CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 20 août 1999
sur le recours interjeté par Yves RYTZ, à Crans-près-Céligny, dont le conseil est l'avocat Rémi Bonnard à Nyon
contre
la décision de la Municipalité de Nyon, publiée dans la Feuille des avis officiels du 25 février 1997, instaurant une restriction de circulation (interdiction générale de circuler à la rue de Rive entre la place de Savoie et la rue de la Colombière).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La vieille ville de Nyon est construite sur une colline qui domine le lac Léman située à son sud-est. En contrebas du Château, qui occupe l'extrémité est de la colline, la vieille ville se prolonge jusqu'au lac par le quartier ancien de Rive. Ce quartier est composé de maisons construites le long du quai des Alpes, qui longe le rivage, ainsi que de part et d'autre de la rue de Rive, parallèle au quai. Depuis le centre du bourg, on accède à ce quartier par les escaliers qui descendent en contrebas du Château et se prolongent par la rue de la Tour et la rue de la Poterne, qui débouchent toutes deux sur la rue de Rive. Pour les véhicules, le quartier de Rive est accessible par les routes qui contournent le vieux bourg, soit notamment, du côté nord-est, la rue de la Porcelaine, ainsi que la rue de la Colombière.
Sur la rue de Rive, la signalisation actuellement en place instaure un sens unique. Le trafic s'effectue en revanche dans les deux sens sur le quai des Alpes, qui est ainsi un tronçon de la route reliant Lausanne à Genève par le bord du lac.
Le recourant Yves Rytz est propriétaire des divers lots de la copropriété par étage constituée sur l'immeuble situé à l'angle de la rue de Rive et de la rue(lle?) de la Poterne (rue de Rive 56 et ruelle de la Poterne 7). Il loue notamment, par l'intermédiaire de l'agence immobilière Rytz & Cie SA, à Nyon, un local commercial exploité comme boutique de prêt-à-porter par Fabrizzio Foglia et Julia Perez. Les trois autres lots sont deux appartements et un local de bureau.
Une vingtaines de commerces sont exploités le long de la rue de Rive. On y trouve une demi-douzaine d'établissements publics (hôtels, pubs, cafés), des antiquaires et diverses boutiques).
B. D'après ce qu'indique une circulaire de la Direction de police de Nyon adressée le 25 mars 1996 aux habitants et commerçants de la partie ouest de la rue de Rive, litigieuse en l'espèce, la municipalité avait décidé à titre provisoire de créer une zone piétonne en juillet et août sur la partie ouest de la rue de Rive, ceci suite à une enquête effectuée par le Service de police auprès des commerçants du secteur. Une pétition regroupant 190 signatures, lancée par le Groupement d'animation de Rive, a contesté cette mesure, tandis qu'une contrepétition regroupant 143 personnes a soutenu la décision municipale. A cette circulaire était annexée un questionnaire dont le dépouillement, effectué par la police municipale le 18 avril 1996, a donné la réponse suivante aux différentes solutions proposées :
Rues piétonnes toute l'année
25, dont 2 commerçants
Rues piétonnes les mois de juin à septembre
18, dont 2 commerçants
Rues piétonnes les mois de juillet à août
9, dont 3 commerçants
Statu quo, maintien de la circulation et du parcage en zone bleue
29, dont 8 commerçants
Par décision du 27 janvier 1997, la Municipalité de Nyon a décidé d'instaurer une zone piétonne sur le tronçon ouest de la rue de Rive, entre la place de Savoie et la rue de la Colombière. La publication de cette mesure, intervenue dans la FAO du 25 février 1997, décrit la réglementation adoptée de la manière suivante :
"Interdiction générale de circuler dans les deux sens", signal OSR 2.01, avec plaque complémentaire "Livraisons autorisées de 06h00 à 09h30, bénéficiaires de macarons et accès hôtels autorisés" et "Interdiction générale de circuler dans les deux sens", signal OSR 2.01, avec plaque complémentaire "Livraisons autorisées de 06h00 à 09h30, bénéficiaires de macarons et accès hôtels autorisés" et "Interdiction de parquer", signal OSR 2.50, avec plaque complémentaire "dans cette rue".
