CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 25 novembre 1998
sur le recours interjeté par UNIA - Syndicat industrie et bâtiment (SIB) et crts, représentés par Mes Jean-Michel Dolivo et Guillaume Perrot, avocats à Lausanne,
contre
une lettre-circulaire et une publication du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce des 1er et 9 décembre 1997 (autorisation globale d'occuper du personnel deux dimanches par an dans les commerces de détail).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. En octobre 1997 l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers du travail (OFIAMT) a publié une circulaire consacrée au travail du dimanche dans les magasins. Cette circulaire visait "à uniformiser la pratique d'un canton à l'autre - en respectant toutefois les conditions locales - notamment en ce qui concerne la vente du dimanche d'application générale, telle qu'elle est pratiquée pendant la période précédant Noël." Après avoir rappelé que le travail du dimanche ne peut, conformément à l'art. 19 al. 1er de la loi du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr), bénéficier d'un permis qu'en cas de besoin urgent dûment établi par l'entreprise, la circulaire s'attachait à cerner la notion de "besoin urgent" en ces termes : "Sur les différents cas qui lui ont été soumis à ce jour en matière de travail du dimanche dans les magasins, le Tribunal fédéral a statué que l'augmentation du volume de la clientèle et la demande accrue de biens de consommation ne constituent pas en soi la preuve d'un besoin urgent exigeant le travail temporaire du dimanche. Selon lui l'existence d'un simple besoin n'est pas suffisante. Mais, se référant notamment aux ventes traditionnelles du dimanche pendant la période précédant Noël, le Tribunal fédéral retient en revanche que les circonstances locales et les spécificités de la clientèle peuvent être considérées comme un besoin justifiant, dans une certaine mesure, le travail du dimanche dans le secteur de la vente." S'agissant de l'octroi de permis, la circulaire indiquait en outre :
"(...) on établira une distinction entre ventes du dimanche généralisées (pratiquées par exemple dans tout un quartier, une agglomération ou une région) et cas particuliers (pour certaines entreprises considérées individuellement).
Les expériences accumulées ces dernières années, de même que la libéralisation apportée à certaines prescriptions cantonales sur la fermeture des magasins, qui autorisent actuellement les ventes du dimanche, permettent d'admettre que le besoin d'une autorisation limitée de travailler le dimanche dans la vente est fondé. Il est donc aujourd'hui possible, tant en vue d'une harmonisation de la pratique de l'octroi des permis que par esprit de rationalisation, d'octroyer deux permis globaux par an sans trop de contraintes administratives : l'analyse du besoin est superflue, puisque l'on peut, sur la base d'une appréciation générale, considérer le besoin comme fondé dans ce contexte précis. Il ne sera pas octroyé de permis allant au-delà de ces limites, exception fait de circonstances locales ou régionales tout à fait particulières.
Outre ces permis globaux, il est possible de continuer d'octroyer des permis individuels pour le travail du dimanche dans le secteur de la vente, pour autant qu'il s'agisse de cas isolés dont le besoin urgent puisse, sur la base d'une évaluation de la situation particulière de l'entreprise, être considéré comme établi : Il peut par exemple s'agir de foires-expositions locales, d'expositions de camping, de salons de l'automobile ou encore de cérémonies de commémoration marquantes pour une entreprise."
B. Le 1er décembre 1997 la conseillère d'Etat chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a adressé, notamment aux municipalités, aux offices communaux du travail, à la Fédération interprofessionnelle des salariés, à la Fédération patronale vaudoise et à la Chambre vaudoise du commerce et de l'industrie une circulaire dont on extrait les passages suivants :
"Selon l'article 19 LTr, le travail du dimanche ne peut bénéficier d'une autorisation qu'en cas de besoin urgent dûment établi, que si les travailleurs y consentent et que dans la mesure où un supplément de salaire y est versé d'au moins 50 %. Lorsque le travail du dimanche empiète sur le matin et l'après-midi ou lorsqu'il dure plus de cinq heures, il sera compensé pendant la semaine précédente ou la suivante par un repos d'au moins vingt-quatre heures consécutives.
