CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET INCIDENT
du 15 janvier 1998
sur le recours interjeté le 21 novembre 1997 par l'Association des commerçants de Signy-Centre ainsi que les membres de cette association, tous représentés par Me François Chaudet, avocat à Lausanne
contre
la décision incidente du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 12 novembre 1997 refusant l'effet suspensif au recours formé contre une décision du Service de l'emploi du 31 octobre 1997.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. La Commune de Signy-Avenex a adopté un règlement sur les heures d'ouverture et de fermeture des magasins. Ce règlement a été approuvé par le Conseil d'Etat le 9 avril 1997. L'art. 5 al. 2 permet à la municipalité d'autoriser "une ou deux ouvertures nocturnes hebdomadaires, au plus tard jusqu'à 21h30".
B. Par décision du 31 octobre 1997, le Service de l'emploi a autorisé une seule occupation nocturne hebdomadaire du personnel du Centre commercial de Signy. L'association recourante a contesté cette décision le 4 novembre 1997 auprès du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après : le département), en sollicitant l'octroi de l'effet suspensif.
Par une décision incidente du 12 novembre 1997, le département a rejeté la requête d'effet suspensif.
C. L'Association des commerçants de Signy-Centre a contesté cette décision incidente par le dépôt d'un recours incident auprès du Tribunal administratif.
Le département, le Service de l'emploi ainsi que la Municipalité de Signy-Avenex se sont déterminés sur le recours incident.
Considérant en droit :
1. Selon l'art. 4 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée pour en connaître. Cette disposition n'exclut pas la recevabilité des recours incidents formés contre des décisions prises dans le cadre de mesures provisionnelles par l'autorité de première instance. Par ailleurs, l'art. 29 LJPA prévoit que seule une "décision" peut faire l'objet d'un recours; cette disposition qualifie de "décision" toute mesure prise par une autorité ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, ou d'en constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. Le tribunal a ainsi admis sa compétence pour statuer sur une décision incidente ordonnant la suspension provisoire d'un fonctionnaire avec la suspension de son traitement pendant l'enquête administrative dirigée à son encontre (arrêt TA, GE 96/072 du 3 septembre 1996). Une décision de l'autorité de recours de première instance rejetant une requête d'effet suspensif entre dans la définition de la décision telle qu'elle est précisée par l'art. 29 al. 2 let. c LJPA. Il n'est pas nécessaire de déterminer si, comme en droit fédéral (art. 45 al. 1 PA), la décision cause un préjudice irréparable aux recourants puisque cette exigence n'est pas prévue par la législation cantonale. Au demeurant, tant l'art. 50 let. a LJPA que l'art. 45 al. 2 let. g PA admettent que les décisions sur mesures provisionnelles peuvent être attaquées séparément de la décision au fond.
2. a) Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223). L'effet suspensif peut être refusé lorsqu'un intérêt public ou un intérêt privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la décision et que les intérêts des parties ne se trouvent pas irrémédiablement compromis (arrêt TA RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3). L'effet suspensif peut également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé (arrêt TA RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2) et si un intérêt exige l'efficacité ou l'exécution immédiate de la décision (Fritz Gygi, op. cit., p. 223). C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts en présence qu'il convient de déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué à un recours (arrêts TA RE 93/054 du 24 septembre 1993, consid. 1; RE 93/043 du 25 août 1993, consid. 1; RE 92/051 du 22 janvier 1993, consid. 1; RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1).