Comme le montrent les pièces produites par la commune, l'ordre d'insertion adressé au service des routes pour transmission à la Feuille des avis officiels (FAO) faisait état de la création d'une zone piétonne sur le tronçon ouest de la rue de Rive, du 1er avril au 30 septembre de chaque année. Cette indication, avec la limitation temporelle qu'elle contenait, a toutefois disparu dans la publication faite dans la FAO.
Non motivée en raison de sa forme, la décision municipale repose sur les considérations suivantes, développées par la municipalité dans sa réponse au recours du 21 mai 1997 :
"...
En l'espèce, la Municipalité a pris une mesure administrative qui a un intérêt public prépondérant.
Il est admis que la modération du trafic joue un rôle dans l'aménagement d'une ville.
Il s'agit d'espace public. Cette notion exprime l'articulation entre les fonctions sociales et l'organisation spatiale nécessaire à son développement.
La notion d'espace public se justifie notamment pour trois raisons :
- raisons socio-culturelles: l'espace public est un vecteur de vie sociale; il est l'espace des valeurs, des symboles et des signes de la culture urbaine;
- raisons économiques: l'espace public devient un opérateur de valorisation économique et de transformation sociale du quartier (marquage social, relance des activités marchandes et touristiques); image de la ville (image de marque: marketing urbain);
- raisons urbanistiques: élément ordonnateur du tissu - refaire la ville à partir de la ville - cela implique de définir des espaces privilégiés de relations physiques et sociales.
La qualité de l'aménagement d'un espace public est liée à l'unité de pensée qui guide le choix.
En l'occurrence, il faut relever tout d'abord que le quartier de Rive est un endroit touristique à Nyon et que la rue de Rive irrigue ce quartier sur plusieurs plans. C'est là que se situe la majorité des commerces. C'est là que les touristes déambulent pour se divertir.
Avant d'adopter la mesure incriminée, le Service de police a procédé à un essai, a consulté les habitants et les commerçants. Dans l'ensemble, cette mesure a remporté l'adhésion de la majorité. En effet, elle permet de sauvegarder la tranquillité des habitants durant la période estivale; elle contribue à créer une ambiance favorable à la flânerie et à l'achat. Elle est limitée dans le temps. De plus, elle est intégrée dans un concept d'espace public."
C. Par acte du 13 mars 1997, le recourant s'est pourvu contre cette décision. Il expose que lors de l'essai de l'année précédente, le locataire du commerce situé au rez-de-chaussée de son immeuble a vu son chiffre d'affaires baisser de plus de 50% et qu'il envisage de quitter les lieux si la fermeture de la rue est confirmée. Relevant que ledit commerce bénéficie d'une place de parc privée située devant la vitrine et aménagée sur sa parcelle, le recourant part de l'idée que son locataire pourra obtenir un macaron. Il termine ainsi :
"(...) Je suis obligé de m'opposer aux restrictions envisagées. En effet, le magasin ouvre à 10h00 et il n'est de ce fait, pas possible d'envisager que les livraisons soient faites avant 09h30.
Je suggère donc que les panneaux mis en place portent les inscriptions suivantes :
- "Livraisons autorisées" sans restriction d'heure
- "Accès commerces autorisé"."
Constatant que le recourant faisait état d'une entrée en vigueur de la mesure au 1er avril 1997, le juge instructeur a invité la municipalité à transmettre son dossier sans délai, au plus tard le 28 mars 1997, en se déterminant sur la question de l'effet suspensif. Ce délai, inobservé, lui ayant été restitué d'office, la commune a déposé le 21 mai 1997 une réponse dans laquelle elle conteste la qualité pour agi du recourant et la recevabilité formelle du recours, concluant ainsi à titre principal à son irrecevabilité, et subsidiairement à son rejet pour les motifs déjà reproduits plus haut.
Divers recours ont également été interjetés contre la décision contestée (dossiers GE 97/040, Hôtel Beau-Rivage; GE 97/041, Epicerie Les Arcades; GE 97/042, Boulangerie Bonnin; GE 97/043, Boutique Caméléon, Jacques Tappaz; GE 97/044, Yvan Ueltschi, Boutique Kodiak; GE 97/045, Gottfried Steiner; GE 97/046, Glacier Venezia, Daniele Dona). Constatant que certains de ces recours contestaient la mesure litigieuse dans son principe et qu'en outre, certains recourants faisaient état d'une entrée en vigueur le 1er avril 1997, et que le délai imparti à l'autorité intimée pour se déterminer sur l'effet suspensif était largement échu et n'avait pas été utilisé, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif à tous les recours par décisions du 7 avril 1997. Les autres recours ont cependant été rayés du rôle, faute de paiement de l'avance de frais, par décisions du 1er mai 1997.
