CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 août 1997
sur le recours interjeté le 21 mars 1997 par X.________ SA, à Y.________, représentée par Me Lucien Masmejan, avocat, à Lausanne,
contre
une décision du Chimiste cantonal du 28 février 1997 rejetant son opposition à un ordre de retirer du commerce certaines marchandises.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Cyril Jaques et M. J.-L. Colombini , assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le 16 janvier 1997 le chimiste cantonal de Genève a signifié à l'entreprise X.________ SA, à Y.________ (VD), que les marchandises objet des analyses No 1******** à 2******** étaient contestées et devaient être retirées du commerce, au motif qu'il s'agissait de compléments alimentaires non autorisés et que certaines d'entre elles faisaient en outre mention de propriétés thérapeutiques interdite. Les marchandises analysées étaient les suivantes :
a) Hepatine - complément alimentaire - USA - Nature's Way - décembre 2000 - LS12175 - 1 boîte de 100 gélules
b) Fortimix - Synergie - complément alimentaire - France - Dietacaron SA - 04.1998 - L5130 - 1 boîte de 80 gélules
c) Phytovitamines junior- complément alimentaire - France LMV - avril 1998 - L2185 - 1 boîte de 2 fois 20 capsules
d) Ananas Elusanes - complément alimentaire - France - Plantes & Médecines - décembre 1998 - LCA3046 - 1 boîte de 50 gélules
e) Spiruline Elusanes - complément alimentaire - France - Plantes & Médecines - décembre 1998 - LCA3046 - 1 boîte de 50 gélules
f) Papaye Elusanes - complément alimentaire - France - Plantes & Médecines - juin 1998 - LCA507 - 1 boîte de 30 gélules
g) Distillat d'algues - complément alimentaire - France - Diétacaron - 02.1998 - L0299 - 2 boîtes de 20 ampoules et 1 boîte de 80 gélules.
Confirmée après opposition le 10 février 1997, cette décision a été portée par X.________ SA devant le Tribunal administratif du canton de Genève.
B. Par décision du 18 février 1997, l'inspecteur des denrées alimentaires du canton de Vaud a signifié à X.________ SA qu'il confirmait la décision du chimiste cantonal de Genève et l'étendait à l'ensemble du territoire suisse; il invitait l'entreprise à retirer la marchandise contestée de tous les magasins dans lesquels elle était livrée et à faire revenir le stock dans ses dépôts de Y.________. Il précisait que cette marchandise était placée sous séquestre au sens de l'art. 30 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et objets usuels (LDAl). En date du 28 février 1997, le chimiste cantonal vaudois a rejeté l'opposition formée par X.________ SA contre cette décision.
C. X.________ SA s'est pourvue auprès du Tribunal administratif contre la décision du chimiste cantonal, le 21 mars 1997. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée, à la levée du séquestre frappant les produits litigieux et à l'autorisation de vendre librement lesdits produits. A titre provisionnel, elle a requis que l'effet de la décision attaquée soit suspendu, que le séquestre frappant les produits contestés soit levé et qu'elle soit autorisée à vendre librement lesdits produits. Cette requête a été rejetée par décision incidente du 24 avril 1997.
Le chimiste cantonal conclut au rejet du recours.
Considérant en droit :
1. Conformément à l'art. 55 LDAl le délai de recours contre les décisions ayant trait à des mesures relevant du contrôle des denrées alimentaires est de dix jours. Cette règle spéciale du droit fédéral s'impose dans la procédure de recours cantonale (v. art. 1er al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA). La décision attaquée n'en fait cependant pas mention; elle se contente d'indiquer qu'elle "peut faire l'objet d'un recours en les formes et délais prévus par la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA, RSV 1.5)", laquelle dispose à son art. 31 que le recours s'exerce dans les vingt jours dès la communication de la décision attaquée.
En principe l'indication inexacte du délai de recours ne doit pas entraîner de préjudice pour la partie qui s'y est fiée, et le délai légal pourra être prolongé dans la mesure indiquée (cf. ATF 117 Ia 422 et les réf.). Cette règle suppose toutefois que la partie ait ignoré que l'indication donnée était fausse et que, même en faisant preuve de l'attention qui s'imposait, elle n'ait pu s'en apercevoir (ibid.). Il n'est pas évident que cette condition soit remplie en l'espèce, dans la mesure où la recourante était assistée par un avocat qui aurait pu se rendre compte de l'inexactitude de l'indication de la voie de droit en consultant simplement la législation applicable. Une plus grande sévérité est en effet de mise à l'endroit d'un homme de loi qu'à l'égard d'un simple particulier (ATF 114 Ia 109). La question de savoir si le recours - déposé dans le délai de vingt jours prescrit par l'art. 31 LJPA, mais hors du délai de dix jours fixé par l'art. 55 al. 2 LDA - est ou non recevable peut cependant demeurer indécise, vu le sort qui doit de toute manière être réservé au recours sur le fond.
