assurance-incendie (Simonius-Sutter, op. cit., p. 307, n. 48).
Le législateur vaudois a introduit la charge foncière de l'art. 43 en 1941 de façon à remplacer l'hypothèque légale qui garantissait auparavant le paiement des frais de mensuration cadastrale (R. 1941 p. 206, spéc. 223); cela se justifiait pour lui "par le fait que lorsque l'immeuble change de propriétaire, l'acquéreur est de plein droit débiteur des prestations qui font l'objet de la charge foncière". Cette modification s'imposait ainsi "pour éviter de nombreuses difficultés et pour permettre d'atteindre celui qui est le propriétaire de l'immeuble au moment de la perception des frais de la mensuration" (BGC printemps 1941, p. 151).
On comprend qu'il s'agissait pour le législateur de ne désigner à l'administration qu'un seul interlocuteur en matière de frais, qui soit à la fois le débiteur de ceux-ci et le propriétaire de l'immeuble les garantissant; cela paraissait préférable à la situation dans laquelle l'administration devait s'en prendre soit à un débiteur ayant aliéné son immeuble et n'étant plus concerné par les frais y relatifs, soit à un acquéreur n'ayant qu'une fonction de gagiste : en confondant en quelque sorte ces deux parties en la personne du propriétaire actuel du fonds, on comptait éviter toute opposition au paiement. Cela étant, la loi de 1941 ne prévoyait comme débiteur des frais que le propriétaire actuel de l'immeuble et non pas son aliénateur. C'était pour "le recouvrement des frais" qu'une charge foncière était instituée (cf. art. 93 de la loi du 28 mai 1941 sur le registre foncier).
Il semble que ce système n'a pas donné satisfaction en pratique puisque le législateur de 1972 a jugé nécessaire d'introduire "quelques précisions relatives (notamment) à la détermination du débiteur en cas de vente de la propriété mesurée" (BGC, printemps 1972, p. 458). C'est ainsi qu'une première teneur de l'art. 42 al. 3 LVRF a été adoptée, désignant comme débiteur le propriétaire inscrit au moment de l'approbation du compte de répartition des frais (art. 42 al. 3 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier; R. 1972, p. 148). En 1989, on a avancé ce moment à l'inscription des nouvelles surfaces au registre foncier (loi du 11 décembre 1989 modifiant celle du 23 mai 1972 sur le registre foncier; R. 1989, p. 485). Dans ces deux teneurs, le but recherché par l'art. 42 al. 3 LVRF était d'éviter des réclamations, "l'ancien propriétaire ne se souciant plus guère de sa participation légale aux frais tandis que le nouveau propriétaire ignore bien souvent qu'une entreprise est en cours" (BGC printemps 1989, p. 1624). Il fallait donc désigner le débiteur en fonction du moment le plus approprié. Ce faisant, le législateur ne tenait pas compte de la charge foncière, qui instituait comme seul débiteur le propriétaire actuel. Une telle bizarrerie pourrait s'expliquer par une survivance en pratique du système ayant cours sous l'empire de la loi de 1911 : malgré l'institution de la charge foncière, on aurait continué à s'en prendre à l'ancien propriétaire, en considérant, à tort, que cette charge avait la même portée que l'hypothèque légale; pour les mêmes motifs qui avaient conduit le législateur de 1941 à introduire la charge foncière, il serait devenu nécessaire d'instituer une règle de choix entre l'aliénateur et l'acquéreur. Que cette opération ait constitué une répétition n'a pas dû échapper entièrement au législateur de 1972, puisqu'il a jugé nécessaire à l'art. 43 LVRF de remplacer les mots "Pour le recouvrement" par les mots "En garantie du recouvrement" (R. 1972, p. 148); il a donc cru pouvoir faire de la charge foncière une sorte d'accessoire de l'obligation et non plus l'obligation elle-même.
Quoi qu'il en soit, on se trouve aujourd'hui en présence d'une double désignation de débiteur : ont cette qualité tant le propriétaire de l'immeuble avant la mensuration, lorsque celle-ci est inscrite avant l'aliénation (art. 42 al. 3 LVRF), que le propriétaire actuel, en vertu de la charge foncière, même si celle-ci est conçue à titre de "garantie" (art. 43 LVRF). Il s'agit en somme d'une figure de responsabilité solidaire particulière, dans le cadre de laquelle seul le propriétaire actuel dispose d'une action récursoire contre son vendeur, fondée sur l'art. 42 al. 3 LVRF. Que la charge foncière de l'art. 43 LVRF ne soit instituée qu'à titre de "garantie" n'ôte pas à son bénéficiaire la faculté d'en demander l'exécution de préférence à une action contre l'aliénateur : il n'existe en effet ici pas de règle semblable à l'art. 495 CO qui contraint le créancier à poursuivre le débiteur avant de s'en prendre à la caution. L'autorité peut ainsi choisir de réclamer les frais au propriétaire actuel, par exemple si l'ancien propriétaire est inatteignable ou insolvable; elle sera alors contrainte d'agir par la voie de la poursuite en réalisation de gage sans pouvoir en appeler à la responsabilité personnelle du propriétaire actuel.
Au vu de ce qui précède, les recourants ne peuvent pas se prévaloir de la date de leur acquisition pour échapper à leur obligation de payer les frais en cause, instituée par une charge foncière de droit public. Tout au plus pourraient-ils le cas échéant, si aucune convention contraire n'avait été passée à ce sujet lors de l'aliénation, invoquer à l'égard de leur vendeur sa qualité de débiteur légal au sens de l'art. 42 al. 3 LVRF et lui réclamer le paiement de ce qu'ils auraient dû payer eux-mêmes au titre de garantie, en arguant du caractère semble-t-il subsidiaire de leur obligation.
Vu la complexité des règles relatives à la prise en charge des frais de mensuration et le défaut de motivation de la décision attaquée à ce sujet, il se justifie de rendre le présent arrêt sans frais, pour les motifs d'équité de l'art. 38 al. 3 LJPA.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 3 décembre 1997 par le Service du cadastre et de l'information sur le territoire est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 13 mai 1998/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.