S'agissant de l'urgence du besoin, la circulaire de l'OFIAMT indique que les expériences accumulées ces dernières années de même que la libéralisation apportée à des prescriptions cantonales sur la fermeture des commerces, permettent d'admettre que le besoin d'une autorisation de travail limitée de travailler dans la vente le dimanche est fondé et qu'il est dès lors possible tant en vue d'une harmonisation de la pratique que dans un esprit de rationalisation d'octroyer deux permis globaux par an sans trop de contraintes administratives, valables, par exemple, pour tout un quartier, une agglomération ou une région.
Dès lors, en application de l'article 3, lettre d, chiffre 2 de la loi d'application de la législation fédérale sur le travail, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce autorise désormais deux permis globaux par an sans qu'il soit nécessaire de déposer une requête motivée dans la mesure où les réglementations relatives à l'ouverture des commerces le permettent également. Le permis de travail individuel est ainsi supprimé dans les cas d'application des permis globaux. L'Office communal du travail communique au Service de l'emploi les dates d'utilisation des permis globaux et, s'il ne s'agit pas de l'agglomération entière, la date et la liste des commerces concernés dans la localité. Dans ce cas, les commerçants qui ouvriront sont tenus d'en informer préalablement l'Office communal de travail.
Cette décision est publiée dans la "Feuille des avis officiels du canton de Vaud".
Une communication analogue a été publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 9 décembre 1997, dans des termes légèrement différents :
"Se fondant sur la récente circulaire de l'OFIAMT 1997 harmonisant la pratique entre les cantons, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce autorise désormais deux occupations du personnel le dimanche par an dans les commerces de détail sous forme de permis globaux, valables pour un quartier, une localité ou une région.
Ces deux autorisations globales de travail du dimanche sont subordonnées aux conditions suivantes :
- autorisation communale d'ouverture dominicale des commerces
- respect des conditions prévues par la législation fédérale sur le travail (besoin urgent reconnu, accord des employés, majoration de salaire d'au moins 50 %, compensation par un repos de 24 heures consécutives lorsque le travail du dimanche dure plus de 5 heures pendant la semaine précédente ou suivante ou empiète sur le matin et l'après-midi.)
Les permis de travail individuel sont supprimés en cas d'utilisation des permis globaux. L'Office communal du travail communique au Service de l'emploi les dates d'utilisation des permis globaux par localité et si le permis global ne concerne pas la localité entière la liste des commerces de détail bénéficiaires. Dans ce cas, les commerçants sont tenus d'informer préalablement l'Office communal du travail de l'ouverture dominicale."
C. Le 10 décembre 1997 l'association UNIA, le Syndicat de l'industrie et du bâtiment (SIB), le Syndicat de l'industrie, de la construction et des services (FTMH), la Fédération interprofessionnelle des salariés (FIPS) et la Fédération des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation (FCTA) ont recouru contre ces communications, qu'ils considèrent comme une décision prise en violation de l'art. 19 al. 1 LTr. Craignant que sur la base de cette publication les commerces de détail des communes où la réglementation locale sur la police du commerce permet des ouvertures dominicales se considèrent autorisés à occuper leur personnel les dimanches 14 ou 21 décembre 1997 déjà, les recourants ont requis l'octroi de l'effet suspensif. Cette mesure a été ordonnée à titre préprovisionnel le 10 décembre 1997, puis confirmée le 19 décembre 1997.
D. Dans sa réponse du 30 janvier 1998, l'autorité intimée conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle considère en premier lieu que sa circulaire du 1er décembre 1997, ainsi que l'avis publié dans la FAO du 9 décembre 1997 "ne font que reprendre sans rien y ajouter les conclusions de la circulaire 2/97 de l'Office fédéral des arts et métiers et du travail, selon laquelle il est possible d'octroyer deux permis globaux par an en matière d'occupation dominicale du personnel." Il s'agirait donc "d'un avis purement informatif faisant part aux administrés d'un changement à venir dans la pratique des autorités". Sur le fond, elle considère que le changement de pratique en question "ne constitue pas une violation grave de l'art. 19 LT". Elle se réfère sur ce point à la réponse du Conseil fédéral du 20 août 1997 à l'interpellation Rennwald (v. BO CN, automne 1997, p. 2312).