Le recourant a été informé de ces décisions d'irrecevabilité.
La Commune s'étant enquise de l'avancement de la procédure, les parties ont été interpellées à nouveau sur le caractère temporaire de la mesure contestée (évoqué par les parties mais non formulé dans la décision publiée attaquée), et sur la signalisation actuellement en place. Le recourant était également interpellé sur le fait qu'à première vue, il ne contestait pas le principe de la restriction litigieuse mais réclamait seulement une modification des modalités de dérogation (livraisons et accès aux commerces autorisés). La municipalité était invitée à se déterminer également sur ces conclusions.
La commune s'est déterminée le 23 juin 1998 en transmettant notamment une note de la Direction de police du 4 juin 1998 dont on extrait le passage suivant :
"(...) La publication dans la FAO mentionne :
- livraisons autorisées de 06h00 à 09h30
- bénéficiaires de macarons et accès hôtel autorisés
En fonction du temps qui s'est écoulé entre la publication (25.02.1997) et de l'expérience qui a été effectuée par plusieurs communes en matière de zones piétonnes, la signalisation verticale saisonnière (1.4 au 30.9) qui serait mise en place aurait la teneur suivante :
Zone piétonne
symbole OSR 2.01
Excepté : Ayants droit aux places privées, Accès hôtel autorisé, Services publics, Taxis, logo cycle
Livraisons autorisées de 06h00 à 09h30
Symbole OSR 2.50 Dans cette rue
Remarque
Le principe du macaron, qui n'est en vigueur dans aucune zone piétonne de la ville, devrait être abandonné. Il nécessite une gestion administrative disproportionnée et n'inclut pas les cas d'exceptions (transports d'handicapés, etc.).
La fourchette horaire pour les livraisons (06h00-09h30) est déjà en vigueur en Ville de Nyon aux endroits suivants :
- rue de Rive (partie est), - place du Marché.
Il est évident que le corps de police fait preuve d'une certaine souplesse à l'endroit des commerçants pour le chargement ou le déchargement de marchandises (poids ou volume important). Le stationnement ne servant pas l'usage précité n'est par contre pas toléré.
Remarque générale
Soucieuse des problèmes de stationnement, la Police municipale vient de baliser une vingtaine de places supplémentaires sur le parking de Rive-Est."
Le recourant, par lettre du 26 juin 1998 de son conseil nouvellement consulté, a déclaré que ses conclusions tendent à ce que les livraisons nécessaires aux commerçants de la rue de Rive soient autorisées sans restriction d'heure et que soit autorisé l'accès en automobile à leurs négoces. Le recourant a également versé un bordereau de pièces constitué en partie de déclarations d'autres commerçants de la rue de Rive soutenant son recours. Il a également requis la tenue d'une inspection locale.
La commune s'est à nouveau enquise de l'aboutissement de la procédure, de même que le conseil du recourant, par téléphone.
Considérant qu'il n'était pas nécessaire de compléter l'instruction, la section saisie du présent dossier a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. L'art. 3 LCR prévoit notamment ce qui suit:
Art. 3 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale.
La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées. Est réservé le recours au Tribunal fédéral pour violation des droits constitutionnels du citoyen.
D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation. La décision cantonale de dernière instance concernant de telles mesures peut être portée devant le Conseil fédéral dans les trente jours dès sa publication ou sa notification Dans les procédures cantonales et devant le Conseil fédéral, les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.
(...)"
La mesure litigieuse entre dans le cadre de l'art. 3 al. 3 LCR : il s'agit d'une mesure interdisant la circulation temporairement sur une route qui n'est pas ouverte au grand transit au sens de cette disposition. Elle relève du droit cantonal. autonome réservé par l'art. 37 bis al. 2 Cst. (voir à ce sujet FF 1983 I 779).