2. Bien que dans son recours au Tribunal administratif du canton de Genève X.________ SA ait contesté que les marchandises litigieuses soient des denrées alimentaires de complément au sens de l'art. 184 de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur les denrées alimentaires (ODAl), elle ne reprend pas cette argumentation dans la présente procédure. A juste titre : compte tenu de leur composition et des indications qui figurent sur leurs emballages, les produits litigieux constituent à l'évidence des denrées alimentaires de complément au sens de l'art. 184 ODAl, ou des aliments de complément selon l'art. 185p de l'ancienne ordonnance du 26 mai 1936 sur les denrées alimentaires (ODA), soit des aliments spéciaux qui "complète[nt] l'alimentation normale de manière à couvrir des besoins nutritionnels particuliers".
Aux termes de l'art. 185a al. 1 ODA (qui demeure applicable à la remise aux consommateurs des denrées alimentaires de complément jusqu'au 30 juin 1998, selon l'art. 441 ODAl), les aliments de complément devaient obtenir pour leur mise dans le commerce une autorisation de l'Office fédéral de la santé publique. Il en va toujours de même sous l'empire du nouveau droit (art. 168 al. 1 ODAl). La recourante, qui expose qu'elle "introduira sous peu des demandes d'autorisation auprès de l'OFSP" (mémoire de recours, p. 4, ch. 11), ne conteste pas cette obligation.
3. Lorsque les organes de contrôle constatent que les exigences légales ne sont pas remplies, ils prononcent une contestation (art. 27 LDAl) et, si la protection des consommateurs le commande, ils séquestrent les marchandises contestées (art. 30 al. 1 LDAl). Etant admis que les marchandises litigieuses ont été mises en vente sans autorisation, reste à examiner si la mesure prise par les organes cantonaux pour remédier à cette situation illicite, et consistant en substance à ordonner que cette marchandise soit retirée du commerce, était justifiée par la protection des consommateurs et conforme au principe de la proportionnalité des mesures administratives.
La recourante ne peut se prévaloir d'aucun droit à mettre des marchandises dont la commercialisation est soumise à autorisation de police immédiatement en vente, avant d'avoir obtenu ladite autorisation. On ne saurait admettre d'entrée de cause que les produits contestés sont sans danger pour les consommateurs et ne comportent aucune indication trompeuse, ce que la procédure d'autorisation est précisément destinée à établir. Le fait même que la réglementation impose un régime d'autorisation pour ce type de produits fait présumer que leur commercialisation sans contrôle préalable crée un risque pour la santé publique et la protection des consommateurs contre la tromperie. Face à la sauvegarde de ces intérêts publics, l'intérêt économique de la recourante à poursuivre la commercialisation en contravention avec les prescriptions légales apparaît secondaire. Le faire prévaloir conduirait à traiter de manière plus favorable celui qui place l'autorité devant le fait accompli en mettant en vente des denrées alimentaires de complément non agréées par l'Office fédéral de la santé publique, que celui qui se soumet à la procédure d'autorisation exigée par les art. 168 ODAl et 185a ODA. Le séquestre ordonné par l'inspecteur cantonal des denrées alimentaires et confirmé par le chimiste cantonal apparaît ainsi pleinement conforme au principe de la proportionnalité des mesures administratives. Il s'agit même de la seule mesure envisageable, sous peine de rendre les dispositions précitées lettre morte. Elle n'est de surcroît pas de nature à causer un préjudice important à la recourante, les denrées à retirer des étalages n'étant pas périssables et pouvant être stockées jusqu'à l'obtention des autorisations nécessaires.
4. La recourante fait en outre valoir qu'elle est victime d'une inégalité de traitement par rapport à des concurrents qui vendraient en Suisse, sans être inquiétés, des produits similaires aux produits litigieux. Elle ne précise cependant pas quels seraient ces produits tolérés, ni où et par qui ils seraient vendus.
Quoi qu'il en soit, ce moyen apparaît d'emblée manifestement mal fondé : Ou bien les produits prétendument similaires ne sont pas des denrées alimentaires de complément, et leur commercialisation n'est pas soumise à autorisation, de sorte que le grief d'inégalité de traitement ne peut être invoqué, ou bien il s'agit de produits effectivement similaires, et leur mise dans le commerce est illicite. Dans cette seconde hypothèse, pour que la recourante puisse prétendre au même traitement illégal que ses concurrents, il faudrait que l'autorité ait adopté une pratique dérogatoire constante et qu'elle ne soit pas décidée à l'abandonner à l'avenir (v. ATF 122 II 446). Or aucun indice ne permet de penser que tel soit le cas en l'espèce. Le laboratoire cantonal expose de manière convaincante qu'il ne procède que par sondages, en fonction des moyens de personnel dont il dispose, et qu'il agit chaque fois qu'une violation de la loi est constatée (v. réponse, p. 6). A supposer donc que la recourante soit victime d'une inégalité dans l'illégalité, celle-ci ne résulte pas d'une volonté de l'administration mais d'infractions qui ont échappé à sa vigilance. Rien n'empêche la recourante d'y remédier en dénonçant les cas dont elle prétend avoir connaissance.
5. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge de la recourante déboutée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté, en tant qu'il est recevable.
II. La décision du chimiste cantonal du 28 février 1997 rejetant l'opposition de X.________ SA à la décision de l'inspecteur cantonal des dentées alimentaires ordonnant le séquestre des compléments alimentaires objets des analyses No 1******** à 2******** du Service du chimiste cantonal de Genève, est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de X.________ SA.
Lausanne, le 29 août 1997/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).