CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 25 janvier 2000
sur le recours interjeté par Eric PAVILLARD, à Orny, représenté par la Société rurale de protection juridique FRV, av. des Jordils 1, 1000 Lausanne 6
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 6 octobre 1997.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. André Vallon et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs. Greffière: Mme F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Eric Pavillard, agriculteur, exploite un domaine agricole d'environ 40 hectares à Orny comprenant notamment l'élevage de 173 moutons. Il avait déposé le 15 mai 1996 une demande de contributions écologiques auprès du Service de l'agriculture, Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, actuellement Département de l'économie (ci-après: le département). Il a produit le formulaire A "Relevé des structures agricoles" qui a été complété en fonction du recensement effectué le 2 mai 1996. La rubrique "G-Moutons", indiquait qu'il détenait 173 moutons; la rubrique "N-Variation de l'effectif" signalait 550 agneaux âgés de 6 mois à 1 an; enfin, la rubrique "P-Durée de l'Alpage/estivage de l'année précédente" mentionnait un nombre de 120 jours pour les moutons, soit du 8 juin 1996 au 8 octobre 1996.
Le Service de l'agriculture a notifié à Eric Pavillard un décompte du 20 décembre 1996; des contributions écologiques pour la détention d'animaux de rente en plein air correspondant à un effectif de 173 moutons lui étaient accordées, soit une somme de 1'421 francs.
B. Eric Pavillard a recouru auprès du département le 3 janvier 1997 en faisant valoir qu'il manquait 558 agneaux gardés durant 6 mois de octobre-novembre 1995 à février-mars 1996. Ces agneaux n'étaient pas inscrits au recensement du 2 mai 1996 car ils ne faisaient plus partie de l'exploitation depuis février-mars 1996, mais ils avaient été détenus selon les conditions requises.
Le 12 juin 1997, le département a transmis à Eric Pavillard les déterminations du Service de l'agriculture du 26 mai 1997. Les agneaux seraient pris en compte jusqu'à un âge maximum de 6 mois en raison du fait qu'ils seraient destinés à la boucherie et abattus avant d'avoir atteint cet âge; ils seraient en outre inclus dans le coefficient des mères pour le calcul des unités de gros bétail donnant droit aux contributions; c'est ainsi que dans le cas où des agneaux de boucherie dépasseraient l'âge de 6 mois, il ne se justifierait pas de les prendre en considération. Par ailleurs, les agneaux en cause n'auraient pas séjourné sur l'exploitation pendant la période en question, mais ils auraient été la plupart du temps conduits en transhumance sur des terres gérées par des tiers et éventuellement mis en pension; ils n'auraient ainsi que peu de liens avec l'exploitation d'Eric Pavillard; ceci constituerait un motif supplémentaire de ne pas prendre en compte ces moutons dans le calcul des unités de gros bétail donnant droit aux contributions.
Par courrier du 26 juin 1997, Eric Pavillard a déclaré maintenir son recours. Il précise qu'il achète chaque année des agneaux au mois d'octobre qui ont plus de 6 mois au moment de l'achat pour les engraisser en partie en transhumance et en partie sur son exploitation. De plus, il employait deux personnes pour s'occuper de ces agneaux durant la transhumance. En conséquence, les contributions écologiques pour la détention d'animaux en plein air devaient concerner également ces animaux, et pas seulement les 173 moutons.
A la demande du département, l'Office fédéral de l'agriculture a précisé par courrier du 13 août 1997 ce qui suit:
"(...)
a) Les agneaux de moins de six mois sont concernés pour la DPA en ce sens qu'ils sont, selon l'annexe 1 de l'ordonnance sur la terminologie agricole (OTA), inclus dans le coefficient des mères pour le calcul des UGB, calcul qui est déterminant pour l'établissement de la contribution. Contrairement à ce que vous laissez entendre, cette séparation entre animaux de moins et de plus de six mois n'est pas due à la destination des animaux, c'est-à-dire la boucherie pour les moins de six mois et l'élevage pour les plus de six mois. Les ovins de plus de 6 mois, qu'ils soient destinés à la boucherie ou à l'élevage, sont à prendre en considération pour la DPA suivant le barème indiqué à l'annexe 1 de l'OTA.