b) Une ordonnance d'effet suspensif peut avoir pour objet une décision positive, qui confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui constate l'existence de l'un ou l'autre. Il est exclu en revanche d'attribuer un effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission de la demande repoussée, ne rimerait à rien (André Grisel, Traité de droit administratif Neuchâtel 1984, p. 923). Mais si la protection du droit en cause ne peut être réalisée autrement, il est possible d'anticiper sur le jugement au fond durant la procédure en accordant au recourant ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures provisionnelles et non pas d'une décision sur effet suspensif (André Grisel op. cit. p. 923; Fritz Gygi, op. cit. RDAF 1976, p. 217 ss, spécialement 227 et 228). La chambre des recours du tribunal a ainsi jugé à plusieurs reprises que seules des mesures provisionnelles au sens de l'art. 46 LJPA pouvaient entrer en ligne de compte lors de recours dirigés contre des décisions refusant une autorisation de séjour ou de travail (arrêts RE 91/003 du 25 septembre 1991; RE 92/026 du 4 août 1992; RE 96/054 du 3 décembre 1996).
c) L'art. 10 de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mars 1964 (loi sur le travail) prévoit que le travail de jour ne peut commencer avant 5 heures en été et 6 heures en hiver, ni durer au-delà de 20 heures (al. 1). En cas de besoin dûment établi, l'autorité cantonale peut autoriser les entreprises non industrielles à déplacer les limites du travail de jour (al. 2). Dans le canton de Vaud, l'art. 3 let. d de la loi d'application de la législation fédérale sur le travail du 21 novembre 1967 attribue au Service de l'emploi la compétence de délivrer les autorisations concernant le déplacement des limites du travail de jour. Dans le cadre de ses compétences ainsi définies, l'autorité cantonale a fait savoir par un communiqué de presse du 6 décembre 1995, qu'à partir du 1er mars 1996, les magasins situés sur des communes dont les réglementations de police locale permettaient une ouverture nocturne régulière, pourraient, sur demande, obtenir un permis de déplacement des limites de travail de jour jusqu'à 21 heures afin d'occuper leur personnel. La décision attaquée au fond se conforme à cette pratique cantonale uniforme.
L'association recourante invoque essentiellement dans son recours incident le principe de la protection de la bonne foi tel qu'il est déduit de l'art. 4 Cst. par la jurisprudence fédérale (sur les conditions d'application du principe de la bonne foi voir notamment les ATF 117 Ia 285 consid. 2b et 412 consid. 3b). Dans le cadre limité des mesures provisionnelles, le tribunal n'a pas à examiner dans quelle mesure l'approbation par le Conseil d'Etat du règlement communal de Signy-Avenex sur les heures d'ouverture et de fermeture des magasins pouvait être comprise comme un changement de la pratique cantonale annoncée en décembre 1995, cette question relevant de l'instruction du recours au fond. C'est seulement dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence qu'il faut déterminer si le refus de l'effet suspensif se justifie.
En l'espèce, l'intérêt financier des commerçants de l'association recourante visant à pouvoir occuper le personnel pendant deux ouvertures nocturnes hebdomadaires jusqu'à 21h30 durant la procédure de recours n'est pas prépondérant à l'intérêt de la protection des travailleurs, ni même à l'intérêt de l'autorité cantonale visant à assurer une pratique uniforme des ouvertures nocturnes hebdomadaires dans le canton. On peut en effet exiger des commerçants qu'ils attendent qu'une décision ayant force de chose jugée soit rendue sur le recours au fond, décision qui pourrait, le cas échéant, modifier ou nuancer la pratique cantonale en la matière.
Il est vrai que l'association recourante fait également valoir dans son recours au fond l'existence d'un besoin dûment établi au sens de l'art. 10 al. 2 de la loi sur le travail. Mais cet aspect doit également faire l'objet de l'instruction du recours au fond et il ne peut être tranché à titre préjudiciel dans le cadre des mesures provisionnelles. L'octroi des mesures provisionnelles requises aurait d'ailleurs pour effet d'admettre par anticipation la demande de l'association qui fait précisément l'objet du recours au fond. En dehors de circonstances exceptionnelles, non réalisées ici, une telle solution doit être écartée (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 923).
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours incident doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre à la charge de l'association recourante, qui n'a en outre pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA9.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision incidente du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 12 novembre 1997 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de l'association recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 janvier 1998/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).