CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 28 juin 1999
sur le recours interjeté par Yves BETTEX, domicilié ch. des Planches 11 à 1806 St-Légier,
contre
la décision de la Municipalité de Vevey du 9 septembre 1997, représentée par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne, écartant une requête concernant le fonctionnement d'installations de signalisations lumineuses protégeant des passages pour piétons à la route de St-Légier et à l'avenue des Crosets.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Bernard Dufour , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. En date du 7 mai 1997, Yves Bettex, moniteur de conduite, a adressé la requête suivante à la Municipalité de Vevey (ci-après : la municipalité) :
"...
Je vous informe que je formule une requête concernant deux signalisations lumineuses sises, l'une au carrefour Rte de St-Légier/Bd Plumhof, et l'autre à l'av. des Crosets, devant le collège, qui ne sont pas conformes aux lois en vigueur.
Ces deux signalisations munies de deux feux jaunes ainsi que d'un feu rouge, tous les trois superposés, peuvent être commandés par des piétons qui désirent traverser la chaussée.
Au repos, un feu rouge signale aux piétons qu'ils ne doivent pas traverser alors que les usagers motorisés n'ont aucun feu qui fonctionne.
Cela veut dire que, pour les piétons, le passage pour piétons est REGLE alors que pour les usagers motorisés, le trafic n'est PAS REGLE à cet endroit et qu'ils doivent, par conséquent, appliquer les règles générales en de telles circonstances.
Selon l'art. 47 OCR, les usagers motorisés ainsi que les cyclistes seraient tenus d'accorder la priorité aux piétons du fait qu'aucun feu ne fonctionne pour eux. Les piétons, par contre, doivent respecter le feu qui est au rouge.
Vos signalisations lumineuses incitent dès lors les usagers motorisés ainsi que les cyclistes à s'arrêter devant le passage pour piétons correspondant et incitent de ce fait les piétons à traverser et à se comporter d'une manière incorrecte vis-à-vis du feu rouge dans le trafic routier.
"Les installations lumineuses à feux jaune et rouge, mais dépourvues de feu vert, peuvent être utilisées seulement dans des cas exceptionnels, notamment près de garages du service du feu, près des boucles terminales des véhicules publics en trafic de ligne, près des aérodromes, à l'entrée et à l'intérieur des tunnels."
Il va sans dire que vos installations lumineuses violent les art. 68 et 70 OSR et 47 OCR.
Je vous prie dès lors, pour les besoins de la sécurité routière, d'avoir l'amabilité de pourvoir ces deux installations lumineuses de feux VERT, JAUNE et ROUGE, comme le prévoit la loi, et de veiller à ce qu'ils fonctionnent simultanément pour tous les usagers, ou qu'ils soient éteints pour tous les usagers."
(...)
La municipalité répondait le 10 juin 1997 que les installations de signalisation lumineuses avaient été approuvées par le Service des routes et des autoroutes (actuellement Service des routes) et qu'elles étaient conformes à l'art. 70 al. 4 OSR. Yves Bettex est à nouveau intervenu auprès de la municipalité le 19 août 1997 en produisant un avis de droit établi par l'Office fédéral de la police le 13 août 1997, selon lequel les installations en cause n'étaient pas conformes aux prescriptions en vigueur. Il proposait à la municipalité de prendre contact avec le Service des routes pour trouver une solution conforme et il s'engageait à retirer sa requête dès que les signaux auraient été modifiés. La municipalité répondait le 9 septembre 1997 qu'elle avait déjà fait part de sa position par sa lettre du 6 juin 1997 et elle rappelait l'approbation du Service des routes sur le principe de telles installations, tout en relevant leur efficacité en matière de sécurité.
B. Yves Bettex a déposé un recours au Tribunal administratif le 15 septembre 1997 contre la décision communale du 9 septembre 1997 refusant de prendre en considération sa requête.
Le Service des routes s'est déterminé sur le recours le 26 novembre 1997; agissant par l'intermédiaire de Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne, la municipalité a produit ses déterminations le 27 février 1998.