b) (...) les animaux de l'exploitation qui sont alpés durant la période estivale (estivage), dans les limites usuelles de cette pratique, sont inclus dans le calcul des UGB donnant droit à la contribution. Comme vous nous l'indiquez, la rubrique N du formulaire A n'est là que pour tenir compte de certains cas particuliers, les animaux étant en principe présents lors du relevé du 2 mai. Les places destinées aux animaux doivent être visibles et répondre aux exigences minimales fixées dans l'ordonnance DPA.
c) Si le terme transhumance est défini par "migration périodique du bétail de la plaine, qui s'établit en montagne pendant l'été", alors votre interprétation est, par rapport au point b, trop restrictive. Nous pensons cependant que vous faites ici allusion aux troupeaux de moutons qui passent pratiquement l'année entière dehors. Il ne s'agirait plus dans ce cas de transhumance tel que défini ci-dessus (estivage) mais d'une certaine forme de nomadisme. Dans ce cas, il n'y aurait pas de prestation écologique particulière, dans le sens de la DPA, justifiant la contribution. Les animaux qui quittent la ferme pour des périodes plus longues, pour d'autres raisons que l'estivage ne donnent pas droit à la contribution DPA et SST. Pour clarifier la situation, il est donc nécessaire de préciser la notion d'estivage. Pour cela, il faut se référer aux articles 13 et tout particulièrement à l'article 15 de l'ordonnance sur les contributions à l'exploitation agricole du sol. Ce dernier article montre en effet que la pratique usuelle spécifique au lieu est contrôlable (cadastre alpestre, listes etc). (...)"
C. Par décision du 6 octobre 1997, le département a rejeté le recours. La nature même des contributions écologiques pour la détention d'animaux en plein air exclurait que celles-ci soient attribuées à des animaux passant pratiquement l'année entière dehors; ainsi, les moutons quittant la ferme pour des périodes plus longues que l'estivage traditionnel ne donneraient pas droit à ces contributions. La rubrique N du formulaire A dans laquelle Eric Pavillard avait inscrit ses moutons en transhumance ne serait destinée qu'à certains cas particuliers, les animaux étant en principe présents lors du recensement pendant le mois de mai.
D. Eric Pavillard a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 27 octobre 1997 par l'intermédiaire de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV. Les contributions en cause avaient précisément pour but d'inciter les exploitants à faire en sorte que leurs animaux soient le plus fréquemment possible laissés à l'extérieur. Il y aurait inégalité de traitement du fait que certains propriétaires vaudois de vaches originaires de Grande-Bretagne demeurant toute l'année à l'extérieur bénéficieraient de contributions écologiques pour la détention d'animaux en plein air. Par ailleurs, il serait inéquitable d'exclure les moutons en transhumance de la liste des animaux donnant droit à l'octroi des contributions puisque les bisons et les cerfs faisaient partie de cette liste alors même qu'ils n'étaient pas détenus dans des étables. Il a conclu avec suite de frais et dépens à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi des contributions écologiques pour la détention d'animaux en plein air 1996 pour un effectif de 558 agneaux âgés de plus de 6 mois, soit 6'696 francs.
Le département s'est déterminé sur le recours le 4 novembre 1997. Les contributions écologiques pour la détention d'animaux en plein air ne devaient être versées que dans la mesure où les animaux seraient détenus sur l'exploitation; cela supposerait une détention contrôlée d'animaux de rente en plein air, dans le sens d'un contrôle des entrées et des sorties de l'étable. Or, au jour du recensement, les moutons déclarés ne se trouvaient pas sur l'exploitation de M. Pavillard; ces ovidés ne lui avaient appartenu que durant 6 mois et ils n'auraient même pas séjourné sur son exploitation durant cette période; ils n'auraient en outre pas été assurés à la caisse cantonale du bétail. L'Office fédéral de l'agriculture avait d'ailleurs confirmé qu'il n'y avait pas de prestation écologique particulière justifiant la contribution dans les cas où les moutons passaient pratiquement l'année entière dehors.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 26 novembre 1997 par l'intermédiaire de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV. Les moutons en question auraient passé quelques semaines sur son exploitation, ce qui impliquait qu'ils étaient dans ses étables avant de partir en transhumance; un contrôle aurait été possible car la transhumance avait eu lieu dans le canton de Vaud pendant toute sa durée. En outre, le département aurait versé des contributions à des propriétaires vaudois de vaches Highlands qui demeurent toute l'année à l'extérieur. Quant à l'argument selon lequel les ovidés ne lui auraient appartenu que pendant une courte durée, il ne serait pas pertinent car il impliquerait que les éleveurs de veaux ne puissent pas toucher des contributions écologiques pour la détention d'animaux en plein air, ce qui n'était pas le cas. Par ailleurs, les moutons n'auraient pas été assurés au motif que ceux-ci étaient absents le jour du recensement. Il estime enfin que l'autorité cantonale d'exécution ne serait pas liée l'interprétation de l'Office fédéral de l'agriculture concernant les dispositions sur la détention en plein air.