CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 23 septembre 1999
sur le recours interjeté par Affichage Vuilleumier SA, représentée par Me Dan Bally, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Trélex, représentée par Me Rémi Bonnard, avocat à Nyon, du 16 avril 1997 refusant d'autoriser l'implantation d'un panneau d'affichage.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Bernard Dufour, assesseurs. Greffière: Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Affichage Vuilleumier SA a déposé auprès de la Municipalité de Trélex (ci-après: la municipalité) le 15 octobre 1996 une demande d'autorisation relative à l'installation d'affichage double-face pour le compte de tiers sur domaine privé.
L'installation était prévue sur la propriété à Trélex de M. Jean-Pierre Berger, située à l'entrée du village du côté sud, en bordure de la route de Nyon. Il s'agissait d'un panneau dont les dimensions seraient de 283 cm par 130,2 cm et dont l'emplacement se situerait à l'endroit du virage de la route de Nyon à l'entrée du village.
La municipalité a répondu par la négative à cette demande dans sa séance du 16 octobre 1996. A la suite d'une visite des lieux d'un représentant de Affichage Vuilleumier SA, M. Guignard, la municipalité a déclaré par courrier du 21 mars 1997 qu'elle maintenait son refus; les conditions de l'art. 17 de la loi sur les procédés de réclame seraient satisfaites puisque le territoire communal disposait déjà d'emplacements pour les procédés de réclame.
Par courrier du 26 mars 1997, Affichage Vuilleumier SA a demandé à la municipalité une révision de sa décision. La société invoque une inégalité de traitement entre le domaine public et le domaine privé en raison du fait que les emplacements d'affichages se situent tous sur le domaine public; il y aurait ainsi violation de la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie ainsi que de la garantie de la propriété.
B. Par décision du 16 avril 1997, la municipalité a confirmé son refus d'autoriser l'implantation des panneaux d'affichage sur le domaine privé. Elle fait valoir l'art. 17 de la loi sur les procédés de réclame; elle invoque des motifs d'esthétique et elle estime que les emplacements existants pour les procédés de réclame sont suffisants.
C. Affichage Vuilleumier SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 avril 1997. Elle invoque la liberté de l'industrie et du commerce ainsi que la garantie de la propriété; le propriétaire du fonds serait en effet libre d'en louer une partie pour le rentabiliser.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 4 juillet 1997 par l'intermédiaire de Me Rémi Bonnard. Les restrictions imposées par la décision attaquée reposeraient sur une base légale et viseraient à la sauvegarde de l'intérêt général, si bien qu'il n'y aurait pas violation de la liberté du commerce et de l'industrie ou de la garantie de la propriété. En outre, la municipalité offre la possibilité de faire de la publicité à certains emplacements désignés; elle ne serait pas tenue d'en prévoir davantage, même si les seuls emplacements prévus se trouvent tous sur le domaine public. Enfin, l'emplacement souhaité par la recourante serait de nature à compromettre la sécurité de la circulation routière; la municipalité devrait également sauvegarder le site qui serait défiguré par l'installation du panneau souhaitée. La municipalité requiert que le Tribunal administratif procède à une inspection locale; elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision contestée.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 16 octobre 1997 en présence de MM. Bioley et Guignard pour la société recourante, assistés de Me Dan Bally; étaient en outre présents, au nom de la municipalité, M. Hainard, syndic et M. Berney, municipal, assistés de Me Rémi Bonnard. Il a été procédé à la visite des lieux. Le Tribunal a constaté que l'endroit prévu pour l'installation du panneau se trouvait dans le virage situé à l'entrée du village au sud, à l'extrémité du jardin sur la propriété de M. Berger; aucun autre panneau ni pilier ne se trouvent dans ce secteur. Un pilier public est aménagé pour les affichages officiels au centre du village; on y trouve encore neuf panneaux publicitaires; selon la recourante, lors des périodes précédant des votations ou élections, les affiches politiques priment les autres publicités; la municipalité précise que dans ces cas, tous les panneaux ne sont cependant pas occupés. A la gare se trouvent en outre quatre autres panneaux, dont un est exploité par la recourante; selon la municipalité, la gare subira un agrandissement qui engendrera plus de possibilités d'affichages. Les parties ont confirmé leurs conclusions.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. La liberté du commerce et de l'industrie est le droit individuel garanti par la Constitution (art. 31 Cst) de choisir et d'exercer librement, sur tout le territoire suisse, une activité lucrative privée. Selon la jurisprudence, l'art. 31 Cst protège toute activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27). La liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie sont compatibles avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies dans l'intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 138 consid. 8).