Le tribunal a procédé à une vision des lieux lors de son audience du 4 mai 1998. Il a constaté à cette occasion que la signalisation lumineuse était réglée de la manière suivante à la route de St-Légier. En situation normale, le feu est éteint pour les véhicules et il est allumé au rouge pour les piétons. Lorsque le piéton souhaite traverser, il enclenche la mise en marche du feu pour les véhicules, qui débute par un feu orange clignotant (situé tout en bas du signal), puis un feu orange continu (au milieu du signal), qui fait place ensuite à un feu rouge (tout en haut du signal); le feu pour piétons passe alors au vert. Dès que le feu pour piétons redevient rouge, la signalisation pour les véhicules passe au jaune clignotant pour finalement s'éteindre à nouveau. Le fonctionnement de la signalisation lumineuse à l'avenue des Crosets est identique, le passage pour piétons étant situé à la sortie du collège.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 106 de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR), les signaux qui ne sont pas soumis à une décision ou à une publication peuvent faire l'objet d'une requête dans la mesure où le requérant dénonce une infraction aux exigences légales posées pour leur mise en place (al. 1). Lorsqu'une décision prise sur requête n'a pas été arrêtée par la dernière instance cantonale, elle peut faire l'objet d'un recours auprès d'une autorité supérieure désignée par le canton. Les décisions cantonales de dernière instance peuvent ensuite être attaquées devant le Conseil fédéral (al. 2).
b) En l'espèce, le recourant critique les installations de signalisation lumineuses sises à la route de St-Légier ainsi qu'à l'avenue des Crosets. Or, les signaux lumineux font partie des réglementations qui ne nécessitent aucune décision formelle ni aucune publication au sens de l'art. 107 al. 3 let. m OSR. Le recourant soutient que la régulation de ces feux ne respecte pas les exigences du droit fédéral en particulier de l'art. 47 de l'ordonnance sur les règles de la circulation routière du 13 novembre 1962 (OCR). Le recourant remplit donc les conditions formelles posées à l'art. 106 OSR pour le dépôt d'une requête concernant les installations en cause.
2. a) La municipalité a rendu le 10 juin 1997 une première décision négative refusant de prendre en considération la requête. Le recourant n'a pas contesté cette décision mais il a sollicité un avis auprès de l'Office fédéral de la police. L'avis qui lui a été délivré le 13 août 1997 précise que les signaux lumineux en cause ne respecteraient pas l'art. 27 al. 1er, 2ème phrase de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR) ainsi que l'art. 47 OCR; le recourant a renouvelé sa requête auprès de la municipalité en date du 19 août 1997, qui a confirmé son refus par décision du 9 septembre 1997. Cette décision n'a pas la portée d'un simple refus d'entrée en matière, car la commune justifie le bien-fondé de la signalisation dans les termes suivants "...nous nous plaisons à constater que ces installations ont démontré leur efficacité en matière de sécurité". Conformément à l'art. 106 al. 2 OSR, une telle décision peut faire l'objet d'un recours auprès de l'autorité supérieure désignée par le canton, qui est le Tribunal administratif en l'espèce (art. 4 LJPA). On ne saurait reprocher au recourant de n'avoir pas contesté la première décision du 10 juin 1998 puisque l'autorité communale est entrée en matière sur la nouvelle requête du 19 août 1997.
b) En outre, l'art. 106 OSR n'exclut pas la possibilité de renouveler une requête fondée sur des éléments d'appréciation nouveaux que le requérant pourrait apporter à l'autorité. Cette solution est d'ailleurs conforme aux principes généraux du droit administratif : les décisions ne jouissent en effet pas de l'autorité matérielle de la chose jugée et l'administration peut ainsi rapporter ou révoquer d'office ses décisions si les conditions posées par la jurisprudence sont réunies; de son côté, l'administré peut également prendre l'initiative de demander à l'autorité de revoir sa décision. Il est vrai que les demandes de réexamen ne sauraient remettre continuellement en cause des décisions administratives, faute de quoi de telles demandes auraient pour effet d'éluder les délais de recours ordinaires. L'autorité n'est tenue de se saisir d'une demande de nouvel examen que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision, ou si le requérant invoque des faits et des moyens de preuves importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 113 I b 146 = JT 1989 I p. 209; 109 I b 251 = JT 1985 I p. 556; 100 I b 368 et les références citées; voir aussi l'arrêt du Tribunal administratif AC 00/1144 du 24 février 1992 consid. 1 à 4). Or, en produisant l'avis de l'Office fédéral de la police du 13 août 1997, le recourant a apporté un élément d'appréciation nouveau important sur la base duquel l'autorité intimée devait de toute manière procéder au réexamen de sa première décision du 10 juin 1997.