Il est vrai qu'au vu des dernières déterminations déposées par la commune (note de la Direction de police du 4 juin 1998), les exceptions ménagées à l'interdiction de circuler concerneraient les ayants-droit aux places privées, l'accès aux hôtels, les services publics et les taxis, ainsi que les cycles, sans compter les livraisons autorisées de 06h000 à 09h30. Dans ces conditions, on peut se demander si l'on ne se trouve pas en présence d'une mesure qui revient sensiblement au même que l'installation d'un signal interdisant la circulation des véhicules à moteur (OSR 2.14, qui laisse subsister la circulation sans moteur, notamment celle des cycles): dans un tel cas, on ne se trouverait pas en présence d'une interdiction générale de circuler au sens de l'art. 3 al. 3 LCR, mais d'une mesure au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Il ressort en effet d'un arrêt du Conseil fédéral du 28 août 1992 (JAAC 56 (1992) no 41, consid. 2; JT 1993 I 673) que lorsqu'une restriction de circuler ne s'applique qu'aux véhicules à moteur, à l'exception des cycles et des véhicules agricoles et électriques, on est en présence non pas d'une interdiction générale de circuler, réglée par l'art. 3 al. 3 LCR, mais d'une restriction dite "fonctionnelle" au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Dans le cadre de ce dernier alinéa, la qualité pour recourir doit être accordée par les autorités cantonales au moins dans les mêmes limites que celles définies par le recours de droit administratif (art. 103 lit. a OJF) ou par l'art. 48 lit. a LPA (JAAC 50 (1986) No 49, p. 325). Peu importe toutefois dès lors que l'art. 37 LJPA adopte, pour définir la qualité pour recourir, le critère de l'intérêt digne de protection, qui concorde avec celui des art. 103 OJF et 48 LPA. Toutes ces dispositions accordent la qualité pour recourir à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En bref, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué, qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Ces exigences tendent à exclure l'action populaire.
En l'espèce, la commune conteste la qualité pour recourir du recourant pour le motif, en bref, qu'il n'habite pas à la rue de Rive et qu'il n'y est pas non plus commerçant, n'étant que propriétaire du bâtiment. On ne saurait la suivre sur ce point car cela reviendrait à réserver aux seuls locataires l'exercice du droit de recours contre des mesures affectant l'immeuble. De fait, le recourant, qui se prévaut des conséquences que la mesure aurait pour l'exploitation du commerce établi dans les locaux qu'il donne à bail au rez-de-chaussée de son immeuble, est personnellement touché dans ses intérêts patrimoniaux car on ne peut effectivement pas exclure qu'une mesure affectant la circulation dans la rue où se trouve l'immeuble puisse avoir des conséquences, dans un sens ou dans un autre, sur le revenu que procure cet immeuble. Il y a donc lieu de reconnaître la qualité pour recourir au recourant (dans le même sens JAAC 1990 no 42 p. 263).
En revanche, le recours dans l'intérêt d'un tiers étant proscrit, on ne saurait admettre le recourant à se prévaloir de la situation des autres commerçants, qui déclarent le soutenir alors que pour certains d'entre eux, leur propre recours a été déclaré irrecevable par décision désormais entrée en force.
2. La commune conteste encore la recevabilité du recours pour le motif qu'on n'y trouverait pas de conclusions formelles et que les demandes sous-jacentes du recourant seraient peu explicites.
Compte tenu des faibles exigences formelles qui caractérisent la procédure administrative en général et la LJPA en particulier, on ne saurait faire grief au recourant de n'avoir pas fourni ses conclusions dans les formes qu'affectionnent les avocats disciplinés par le carcan de la procédure civile. Le recours est donc recevable sur le principe.