a) S'agissant de la condition de la base légale, la doctrine et la jurisprudence considèrent qu'elle est satisfaite lorsque la restriction litigieuse est expressément stipulée dans une disposition édictée par le législateur et assujettie en général au contrôle populaire par le référendum; elle l'est également lorsqu'elle résulte d'un acte réglementaire édicté par l'exécutif au moyen d'une ordonnance de substitution (A. Grisel, Traité de droit administratif, I, p. 311 ss; ATF 109 Ib 289 consid. 3). Dans cette dernière hypothèse toutefois, il faut que le législateur ait adopté une clause de délégation, qui doit énoncer les règles primaires, soit poser les fondements de la réglementation que le délégataire est appelé à compléter (A. Grisel, op. cit., p. 325).
L'art. 18 de la loi vaudoise du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: la loi) prévoit que les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application de la loi, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (al. 1); en l'absence de règlement communal, les dispositions du règlement cantonal s'appliquent (al. 2). En l'espèce, la commune ne dispose pas d'un règlement communal en matière de procédés de réclame; les dispositions cantonales sont donc applicables.
L'art. 17 de la loi dispose que les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1); les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2); les communes désignent un ou plusieurs emplacements réservés à l'affichage et à l'expression libre du public; elles veilleront au bon ordre de ces emplacements (al. 3). L'art. 25 du règlement d'application du 31 janvier 1990 de la loi (ci-après: le règlement) précise que les affiches peuvent être posées exclusivement sur les emplacements désignés par l'autorité compétente et sur des supports prévus à cet effet (al. 1); aux abords d'une rue ou d'une route ouverte à la circulation demeurent réservées les dispositions de l'ordonnance fédérale sur la signalisation routière (al. 4). L'autorité compétente est la municipalité à l'intérieur de la localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité (art. 23 de la loi et art. 28 al. 1 du règlement); pour déterminer les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, soit assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (voir art. 1 al. 1 de la loi). Sont interdits de façon générale tous les procédés de réclame qui par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau ou qui peuvent porter atteinte à la sécurité routière (art. 4 de la loi). Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC) qui régit l'esthétique des constructions et leur intégration dans l'environnement; les exigences posées par ces deux lois sont analogues; elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales; seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 let. a LJPA; arrêt TA GE 98/0011 du 3 août 1998; GE 94/0084 du 5 juin 1995 et les références). Par ailleurs, selon la jurisprudence du Tribunal administratif, une commune est fondée à prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire, tout en étant liée toutefois par les critères découlant du sens et du but de la réglementation applicable ainsi que par les principes généraux du droit (voir arrêt TA GE 97/0185 du 16 avril 1998 et les références). La condition de la base légale est donc satisfaite en l'espèce.
b) Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29 consid. 4a; 103 Ia 592 consid. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes à la constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267 consid. 4). Ainsi, le fait qu'une mesure d'aménagement du territoire ait des incidences sur la politique économique n'est en soi pas contraire à l'art. 31 Cst. Les limitations de l'activité économique qui en découlent sont réputées acceptées par le constituant tant qu'elles sont justifiées par les nécessités de l'aménagement du territoire, qu'elles restent conformes au but de l'art. 22 quatter Cst et qu'elles n'ont pas pour effet de vider de son contenu la liberté du commerce et de l'industrie, ce qui exclut les mesures prises par les cantons sous le couvert de l'aménagement du territoire mais qui visent uniquement à porter atteinte à la libre concurrence économique en favorisant certaines branches d'activités (ATF 111 Ia 99 consid. 3; 109 Ia 267). En l'espèce, la décision attaquée a été prise dans le but de sauvegarder les caractéristiques esthétiques de l'entrée du village; l'intérêt public en cause est la sauvegarde du paysage qui représente un intérêt public prépondérant en rapport avec l'intérêt privé, économique, de la recourante, qui dispose par ailleurs d'autres emplacements d'affichage. La mesure doit en outre respecter le principe de proportionnalité, soit se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 11 Ia 29 consid. 4; ATF 110 Ia 102 consid. 5, déjà cités); or, la recourante n'est pas privée d'exercer son activité, mais uniquement d'exploiter l'endroit prévu avec un panneau publicitaire, pour des motifs d'esthétique représentant un intérêt public; dans la mesure où elle dispose d'autres endroits pour les affichages, la décision en cause n'est pas disproportionnée.
