CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 26 mai 1997
sur le recours interjeté le 3 mars 1997 par PLAKATRON AG et SI PLACE DE LA GARE SA, représentées par Me Graziella Burnand, avocate à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de la Commune de Morges du 13 février 1997 refusant de lui octroyer une autorisation d'affichage.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le 3 février 1997, la société Plakatron, à Wallisellen, a requis de la Municipalité de la Commune de Morges l'autorisation de poser sur un immeuble appartenant à la SI Place de la Gare, Place de la Gare 6 à Morges, un caisson vitrine rectangulaire éclairé (dimensions 290 x 160 x 26 cm), en aluminium, installation devant être fixé directement sur la paroi de l'immeuble. Cette requête a été écartée par décision de la municipalité le 13 février 1997, contre laquelle est dirigé le présent recours, déposé le 3 mars 1997.
B. La municipalité s'est déterminée en date du 3 avril 1997, concluant au rejet du pourvoi. Les recourantes se sont encore déterminées en date du 14 avril 1997, la Municipalité de Morges déposant en outre, le même jour, diverses pièces dont il résulte notamment qu'une autorisation d'affichage pour le Centre commercial Gare/Pont-Neuf a été délivrée le 26 septembre 1996.
Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit :
1. La décision entreprise est fondée sur l'art. 11 al. 4 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (LPR; RSV 8.5.F), l'autorité communale faisant valoir son intention d'adopter un plan d'ensemble des procédés de réclame à poser sur les immeubles de la ville, une fois connus les résultats d'une étude globale devant durer jusqu'à fin 1997, éventuellement début 1998. Dans sa réponse au recours, la municipalité a encore fait valoir que le projet présenté par les recourantes était lacunaire, certains éléments exigés par l'art. 30 du règlement d'application de la LPR, du 6 décembre 1988, faisant défaut (cote de hauteur, distance par rapport à la chaussée, éloignement de l'autoroute).
Les recourantes font valoir en substance, que le procédé de la municipalité revient à accorder un effet anticipé à une réglementation future et que cette démarche, faute de reposer sur une base légale et d'être limitée dans le temps équivaut à un déni de justice formel, l'autorité refusant d'appliquer le droit en vigueur pour statuer sur sa demande.
2. La LPR vise à éviter que des procédés de réclame ne nuisent, d'une manière ou d'une autre, au bon aspect de sites, de points de vue, de localités, de quartiers, de voies publiques voire de lacs ou de cours d'eau (art. 1 al. 4). Elle stipule que les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en faite (art. 17 al. 2) seule obligation finalement imposée aux communes dont la faculté de refuser d'autres emplacements relèverait d'un pouvoir discrétionnaire (voir GE 92/100 du 8 mars 1993, qui se réfère à l'Exposé des motifs, BGC automne 1988, p. 461 ss, plus spéc. 477 et 503).
En l'espèce, la décision entreprise n'est nullement fondée sur un souci de préserver l'esthétique du quartier, ni sur des impératifs tenant à la sécurité de la circulation, ni même sur l'existence d'emplacements préexistants à proximité. Elle résulte d'une décision de principe de ne plus autoriser aucun dispositif d'affichage avant qu'une étude globale n'ait permis de définir des principes applicables à l'ensemble du territoire communal. Il est constant qu'aucune disposition de la loi ne prévoit expressément une telle possibilité de "blocage des autorisations", point qui n'est pas contesté. Il est vrai que l'art. 11 al. 3 LPR envisage l'établissement d'un plan d'ensemble des procédés de réclame, mais réserve les conditions que doit fixer à cet égard un règlement communal dont les recourantes font d'ailleurs remarquer, avec pertinence, qu'il ne peut déployer d'effet qu'une fois approuvé par le Conseil d'Etat. En l'espèce, la municipalité n'a pas invoqué ni produit un tel règlement. Il reste donc à examiner son refus au regard des principes généraux régissant la prohibition du déni de justice formel.