3. Il convient encore d'examiner si le recourant peut faire valoir un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée (voir art. 37 LJPA).
a) La notion d'intérêt digne de protection a été précisée par la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 103 let. a OJ et par celle du Conseil fédéral concernant l'art. 48 let. a PA. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autres par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial et digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss. consid. 1; 108 Ib 93 et ss. consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c ainsi que l'arrêt de principe 104 Ib 248 et ss. consid. 5 à 7).
b) En matière de signalisation, la jurisprudence du Conseil fédéral admet l'existence d'un intérêt digne de protection lorsque la restriction attaquée entraîne des inconvénients pour le recourant qui utilise régulièrement la rue en cause comme pendulaire ou comme riverain. En revanche, lorsque le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle, l'intérêt du recourant à contester la mesure n'est plus considéré comme suffisant pour lui accorder le droit de recourir. (JAAC 50.49, consid. 1d, p. 329-330; 55.32, consid. 4b, p. 303-304; 53.26 consid. 6c, p. 174). Par exemple, le Conseil fédéral a reconnu la qualité pour recourir à l'Association des habitants du quartier du Schoenberg contre l'aménagement d'un giratoire à Fribourg; comme le projet de giratoire se trouvait sur l'axe principal reliant le centre-ville de Fribourg au quartier du Schoenberg, la mesure touchait un très grand nombre des membres de l'association qui utilisaient régulièrement ce carrefour et auraient eu eux-mêmes la qualité pour recourir (JAAC 53.42, consid. 2, p. 303). Le seul fait qu'une personne habite au bord d'une route frappée par une restriction de la circulation où y possède un bien-fonds, ne confère pas sans autre le droit de recourir. L'intérêt de fait ou de droit doit résulter de l'annulation de la restriction en cause. Tel est notamment le cas si l'accès est rendu plus difficile (par exemple en raison d'un sens unique), si une limitation de vitesse est ordonnée, si des places de parc plus ou moins régulièrement utilisées sont supprimées, ou si une augmentation des immissions est à craindre (JAAC 61.22, consid. 1c, p. 197). En revanche, les habitants d'une rue frappée par une interdiction de circuler à l'exception des riverains (voir art. 17 al. 3 OSR) n'ont pas un intérêt suffisant pour être considéré comme digne de protection car il ne subissent pas d'inconvénients liés à la suppression du trafic de transit; dans ce cas, seuls les riverains de la route qui subiraient une nouvelle charge de trafic plus importante pourraient se prévaloir d'un intérêt digne de protection; il en irait de même des automobilistes qui utilisaient plus ou moins régulièrement les rues touchées par l'interdiction du trafic de transit comme pendulaires ou comme habitants d'un quartier voisin (JAAC 61.22, consid. 1d, p. 197-198).
c) Le recourant doit aussi invoquer un intérêt propre à contester la décision litigieuse, car la sauvegarde d'intérêts publics ou de tiers ne suffit pas (JAAC 59.41, 56.10, 55.32). L'existence d'un rapport spécial et direct avec la signalisation contestée doit en outre être établie par le recourant. La seule affirmation selon laquelle il serait touché par la mesure ne suffit pas. La gêne, et par conséquent l'intérêt digne de protection, doit apparaître vraisemblable sur la base des circonstances concrètes du cas d'espèce (JAAC 61.22, consid. 1c).