c) A la suite de la visite locale, le tribunal a pu constater que l'installation litigieuse serait de nature à modifier l'aspect des lieux. L'emplacement prévu est situé à l'entrée du village, qui ne comporte aucun autre panneau publicitaire, alors que deux autres endroits sur le territoire communal sont prévus à cet effet, soit le centre du village et la gare. Ces derniers se prêtent mieux à l'affichage du point de vue de l'intégration dans le paysage; des panneaux publicitaires s'intègrent en effet dans une gare ainsi qu'au centre d'un village, sans que les caractéristiques des lieux ne soient compromises. En conséquence, le tribunal estime en l'espèce que l'autorité intimée n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en interdisant la pose du panneau litigieux afin de maintenir les caractéristiques de l'entrée du village; cette mesure n'est pas contraire au sens et au but de la loi et d'autres possibilités d'affichages existent sur le territoire communal. L'autorité intimée était donc fondée à prendre la décision litigieuse.
3. a) La garantie de la propriété protège l'existence de droits patrimoniaux concrets du propriétaire; elle interdit à tous les organes étatiques de restreindre ces droits, dans la mesure où l'atteinte ne repose pas sur une base légale suffisante, n'est pas justifiée par des motifs d'intérêts publics et n'est pas proportionnelle (voir G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, I, ad. art. 22 ter Cst. no 16). La propriété n'est donc pas garantie de façon illimitée par l'art. 22 ter Cst, mais seulement dans les limites tracées par l'ordre juridique dans l'intérêt public; il faut notamment respecter les exigences de l'aménagement du territoire; la garantie de la propriété n'empêche pas le législateur d'organiser objectivement la propriété dans le cadre des besoins de la communauté (ATF 105 Ia 336, consid. 3c = Jt 1981 p. 497).
b) Le droit de propriété et la liberté du commerce et de l'industrie sont soumis dans la même mesure aux principes de légalité et de proportionnalité; concernant le principe d'intérêt public, celui-ci s'applique différemment selon que le droit de propriété ou la liberté du commerce et de l'industrie est en cause; si seuls peuvent être invoqués à l'appui des restrictions de la liberté du commerce et de l'industrie les mesures d'intérêt public qui ne constituent pas des mesures de politiques économiques, un intérêt public quelconque suffit en revanche à justifier une atteinte à la propriété, à condition de l'emporter sur les intérêts privés ou publics qui s'y opposent (voir A. Grisel, op. cit., II, no 2 p. 678).
c) En l'espèce, la recourante ne peut pas se prévaloir de la garantie de la propriété dans la mesure où elle n'est pas propriétaire de la parcelle sur laquelle l'installation du panneau en cause est prévue (ATF 100 Ia 445, consid. 3). De toute manière, la garantie de la propriété n'a pas une portée plus large que celle de la garantie du commerce et de l'industrie (consid. 3b ci-dessus). La décision en cause repose sur une base légale et répond à l'intérêt public prépondérant qui est le maintien de l'aspect du paysage. En outre, l'interdiction d'installer le panneau litigieux n'est pas une mesure disproportionnée puisque d'autres emplacements pour les affichages sont prévus sur le territoire communal. La décision attaquée ne constitue donc pas une atteinte à la garantie de la propriété.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante versera à la Commune de Trélex une indemnité de 1'500 francs à titre de dépens (art. 55 al. 2 LJPA). Vu l'issue du recours, un émolument de justice de 1'500 francs est mis à la charge de la société recourante Affichage Vuilleumier SA (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Trélex du 16 avril 1997 est maintenue.
III. La recourante Affichage Vuilleumier SA est débitrice de la Municipalité de Trélex de la somme de francs 1'500 (mille cinq cents) à titre de dépens.
IV. Un émolument de justice de francs 1'500 (mille cinq cents) est mis à la charge de la recourante Affichage Vuilleumier SA.
Lausanne, le 23 septembre 1999/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.