Le 22 décembre 1997 ABM Au bon marché AG, Globus AG, EPA AG et Manor AG, tous quatre représentées par Me Daniel Pache, avocat à Lausanne, ont demandé à intervenir dans la procédure. Accès leur a été donné au dossier, et elles ont pu déposer le 12 février 1998 un mémoire au terme duquel elles concluent principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
L'autorité intimée a encore fourni à la demande du juge instructeur certaines précisions sur la procédure simplifiée à laquelle serait soumise la délivrance des "permis globaux" objets de la circulaire et de la publication contestées.
Le juge instructeur n'a pas donné suite à la requête d'audition de témoins formulée par ABM Au bon marché AG et crts. Le tribunal a statué par voie de circulation, sans audience de débats.
Considérant en droit:
1. En cas de besoin urgent dûment établi, l'autorité cantonale peut autoriser temporairement le travail du dimanche. Les travailleurs ne peuvent être affectés à ce travail que s'ils y consentent, et l'employeur est tenu de leur verser, en contrepartie, un supplément de salaire d'au moins 50 pour cent (art. 19 al. 1 LTr). La demande de permis doit être motivée, présentée par écrit et indiquer, entre autres, si les travailleurs intéressés ont donné leur consentement (cf. art. 52 de l'ordonnance du 14 janvier 1966 concernant la LTr, ci-après : OLT1). Dans le canton de Vaud, la compétence d'octroyer le permis appartient au Service de l'emploi (art. 3 lit. c ch. 3 de la loi du 29 novembre 1967 d'application de la législation fédérale sur le travail, ci-après : LVLT). Sa décision peut faire l'objet successivement d'un recours au département (art. 23 LVLT) et au Tribunal administratif (art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, ci-après : LJPA).
2. L'autorité intimée fait tout d'abord valoir que les actes contestés "ne font que reprendre sans rien y ajouter les conclusions de la circulaire 2/97 de l'Office fédéral des arts et métiers et du travail (OFIAMT), selon laquelle il est possible d'octroyer deux permis globaux par an en matière d'occupation dominicale du personnel". Il ne s'agirait donc que "d'un avis purement informatif faisant part aux administrés d'un changement à venir dans la pratique des autorités." Cette présentation ne correspond toutefois pas à la réalité.
a) Après avoir exposé brièvement l'évolution de la jurisprudence et de la pratique en matière d'ouverture dominicale des magasins, la circulaire de l'OFIAMT parvenait à la conclusion qu'il était "aujourd'hui possible, tant en vue d'une harmonisation de la pratique de l'octroi des permis que par esprit de rationalisation, d'octroyer deux permis globaux par an sans trop de contraintes administratives : l'analyse du besoin est superflue, puisque l'on peut, sur la base d'une appréciation générale, considérer le besoin comme fondé dans ce contexte précis." Bien qu'elle n'y fasse pas expressément référence, on peut supposer que cette circulaire a été largement inspirée par l'arrêt du Tribunal fédéral du 5 septembre 1995 dans la cause Sindacato edilizia e industria c/Conseil d'Etat du canton du Tessin (non publié). Cette affaire portait sur une décision du Département des finances et de l'économie du canton du Tessin, confirmée sur recours par le Conseil d'Etat, qui autorisait l'ouverture des magasins, des salons de coiffure, des pharmacies, des boucheries et des charcuteries les dimanches 11 et 18 décembre 1994 de 13h30 à 18h00. Contestée par le syndicat de l'industrie et du bâtiment, cette dérogation générale à l'interdiction du travail dominical a été jugée compatible avec le droit fédéral. L'analyse des considérants montre que deux éléments ont joué un rôle décisif dans ce jugement : tout d'abord l'autorisation, qui portait uniquement sur deux dimanches de décembre 1994 (et un jeudi jusqu'à 21h00), a été considérée comme tout à fait ponctuelle même si des autorisations semblables avaient été accordées chaque année, pour un ou deux dimanches après-midi, depuis 1970. Le Tribunal fédéral constatait qu'au Tessin les ouvertures dominicales dans la période précédant Noël avaient été autorisées depuis 1934, si bien qu'une telle répétition pouvait être considérée comme l'indice d'un besoin. Cette "habitude invétérée des consommateurs tessinois d'effectuer des achats les dimanches avant Noël pou[v]ait faire craindre qu'en cas de fermeture des magasins ils satisfassent leurs exigences en Italie, de sorte que, dans la situation économique difficile où se trouvait le Tessin, la nécessité d'éviter une telle situation, associée au besoin accru de biens de consommation durant cette période, pouvait être considérée comme un besoin urgent propre à justifier une dérogation ponctuelle à l'interdiction du travail dominical (cf. consid. 