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 15 novembre 1999 en présence du recourant personnellement, assisté de Jérôme Huber de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, de Anne-Claude Chatton pour l'autorité intimée et de Bernard Perrey pour le Service de l'agriculture. Le recourant a expliqué que l'itinéraire du troupeau était établi par le vétérinaire cantonal; en Suisse romande, on comptait 7 demandeurs de transhumance. Il y avait plus de 20 ans que la zone de transhumance était transmise de père en fils. Les propriétaires ne voulant pas du troupeau sur leurs terres le faisaient savoir au fur et à mesure que celui-ci passait dans les communes. La distribution des zones était planifiée par le vétérinaire cantonal de telle manière qu'une zone épargnée de la neige soit toujours disponible. Lorsque les conditions climatiques étaient difficiles, le troupeau rentrait à l'écurie; il pouvait également être amené dans un bois où du fourrage lui était donné. Eric Pavillard apportait lui-même un suivi technique au berger. Il louait depuis 2 ans des surfaces d'herbes en plus de celles qui lui appartenaient. Il avait un troupeau de brebis à Senarclens; il louait en outre un autre terrain pour nourrir ses moutons et les préparer à partir en transhumance. Avant 1997, il rentrait son troupeau qu'il nourrissait au foin; mais depuis deux ans, il louait un terrain pour nourrir et préparer ses moutons; le temps de préparation était de 3 semaines environ. En principe, le nombre de ses moutons s'élevait à 600. La transhumance était contrôlée et contrôlable, le parcours étant défini par le vétérinaire cantonal. A son avis, le fait que le troupeau n'était pas sur son exploitation ne devait pas être déterminant puisque cette condition n'était pas remplie pour d'autres animaux, comme les bisons, bénéficiant de contributions. A la fin du parcours, le troupeau revenait sur son exploitation où il finissait d'être engraissé. La transhumance impliquait le passage du troupeau sur les terrains de plusieurs propriétaires; il s'agissait d'un système spécifique dont il faudrait tenir compte. Le berger se trouvait à l'extérieur du 15 novembre au 15 mars; le salaire était constitué d'une répartition du bénéfice; l'herbage n'était pas onéreux; pour le reste, des arrangements étaient convenus avec les divers agriculteurs selon un consensus existant depuis des années. Le recourant a encore produit un ouvrage photographique réalisé par Marcel Imsand pendant une période de transhumance.
Le représentant du Service de l'agriculture a expliqué que le troupeau nomade n'apparaissait pas dans l'exploitation, ce qui empêchait l'octroi des contributions écologiques. En outre, la surface du domaine du recourant n'était pas suffisante.
Selon l'autorité intimée, la situation du troupeau de moutons nomade n'était pas comparable à celle des bisons ou des cerfs. En effet, ceux-ci étaient rattachés à une surface déterminée, sur un territoire localisé, clôturé, tandis que le troupeau de mouton passait sur le territoire d'autres exploitants.
F. A la suite de l'audience du 15 novembre 1999, Eric Pavillard a encore produit une copie du contrat de travail concernant son berger Pascal Eguisier; il a précisé que ce dernier avait été assisté au début de la transhumance par Christian Lasser, lui-même engagé sur la base d'un contrat oral.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les formes et délais prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 est entrée en vigueur le 1er janvier 1999 et elle a abrogé la loi du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne. Il convient donc de déterminer en premier quel est le droit applicable à la présente cause, puisque cette modification est intervenue après le dépôt du recours. En pareil cas, si le droit entré en vigueur en cours de procédure répond à un intérêt public prépondérant par rapport aux intérêts privés opposés, il l'emportera sur le droit qu'il remplace; en revanche, s'il n'est pas prioritaire, il "s'effacera" (André Grisel, Traité de droit administratif, I, p. 153). La jurisprudence en matière d'assurance sociale a précisé qu'en cas de changement de règles de droit, on appliquait les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 121 V 100 consid. 1a et les références). En l'espèce, la décision attaquée concerne une demande de contributions écologiques pour la détention d'animaux de rente en plain air correspondant à la période du 8 juin au 8 octobre 1996; en l'absence d'un intérêt public prépondérant à appliquer le nouveau droit, les dispositions en la matière en vigueur durant cette période doivent donc être appliquées ici.