d) Dans sa pratique, le Tribunal administratif a refusé au recourant le droit de recourir contre des aménagements de modération du trafic car il invoquait uniquement des intérêts publics et la mesure ne le touchait pas directement (arrêt GE 97/011 du 16 avril 1998). Le Tribunal administratif a aussi refusé au recourant le droit de contester une restriction de la circulation sur la rue de la Madeleine à Vevey parce qu'il n'avait pas démontré qu'il utilisait plus ou moins régulièrement cette route (arrêt GE 96/086 du 16 avril 1998). En revanche, le Conseil fédéral a reconnu au recourant la qualité pour attaquer une restriction de la circulation mise en place à la route du Pavement et au chemin de Maillefer à Lausanne; il était en effet appelé à utiliser fréquemment le tronçon de route en question dans le cadre de l'exercice de sa profession de moniteur d'auto-école (JAAC 57.8, consid. 2, p. 112).
e) En l'espèce, le recourant, qui habite St-Légier et travaille à Vevey, utilise régulièrement la route de St-Légier et l'avenue des Crosets mises en cause par sa requête, non seulement comme pendulaire, mais aussi dans le cadre des leçons de conduite qu'il donne aux élèves conducteurs, ce qui n'était pas le cas des rues en cause dans les arrêts GE 97/011 et GE 96/086. Le recourant a d'ailleurs mentionné dans ses écritures un incident qui s'est produit devant l'une des signalisations en cause où l'élève conducteur s'est arrêté devant le feu éteint pour laisser passer le piéton qui était lui-même empêché de traverser par le feu rouge le concernant; placé devant une telle situation, le recourant devait inciter son élève à enfreindre la règle qui lui impose de laisser la priorité au piéton. Le recourant est donc en mesure de faire valoir dans la présente procédure un intérêt propre digne de protection à contester la décision attaquée, même si un tel intérêt n'existait pas pour contester les mesures qui ont fait l'objet des arrêts GE 97/011 et GE 96/086.
4. a) La signalisation lumineuse fait l'objet d'une réglementation spécifique aux art. 68 à 71 OSR. Selon l'art. 70 al. 4 OSR, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 mai 1998, les installations lumineuses à feux jaune et rouge, mais dépourvues de feu vert, peuvent être utilisées seulement dans des cas exceptionnels, notamment près des garages du Service du feu, près des boucles terminales des véhicules publics en trafic de ligne, près des aérodromes, à l'entrée et à l'intérieur des tunnels. Selon cette disposition, le feu jaune doit clignoter pendant un court laps de temps au moment où l'installation est enclenchée, avant de devenir fixe, et après l'extinction du feu rouge. L'art. 70 al. 4 OSR a été modifié par le Conseil fédéral le 1er avril 1998 pour préciser que les installations lumineuses à feux jaune et rouge et dépourvues de feu vert, pouvaient également être installées près des passages à niveau dans des cas spéciaux. L'énumération à l'art. 70 al. 4 OSR des situations où de tels feux peuvent être installés n'a cependant pas un caractère exhaustif. Même si les installations lumineuses à feux jaune et rouge uniquement ne peuvent être utilisées que dans des cas exceptionnels, on ne saurait d'emblée exclure leur usage pour protéger les passages pour piétons. L'art. 71 al. 1 OSR prévoit d'ailleurs que le feu jaune clignotant servant d'avertissement aux usagers de la route est notamment autorisé aux abords des passages pour piétons (lettre e). On trouve ce type de signalisation à Lausanne devant les passages pour piétons placés aux embranchements de giratoires (av. Provence par exemple). De telles installations peuvent exceptionnellement être admises pour renforcer la sécurité des passages pour piétons (art. 77 OSR) lorsque les conditions locales et les particularités du trafic le justifient. L'utilisation d'installations lumineuses dépourvues de feux verts pourrait ainsi se justifier lorsque le fonctionnement permanent de la signalisation lumineuse est disproportionné; par exemple, si le flux des véhicules est trop important seulement aux heures de pointe ou encore si le passage est utilisé essentiellement par les écoliers aux périodes correspondant à l'horaire scolaire. Or, tel est respectivement le cas à la route de St-Légier et à l'avenue des Crosets.