3. Indépendamment d'éventuelles règles de procédure édictées par le droit cantonal, l'interdiction du déni de justice est déduite depuis longtemps par la jurisprudence de l'art. 4 de la Cst. D'une manière générale, il y a déni de justice lorsqu'une autorité administrative ne prend pas en main ou ne traite pas une requête dont la liquidation est de sa compétence (ATF 107 Ib 160, consid. 3b, et les réf. citées). De son côté dans un arrêt du 2 octobre 1996 (RDAF 1997, p. 75), le Tribunal administratif a jugé que l'autorité qui refuse de statuer à bref délai sur une demande et renvoie à une décision ultérieure de portée générale commet un déni de justice. Le tribunal s'est référé à la doctrine selon laquelle, si un temps de réflexion est à disposition de l'administration avant de statuer, il ne peut pas être étendu à l'extrême, respectivement converti en période d'élaboration d'un règlement, ce qui viderait de sa portée le droit de l'administré à obtenir une décision (Grisel, Traité de droit administratif, 2ème éd. p. 368). Le tribunal a enfin relevé que, même si elle est en présence d'une question complexe appelant une réglementation concertée, une autorité devrait se prononcer, le cas échéant, en précisant qu'elle se bornait à trancher un cas particulier.
Ces considérations peuvent s'appliquer sans autre à la présente espèce. Il est possible qu'une réglementation générale, comportant des mesures de planification, soit souhaitable ou même nécessaire à Morges dans le domaine de l'affichage commercial, et on ne saurait dénier aux autorités communales le droit de procéder à des études en vue d'établir de telles règles. Mais, en attendant que celles-ci soient en vigueur, l'autorité ne peut pas "geler" les demandes qui lui sont soumises, en imposant aux intéressés une attente qui peut être fort longue (en l'espèce, et si l'on en croit les indications de la Municipalité de Morges, les recourantes auraient dû attendre en tout cas une année avant de savoir si leur panneau d'affichage pourrait ou non être autorisé). Une telle attitude est d'autant moins acceptable, dans le cas présent, qu'il s'agit d'une installation de peu d'importance, qui ne comporte pas de gros frais, et qui peut être enlevée ou modifiée relativement facilement. Le Tribunal administratif remarque à cet égard que, en délivrant une autorisation à un tiers le 26 septembre 1996 (c'est-à-dire quelques jours après avoir pris la décision de principe sur laquelle est fondée le refus opposé à Plakatron) la municipalité a expressément réservé l'obligation d'adapter les installations pour les rendre conformes au nouveau concept une fois celui-ci adopté. On ne voit pas ce qui l'empêchait de réserver un traitement identique à la demande des recourantes, qui n'est que de peu postérieure à l'affaire précitée. En cela, la décision entreprise paraît également critiquable au regard du principe de proportionnalité (qui exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints au moyen d'une autre mesure moins restrictive; ATF 119 Ia 353 consid. 2a et les réf. citées) et peut-être de celui d'égalité de traitement. Le recours devant de toute façon être admis pour les raisons qui précèdent, le tribunal ne développera pas plus avant ces deux points, que les recourantes n'ont d'ailleurs pas soulevés.
4. Que la commune dispose en la matière d'un pourvoi discrétionnaire n'y change rien. L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire et du déni de justice (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une certaine retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993).
5. Le recours doit dans ces conditions être admis et la décision entreprise annulée. Le dossier doit être retourné à la Municipalité de Morges pour qu'elle statue sur la demande des recourantes, après avoir le cas échéant fait compléter le dossier sur les points qui pourraient être lacunaires.
Les frais doivent être mis à la charge de la Commune de Morges, conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA (introduit par la novelle du 26 février 1996). Les recourantes, qui ont procédé avec l'aide d'un conseil, ont droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis;
II. La décision du 13 février 1997 de la Municipalité de Morges est annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants:
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la Commune de Morges;
IV. La Commune de Morges versera aux recourantes, solidairement, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 mai 1997/gz
Le président :
Annexe : pour l'autorité
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.