3. a) L'art. 31 bis al. 3 de la Constitution fédérale (Cst), adopté le 6 juillet 1947, permettait à la Confédération d'édicter des prescriptions, en dérogeant s'il le fallait, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie; l'agriculture, avec la paysannerie, était la seule branche économique qui y soit nommément désignée (Message du Conseil fédéral du 19 janvier 1951 à l'appui d'un projet de loi sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 103ème année, vol. I, p. 142-143). L'art. 31 bis al. 3 let.b Cst disposait en effet que "lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des dispositions pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l'agriculture et consolider la propriété rurale" (Message du Conseil fédéral du 30 décembre 1947 à l'appui d'un projet de loi sur le maintien de la propriété foncière rurale, FF 100ème année, vol. I, p. 48). Conserver une forte population paysanne et assurer la productivité de l'agriculture avait paru si important au constituant qu'il l'avait expressément indiqué, tandis que pour les autres branches, les conditions requises pour l'adoption de telles prescriptions étaient décrites en termes plus généraux; en adoptant cette disposition, le peuple suisse a montré qu'il avait conscience de l'importance de l'agriculture et qu'il était prêt à lui accorder une protection appropriée si son existence devait être menacée (Message du Conseil fédéral du 19 janvier 1951, op.cit., vol. I, p. 142-143).
Cette disposition constitutionnelle a été abrogée lors de l'adoption par le peuple et les cantons du nouvel art. 31 octies Cst., entré en vigueur le 9 juin 1996. Selon cet article, la Confédération veille à ce que l'agriculture, par une production à la fois durable et orientée vers le marché, contribue substantiellement notamment au maintien des bases naturelles de l'existence et à l'entretien du paysage rural (al. 1, let.b). En complément à des mesures d'entraide que l'on peut exiger de l'agriculture et en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, la Confédération encourage les exploitations paysannes cultivant le sol (al. 2); elle conçoit les mesures de sorte que l'agriculture accomplisse ses tâches multifonctionnelles; ses compétences et ses tâches sont notamment les suivantes: elle complète le revenu paysan par le versement de paiements directs aux fins de rémunérer équitablement les prestations fournies, à la condition que la preuve soit apportée qu'il est satisfait à des exigences de caractère écologique (al. 3, let.a); elle encourage, au moyen d'incitations économiquement rentables, les formes d'exploitation particulièrement en accord avec la nature et respectueuses de l'environnement et de la vie animale (al. 3, let.b). Elle engage à ces fins des crédits à affectation spéciale du domaine de l'agriculture et des moyens généraux de la Confédération (al. 4).
b) L'art. 31a de la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne (aLAgr ou loi sur l'agriculture) a été introduit par une modification du 9 octobre 1992; cette disposition en vigueur depuis le 1er janvier 1993, prévoyait des paiements directs complémentaires pour assurer un revenu équitable aux exploitants. Ces paiements, conjointement à ceux prévus à l'art. 31b de la loi sur l'agriculture, également introduit par la loi fédérale du 9 octobre 1992, devaient permettre à l'agriculture d'accomplir les tâches et de fournir les prestations d'intérêt général exigées d'elle (al. 1); les paiements directs étant déterminés en fonction de l'exploitation, de sa surface et des difficultés liées à la zone de production; le Conseil fédéral pouvant tenir compte d'autres critères (al. 2). L'art. 31b de la loi sur l'agriculture prévoyait des contributions pour des prestations écologiques particulières; selon cette disposition, la Confédération encourageait des formes de production particulièrement respectueuses de l'environnement ou de la protection des animaux, telles que la culture biologique, la production intégrée ou l'élevage contrôlé en liberté dans le secteur animal, en versant des contributions de compensation (al. 1). Des contributions n'étaient allouées que pour des prestations ou des mesures effectivement fournies et contrôlables et uniquement lorsque celles-ci peuvent être rémunérées sur le marché (Message concernant la modification de la loi sur l'agriculture, FF 1992, II, chiffre 243, p. 53). Ces dispositions ont été abrogées par l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (nLAgr) le 1er janvier 1999, pour être remplacées par les art. 72 à 77 de cette nouvelle législation concernant les paiements directs généraux (art. 72 à 75 nLAgr) et les paiements directs écologiques (art. 76 et 77 nLAgr).