b) Il convient encore de déterminer si la manière d'utiliser la signalisation lumineuse est compatible avec les règles du droit fédéral de la circulation routière. Comme l'Office fédéral de la police le relève dans son rapport du 13 août 1997, la signalisation lumineuse fait partie des signaux et marques qui priment les règles générales de la circulation en vertu de l'art. 27 al. 1er 2ème phrase LCR. Ce principe a les conséquences suivantes : lorsque le feu pour piétons est rouge, la signalisation n'est pas réglée pour les véhicules traversant le passage pour piétons; l'automobiliste doit respecter la règle de l'art. 47 al. 2 OCR qui accorde la priorité aux piétons sur les passages où le trafic n'est pas réglé; mais le piéton ne peut utiliser son droit de priorité en raison du feu rouge qui prime la règle générale et il doit attendre le passage du feu au vert. La situation est la même lorsque la signalisation lumineuse se met en marche par le feu jaune clignotant. Le conducteur doit laisser la priorité au piéton qui ne peut traverser en raison du feu rouge le concernant. Dans ces deux hypothèses, le conducteur du véhicule est tenu de respecter la règle de comportement introduite à l'art. 6 al. 1 OCR depuis le 1er juin 1994, selon laquelle il doit, avant d'atteindre un passage pour piétons où le trafic n'est pas réglé, accorder la priorité à tout piéton qui attend devant ce passage avec l'intention visible de l'emprunter ou qui est déjà engagé sur le passage. Le conducteur doit réduire à temps sa vitesse et s'arrêter afin de pouvoir satisfaire à cette obligation. La signalisation lumineuse en cause provoque ainsi un blocage, qui empêche à la fois le véhicule de passer et le piéton de traverser le passage protégé. Il est vrai que dès l'enclenchement de la signalisation par le piéton, ce blocage ne dure plus que pendant la phase du feu jaune clignotant. Cependant, la situation la plus fréquente est précisément celle où la signalisation n'est pas réglée pour les voitures alors qu'elle est réglée pour les piétons. Ainsi, le piéton est empêché d'exercer son droit de priorité qui lui est accordé en vertu des art. 33 LCR, 6 et 47 OCR. Soit l'automobiliste doit ignorer la règle, soit il doit inciter le piéton à traverser au feu rouge.
c) La décision attaquée qui refuse de résoudre ce conflit négatif de priorité ne peut donc être maintenue. Il appartient à l'autorité intimée, en collaboration avec le Service des routes, de déterminer un système de mise en fonction de la signalisation qui respecte le droit de priorité accordé aux piétons. A cet égard, on peut penser à la solution suivante. Dans la situation normale, tant le signal lumineux pour les piétons que celui pour les véhicules restent éteints. Le conducteur devra accorder la priorité au piéton qui attend de traverser le passage. Si le trafic est trop dense ou si le piéton souhaite une protection accrue, il enclenche la signalisation qui clignote au jaune pour les voitures et reste éteinte pour les piétons. Lorsque le signal lumineux passe au jaune fixe pour les véhicules le signal pour piétons doit s'allumer au rouge, puis passer au vert quand le signal est rouge pour les voitures. D'autres mesures d'aménagement routier peuvent accompagner une telle signalisation notamment pour diminuer la vitesse des véhicules et mieux inciter les conducteurs à ralentir avant le passage pour piétons par exemple ou installant des aménagements de modération du trafic adéquats. L'avenue des Crosets pourrait aussi faire l'objet d'une limitation de vitesse par l'instauration d'une zone 30 avec les aménagements de modération nécessaires, qui pourraient même rendre la signalisation lumineuse superflue. Il n'appartient cependant pas au tribunal d'imposer une solution de modération du trafic à l'autorité intimée, qui maîtrise mieux les circonstances locales et les conditions du trafic pour proposer et adopter de telles mesures.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de la Municipalité de Vevey écartant la requête du recourant du 19 août 1997 annulée. Le dossier est retourné à l'autorité communale afin qu'elle statue à nouveau sur la requête dans le sens des considérants qui précèdent. Compte tenu de ce résultat, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens et il convient de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Vevey du 9 septembre 1997 écartant la requête du recourant est annulée. Le dossier est retourné à la Municipalité de Vevey afin qu'elle statue à nouveau sur la requête du recourant dans le sens des considérants de l'arrêt.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 28 juin 1999/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif au Conseil fédéral conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021).