5d). Le Tribunal fédéral a en outre admis qu'en permettant une ouverture généralisée des magasins l'autorité cantonale n'avait pas violé l'art. 52 al. 2 OLT1, qui exige que la demande de dérogation à l'interdiction de travailler le dimanche mentionne si les employés concernés ont donné leur consentement : s'agissant en l'occurrence d'un besoin d'une durée très limitée, mais valable pour le canton tout entier, la haute cour a estimé qu'il serait disproportionné d'exiger que tout employeur présente une demande individuelle et qu'il fallait admettre que les art. 52 et 53 OLT1 présentaient une lacune pour des cas de ce genre. On pouvait dès lors admettre que le permis puisse concerner aussi des employeurs qui n'en avaient pas fait explicitement la demande et qu'il pouvait omettre d'indiquer le nombre de travailleurs concernés, ainsi que leur accord, la nécessité de ce dernier et d'un supplément de salaire devant toutefois figurer dans l'autorisation générale elle-même, dont elles étaient une condition de validité (consid. 6).
La circulaire et la publication du Département vaudois de l'agriculture, du commerce et de l'industrie vont toutefois au-delà de l'autorisation tessinoise avalisée par le Tribunal fédéral : selon le texte même de la publication dans la Feuille des avis officiels du 9 décembre 1997, "le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce autorise désormais deux occupations du personnel le dimanche par an dans les commerces de détail sous forme de permis globaux, valables pour un quartier, une localité ou une région." Dans sa réponse le département a expliqué que cette formulation n'était pas très heureuse et qu'il fallait "plutôt comprendre que le service [de l'emploi] accordera[it] les autorisations sollicitées suite à une procédure simplifiée." Invité alors à exposer en quoi consisterait exactement cette procédure simplifiée, il a répondu ce qui suit :
"Ainsi que le précise la lettre-circulaire du 1er décembre 1997 , les commerçants intéressés doivent informer l'office communal du travail. Celui-ci devra communiquer au Service de l'emploi les dates d'ouvertures et, le cas échéant la liste des commerces concernés, si l'ouverture ne concerne pas toute la localité (fête de quartier par exemple).
Le rôle du Service de l'emploi se limite à enregistrer les utilisations et vérifier qu'elles se limitent à deux par année.
Cette procédure ne nécessite donc ni demande motivée (art. 52 OLT1) ni permis individuel (art. 52 OLT1), manière de procéder administrativement irréaliste en cas d'ouverture dominicale de tous les commerces d'une localité par exemple.
Ce système des "permis-globaux" fonctionne à satisfaction depuis plusieurs années pour les ouvertures nocturnes.
Il convient de rappeler que le consentement des travailleurs et le supplément de salaire sont des conditions dont le respect est examiné par des contrôles ponctuels ou sur plainte."
La circulaire et la publication contestées ne se contentent ainsi pas d'annoncer des assouplissements admis par la jurisprudence en matière d'autorisation temporaire de travailler le dimanche (possibilité de déposer une demande d'autorisation collective, le cas échéant par le biais des associations professionnelles de la branche, et délivrance d'une autorisation - collective également - qui ne réponde pas strictement aux exigences de l'art. 53 al. 1 OLT1) : elles dérogent au principe même de l'autorisation préalable, puisqu'il suffit aux commerçants d'un quartier, d'une localité, voire d'une région de s'entendre pour choisir librement, sans autre contrainte que d'en informer l'office communal du travail, le ou les dimanches où leurs entreprises seront ouvertes à la clientèle. Le système ainsi mis en place s'apparente beaucoup à la règle que le législateur a vainement tenté d'introduire dans le cadre du projet de modification de la LTr du 22 mars 1996, rejeté en votation populaire du 1er décembre 1996. L'art. 19 al. 4 de ce projet prévoyait en effet : "Les entreprises du commerce de détail peuvent, sans autorisation officielle, occuper des travailleurs pendant six dimanches et jours fériés par an au maximum, pour autant que les prescriptions sur la fermeture des magasins permette d'exploiter ces entreprises ces jours-là." (FF 1996 I 1279). Certes les dimanches où l'ouverture des commerces de détail serait admise dans le canton de Vaud sont réduits au nombre de deux, et les commerçants doivent informer le service de l'emploi des jours choisis, par l'intermédiaire des offices communaux du travail. Il demeure qu'une autorisation formelle n'a plus à être sollicitée, l'existence d'un besoin urgent étant en quelque sorte présumée deux dimanches par an, quels qu'ils soient.