c) L'ancienne ordonnance sur les contributions écologiques, (ci-après: OCEco) du 24 janvier 1996, édictée notamment en vertu de l'art. 31a de la loi sur l'agriculture est entrée en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 1996. Elle instituait des contributions pour des prestations particulières en matière d'écologie et de détention d'animaux de rente dans l'agriculture. Elle a été remplacée par l'ordonnance sur les paiements directs versés dans l'agriculture du 7 décembre 1998. Selon l'art. 25 OCEco, la Confédération octroie des contributions aux exploitants qui détiennent des animaux de rente dans des étables convenant particulièrement bien à l'espèce ou qui font régulièrement sortir les animaux. L'art. 28 OCEco précise que la stabulation doit répondre aux besoins spécifiques de l'animal (al. 1), les animaux ont régulièrement la possibilité de se mouvoir en plein air; l'exploitant tient un journal des pâtures et des sorties (al. 2) et le nombre d'animaux donnant droit à la contribution doit correspondre à au moins cinq unités de gros bétail (al. 3); le département édicte les dispositions d'exécution (al. 4).
Les dispositions d'exécution (art. 28 al. 4 OCEco) ont été édictées par le Département fédéral de l'économie publique dans l'ordonnance du 28 février 1997 concernant la détention contrôlée d'animaux en plein air (ordonnance DPA), entrée en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 1997. Bien que cette ordonnance n'était pas en vigueur au moment des faits à réglementer, on peut s'y référer en ce qui concerne notamment les catégories d'animaux concernées par la détention contrôlée d'animaux en plein air et la notion de *sortie". L'art. 1er de l'ordonnance DPA cite les moutons dans la liste des animaux concernés par la détention contrôlée d'animaux. S'agissant de la notion de sortie des animaux, l'art. 2 al. 1 DPA définit la "sortie" comme la garde des animaux au pâturage, dans le parcours ou dans l'aire à climat extérieur. L'art. 4 al. 1 de l'ordonnance DPA renvoie en outre à son annexe 1 concernant les exigences minimales spécifiques concernant la sortie et applicables aux différentes catégories d'animaux; pour les moutons, il doit y avoir une sortie quotidienne au pâturage pendant la période de végétation; pendant la période d'affouragement d'hiver, 13 sorties par mois au moins, à des jours différents; l'aire de repos doit être recouverte d'une couche suffisamment épaisse de litière ou d'un autre matériau moelleux et malléable. Par ailleurs, les dimanches et les jours fériés, la sortie est facultative; par mauvais temps, la sortie au parcours suffit; lorsque cela se justifie (si les parcelles sont très dispersées ou si l'exploitation est située au centre d'une agglomération), l'autorité cantonale compétente peut autoriser par écrit la sorite quotidienne au parcours (facultative les dimanches et les jours fériés) au lieu de celle au pâturage (ch. 1.1 par renvoi du ch. 2.1).
e) Edictée notamment en vertu de l'art. 31a de la loi sur l'agriculture, l'ordonnance sur les contributions à l'exploitation du sol du 26 janvier 1994, entrée en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 1994, institue des contributions à l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles. L'art. 13 de cette ordonnance précise que la durée de l'estivage correspond à la période réservée habituellement à l'estivage dans la région en question (voir art. 13 al. 1); les cantons établissent, par communes, des listes sur lesquelles figurent notamment la durée d'estivage (art. 15 al. 1 de l'ordonnance sur les contributions à l'exploitation du sol). Les contributions aux détenteurs d'animaux constituent un instrument de transfert direct de revenu en faveur des petits et moyens détenteurs; ces contributions ont pour but essentiel d'améliorer la compétitivité des petites et moyennes exploitations de bétail face aux exploitations spécialisées, détenant de grands effectifs; dans toutes les zones, les détenteurs d'animaux, qui gèrent une exploitation pour leur propre compte, ont droit au paiement de cette contribution; la condition préalable est la gestion d'une exploitation indépendante (voir Septième rapport sur la situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération, FF 1992, II, ch. 242, p. 416-418). Dans l'élevage des moutons, les mesures tendent surtout à accroître le pouvoir nourricier des brebis; les épreuves de productivité sont en premier lieu un instrument de la sélection axée sur une croissance accélérée des agneaux et, indirectement, une épreuve de productivité laitière des brebis; le but final est la production d'agneaux de boucherie répondant aux exigences du marché (voir Septième rapport sur la situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération, FF 1992, II, ch. 225.1, p. 261).