En revanche, il faut rappeler qu'à l'échéance du délai de recours, la contestation est nouée de manière définitive, dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le biais des conclusions qu'elles ont prises en temps utile; elles ont la faculté, ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais non pas de les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre l'objet de la contestation (AC 98/065 du 10 décembre 1998, qui se réfère à RDAF 1998 I p 24). A cet égard, on constate que le recourant ne conteste pas, dans son acte du 13 mars 1997, l'installation des panneaux prévus par la décision litigieuse, et qu'il s'en prend seulement à la limitation des heures durant lesquelles les livraisons sont autorisées. Ces conclusions-là, formulées par un homme rompu aux affaires, cernent définitivement l'objet du litige. Il est vrai que dans l'écriture du 26 juin 1998 de son conseil, censée rappeler ses conclusions, le recourant a demandé "que soit autorisé l'accès en automobile à leurs négoces", ce qui pourrait laisser entendre qu'il s'agirait d'autoriser la circulation automobile pour autant qu'elle soit destinée aux commerces, y compris s'il s'agit de clients et non des commerçants eux-mêmes. Si tel devait être le cas, force serait de constater que cette conclusion-là, formulée après l'échéance du délai de recours, n'est pas recevable. En effet, elle ne ressort pas de l'acte de recours du 13 mars 1997 car dans la mesure où le recourant ne conteste pas l'interdiction de stationner, on ne voit pas que sa suggestion tendant à l'inscription "Accès commerces autorisé" puisse être considérée comme une contestation du principe même de l'interdiction de circuler, puisqu'on ne voit pas comment les clients pourraient circuler sans s'arrêter tout en accédant aux commerces. Compte tenu du contexte de l'acte de recours du 13 mars 1997, l'accès aux commerces dont il est question dans cet acte ne peut concerner que la possibilité, pour les commerçants eux-mêmes et eux seuls, d'accéder aux places de parc, notamment à celle qui est aménagée devant le commerce du bâtiment du recourant.
3. Pour ce qui concerne les heures durant lesquelles les livraisons sont autorisées, le recourant s'oppose à la restriction temporelle fixée par la décision attaquée, qui les limite à la période de 06h00 à 09h30. Pour le recourant, le fait que les commerces n'ouvrent qu'à 09h30 ou 10h00 le matin rendrait cette limitation inopportune. La commune, de son côté, expose qu'une limitation temporelle existe dans les mêmes limites pour l'autre section de la rue de Rive (partie est) et à la place du marché.
La solution consistant à limiter les livraisons au premières heures de la matinée peut sans autre se fonder sur la considération que les touristes déambulant dans le quartier historique de Rive ne s'y trouve probablement pas encore à ces heures-là. Il n'appartient pas au Tribunal administratif de substituer une nouvelle appréciation à celle à laquelle la municipalité a procédé en arrêtant la période considérée. On peut d'ailleurs probablement attendre d'un commerçant qui ouvre à 09h30 qu'il réceptionne les livraisons (dont la municipalité soutient d'ailleurs qu'elles interviennent le plus souvent par la poste) avant l'ouverture du magasin.
3. Quant au problème de l'accès aux commerces par les commerçants eux-mêmes, la décision publiée dans la FAO laisse entrevoir, si l'on excepte le cas des hôtels, l'instauration d'un système de macarons. Dans la note du 4 juin 1998 jointe à ses dernières déterminations, la commune paraît préférer désormais un système dans lequel l'accès serait autorisé seulement aux places de parc privées, ce qui revient sensiblement au même et satisfait d'ailleurs l'exigence du recourant tendant à ce que la place de parc située sur sa parcelle devant son commerce puisse continuer d'être utilisée par son locataire. Il n'y a pas lieu, sur ce point de détail de la réglementation envisagée, d'astreindre la commune à une nouvelle publication.
4. Vu ce qui précède, les conclusions du recourant, dans la mesure où elles sont recevables, doivent être rejetées et la décision attaquée maintenue. L'arrêt sera rendu aux frais du recourant, qui n'a pas droit à des dépens.
S'agissant des voies de recours ouvertes contre le présent arrêt, on indiquera, puisque cela n'a pas pour effet de préjuger la recevabilité du recours si l'autorité fédérale entend la dénier, celle du recours au Conseil fédéral mentionnée par l'art. 3 al. 4 LCR, en rappelant qu'on peut douter de l'applicabilité de cette disposition pour les motifs indiqués au considérant 1 ci-dessus.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Nyon publiée dans la Feuille des avis officiels du 25 février 1997 est maintenue.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 août 1999/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
En tant qu'il applique l'art. 3 al. 4 LCR, le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral dans les 30 jours suivant sa notification (art. 3 al. 4 LCR). Le recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021).