b) En édictant ces nouvelles règles, le département intimé ne s'est donc pas borné à renseigner le public sur le droit en vigueur, ni même à rendre une simple ordonnance administrative, le propre d'un tel acte étant de ne déployer en principe que des effets internes, ne créant ni droit ni obligation à l'égard des personnes étrangères à l'administration (ATF 115 V 6; 114 V 15; 107 V 155; 104 Ia 163). Au contraire, deux fois par an, les entreprises du commerce de détail se verraient libérées de l'obligation de solliciter une autorisation pour occuper leur personnel le dimanche. On ne saurait nier que leur situation juridique, et celle de leurs travailleurs, se trouveraient ainsi nettement modifiées par rapport au droit actuellement en vigueur.
c) Le département intimé n'a pas pour autant rendu en la matière une décision administrative au sens que donne à ces termes l'art. 29 LJPA, soit une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet : (a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. La décision se définit en effet comme un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (v. ATF 121 II 477 consid. 2a et les références). Visant l'ensemble des entreprises du commerce de détail du canton de Vaud et leur personnel, la circulaire et la publication litigieuses ne répondent manifestement pas à cette définition.
Elles ne peuvent pas non plus être qualifiées de décision collective, laquelle s'adresse certes à un nombre indéterminé de personnes, mais règle un cas concret (horaire d'ouverture d'un musée, restriction de trafic routier, interdiction de manifestation par exemple; sur la notion de décision collective ou de portée générale, v. Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerisches Recht, ZBl 1984 p. 433 ss., et Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, § 13, p. 183 ss.; Pierre Moor, Droit administratif, Vol. II, ch. 2.1.2.6, p. 117; ATF 112 Ib 251 c. 2c = JT 1988 I 208). En l'occurrence non seulement l'objet des actes litigieux (l'ensemble des commerces de détail du canton de Vaud) n'est pas déterminé avec suffisamment de précision pour leur conférer un caractère concret, mais encore ne comporte-t-il aucune limitation temporelle (contrairement à la décision tessinoise, que le Tribunal fédéral a pu qualifier de telle parce qu'elle se bornait à autoriser l'ouverture des commerces pendant trois demi-journées bien précises de 1994; v. ATF du 5 septembre 1995, précité, consid. 1b). A l'instar d'une décision communale bloquant la vente d'appartements de vacances aux étrangers non pas pour certains immeubles exactement désignés, mais pour l'ensemble des biens-fonds du territoire communal (v. ATF 112 Ib 251 c. 2c), les actes litigieux présentent au contraire un caractère général et abstrait qui caractérise la règle de droit. Le fait même qu'ils instituent une exception générale, deux jours par an, au régime d'autorisation prévu par la LTr et son ordonnance d'application, confirme leur caractère de norme générale et abstraite. On ne conçoit en effet pas qu'une procédure fixée dans un acte normatif (ordonnance du Conseil fédéral) puisse être modifiée par une simple décision administrative, fût-elle de portée générale. Peu importe à cet égard que le Conseil fédéral, dans sa réponse à l'interpellation Rennwald, ait donné son aval à la circulaire de l'OFIAMT publiée en octobre 1997. La circulaire du Département vaudois de l'agriculture, de l'industrie et du commerce va bien au-delà de celle de l'OFIAMT, laquelle ne supprime pas le régime de l'autorisation et doit plutôt être comprise comme une restriction à la pratique antérieure permettant d'autoriser jusqu'à quatre fois par année l'ouverture de tous les magasins dans une commune ou partie de commune lorsqu'elle était liée à des événements particuliers, tels que foires, expositions, ventes de Noël, etc. (v. DTA 1995 No 4 p. 28).
d) Il s'ensuit que ni la circulaire du 1er décembre 1997 ni la publication dans la Feuille des avis officiels du 9 décembre 1997 ne constituent des décisions au sens de l'art. 29 LJPA, de sorte que le recours au Tribunal administratif est irrecevable, seule la voie du recours de droit public au Tribunal étant ouverte contre les actes normatifs cantonaux.