f) L'ordonnance du 26 avril 1993 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (ordonnance sur la terminologie agricole, ci-après: OTA) définit certaines notions importantes de la législation agricole (art. 1 al. 1, 1ère phrase). Selon l'art. 19 OTA, l'unité de gros bétail (UGB) sert à comparer les animaux de rente des différentes espèces (al. 1); les animaux de différentes espèces sont convertis en UGB selon les coefficients établis en fonction du sexe et de l'âge, qui figurent à l'annexe 1; le jour de référence prévu pour le recensement est déterminant pour la répartition des animaux selon la classe d'âge (al. 3). Suivant l'annexe 1 de l'OTA sur le coefficient de conversion des animaux en unités de gros bétail (ci-après: l'annexe 1 de l'OTA), les agneaux de moins de 6 mois sont inclus dans le coefficient des mères; quant aux agneaux de 6 à 12 mois, ils ont un coefficient de 0,1 en tant que jeune brebis ou jeunes béliers, indépendamment du fait qu'ils soient destinés à la boucherie ou à l'élevage.
3. En l'espèce, le recourant a acquis les agneaux en cause lorsque ceux-ci étaient âgés de plus de 6 mois, si bien qu'ils ne sont pas inclus dans le coefficient de ses brebis. Il les a acquis au mois d'octobre 1995; après qu'ils soient restés quelques semaines sur son exploitation, ils sont partis en transhumance jusqu'en mars 1996, moment où ils sont revenus sur son exploitation pour être revendus; ainsi lors du recensement du 2 mai 1996, qui est le jour de référence, ces moutons n'étaient plus en sa possession. Suivant l'art. 25 OCEco, les conditions pour l'octroi des contributions sont l'élevage contrôlé des animaux et la sortie régulière de ceux-ci. De l'avis de l'Office fédéral de l'agriculture, les troupeaux de moutons qui passent pratiquement l'année entière dehors ne donnent pas lieu au paiement des contributions DPA; le tribunal n'a pas de raison de s'écarter de cette interprétation. La sortie est définie comme la garde des animaux au pâturage (art. 2 al. 1 de l'ordonnance DPA), mais elle doit en outre intervenir régulièrement suivant la lettre de l'art. 25 OCEco; ceci implique donc bien que le troupeau doit passer régulièrement du temps sur l'exploitation pour justifier l'octroi des contributions. Le principe même des contributions implique en effet des prestations écologiques de la part du bénéficiaire. Le recourant fait bien sortir son troupeau selon un mode respectueux de la nature et de l'animal; il ne fournit toutefois aucune contre-prestation écologique liée à son domaine. Or, dans leur concept, les paiements directs sont liés à une prestation écologique sur l'exploitation du bénéficiaire (art. 31b de la loi sur l'agriculture). Le critère déterminant le droit à ces contributions n'est ainsi pas réalisé en l'espèce. En conséquence, il n'y a pas lieu d'octroyer des contributions DPA pour les moutons en cause.
4. Le recourant se plaint aussi d'une inégalité de traitement par rapport aux autres exploitant qui laissent toute l'année leur bétail à l'extérieur.
Une décision viole le droit à l'égalité garanti par l'art. 4 Cst. lorsqu'elle est en contradiction avec une autre décision qui émane de la même autorité. Deux décisions sont contradictoires si elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct ou lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un même traitement (ATF 118 Ia 2 consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; ATF 115 Ia 287 consid. 6; ATF 109 Ia 327 consid. 4). En l'espèce, il est vrai qu'une situation d'inégalité serait réalisée dans la mesure où des détenteurs de vaches dans les mêmes conditions auraient touché des contributions DPA. Tel n'est cependant pas le cas car la détention de vaches en plein air dont fait état le recourant ne se réalise pas par transhumance sur les domaines et prairies de tiers mais bien sur les terres de l'exploitant bénéficiaire de la prestation ou louées par celui-ci. En tout état de cause, la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement; l'égalité devant la loi n'est pas l'égalité dans l'illégalité (André Grisel, op. cit., I, p. 359, p. 363).
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu l'issue du recours, un émolument de justice de 1'000 francs est mis à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 6 octobre 1997 est maintenue.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant Eric Pavillard.
Lausanne, le 25 janvier 2000/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).