3. Aux termes de l'art. 2 LVLT le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (aujourd'hui Département de l'économie) "applique la législation fédérale sur le travail." (al. 1) "Il assure la liaison avec les autorités fédérales et coordonne les mesures d'exécution de la loi sur le travail avec les prescriptions de police relevant de la compétence d'autres départements ou des communes (art. 71, let. c LT)." (al. 2). Il s'agit là d'une compétence de pure exécution, qui n'habilite en aucune manière le département à édicter des règles générales et abstraites, qu'il s'agisse d'ordonnances de substitution (lesquelles doivent reposer sur une base constitutionnelle ou légale expresse) ou d'ordonnances d'exécution (dont l'adoption incombe dans le canton de Vaud au Conseil d'Etat, sauf disposition légale contraire [v. art. 53 et 60 Cst. VD]). Il n'existe de surcroît pas de compétence législative cantonale en la matière. La LTr ne laisse pas place à des prescriptions cantonales dans les domaines qu'elle régit (v. art. 73 al. 1 lit. a); c'est au Conseil fédéral qu'elle confie la compétence d'édicter des dispositions complémentaires, qu'il s'agisse, dans certains cas, d'ordonnances de substitution (art. 40 al. 1 lit. a), d'ordonnances d'exécution stricto sensu (lit. b) et même de simples ordonnances administratives à l'intention des autorités d'exécution et des autorités de surveillance (lit. c). Ne font exception que les rares cas dans lesquels le législateur fédéral a expressément réservé le droit des cantons (désignation des jours fériés - art. 18 al. 2 LTR; permis ou annonces obligatoires pour l'emploi de jeunes gens en âge de scolarité - art. 59 al. 4 OLT1; examen médical des jeunes gens - art. 73 al. 3 LTR et 58 al. 2 OLT1).
Il s'ensuit que le département intimé n'avait aucune compétence pour édicter, au travers de la circulaire et de la publication litigieuse, des prescriptions allant bien au-delà du simple rappel des dispositions en vigueur et de leur interprétation. Cette incompétence manifeste entraîne la nullité absolue de ces prescriptions (ATF 122 I 99; 116 Ia 219 consid. 2c; 104 Ia 176-177 consid. 2c). Il incombe au Tribunal administratif de constater cette nullité d'office, quand bien même le recours est irrecevable (ATF 122 I 98; 115 Ia 1).
4. Selon l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. Formellement, tel est le cas des recourants, puisque leur recours est irrecevable. On ne saurait toutefois ignorer que ce recours tendait à l'annulation de l'acte attaqué, et qu'ainsi les recourants obtiennent néanmoins satisfaction par la constatation de la nullité de cet acte. On ne saurait leur reprocher, face à des déclarations qui pouvaient à première vue passer pour des décisions administratives, d'avoir formé un recours devant le Tribunal administratif. L'équité commande dès lors de laisser les frais de procédure à la charge de l'Etat et de reconnaître aux recourants le droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 2 LJPA). Pour le même motif, il n'y a pas lieu d'allouer à ABM Au bon marché AG et crts les dépens auxquels ils ont conclu.
Par ces motifs le Tribunal administratif :
I. Déclare le recours irrecevable;
II. Constate la nullité de la circulaire du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 1er décembre 1997 et de l'avis paru dans la Feuille des avis officiels du 9 décembre 1997 dans la mesure où ils autorisent les entreprises du commerce de détail à occuper leur personnel deux dimanches par an;
III. Dit que l'Etat, par son Département de l'économie, versera aux recourants une indemnité de 1'000.- (mille) francs à titre de dépens;
IV. Laisse les frais de procédure à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 25 novembre 1998/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).