CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 22 février 2000
sur le recours interjeté par CREDIT SUISSE FIRST BOSTON, Uetlibergstrasse 231, P.O. Box 900, à 8070 Zürich
contre
la décision du Département des infrastructures, (anciennement Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports), Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 29 janvier 1997, mettant à la charge de la recourante les frais de la nouvelle mensuration cadastrale.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Antoine Rochat et Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. CREDIT SUISSE FIRST BOSTON a acquis le 12 décembre 1996 le feuillet n°201 du cadastre de la commune de Treycovagnes, représentant 26/1000 de la parcelle de base n°133, divisée en propriété par étages (ci-après PPE). L'estimation fiscale du feuillet 201 effectuée en 1989 a été fixée à 308'000 francs.
B. Un nouveau plan cadastral (entreprise 380 Treycovagnes III) a été mis à l'enquête du 1er au 30 septembre 1994. Une fois la nouvelle mensuration effectuée, le compte de répartition des frais a été approuvé en date du 29 mai 1996 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports.
C. Le 29 janvier 1997, le Service du cadastre a adressé à CREDIT SUISSE FIRST BOSTON une décision dont la teneur est la suivante:
"La nouvelle mensuration cadastrale exécutée selon les prescriptions fédérales et cantonales est terminée.
Le nouveau plan cadastral a été mis à l'enquête du 01.09.94 au 30.09.94. Les observations présentées à cette enquête ayant été liquidées, le compte de répartition des frais a été établi sur la base de l'art. 39 de la loi du 23 mai 1972 sur le Registre foncier, définissant la part des propriétaires fonciers.
La reconnaissance officielle a pris effet au 11.11.94.
Le compte de répartition des frais a été approuvé par l'autorité compétente. Votre participation se présente comme suit pour la parcelle n° 201
A. Nouvelle mensuration (au maximum 2 ‰ valeur d'estimation fiscale, mais au minimum Fr. 100.-)
Fr. 229.00
B. Matérialisation des points limites (entièrement à la charge des propriétaires)
Fr. 3.00
C. Total TVA 6.5%
Fr. 0.00
Total à payer dans les trente jours
Fr. 232.00
D. Contre cette décision, CREDIT SUISSE FIRST BOSTON a déposé un recours en date du 18 février 1997. Relevant que la mensuration a été effectuée en 1994 et qu'elle n'est propriétaire de la parcelle mensurée que depuis 1996, la recourante soutient que la facture du 29 janvier 1997 ne doit pas lui être imputée et conclut à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens qu'elle n'ait pas à supporter les frais de mensuration.
La recourante a effectué une avance de frais de 500 francs.
Le Service du cadastre s'est déterminé en date du 25 mars 1997. Il fait valoir que, "vu la teneur de l'art. 43 LRF, la quote-part des frais de mensuration est toujours facturée à la personne physique ou morale propriétaire au moment de la répartition des frais" et que "l'art. 42 LRF offre au propriétaire actuel la possibilité de se retourner contre le propriétaire inscrit au RF au moment de l'inscription des nouvelles surfaces sur les feuillets".
Le tribunal a versé au dossier un extrait du Registre Foncier, duquel il ressort que les nouvelles surfaces ont été inscrites sur les feuillets en date du 14 juillet 1994.
Les parties ayant renoncé à la tenue d'une audience, le tribunal a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. a) La loi vaudoise sur le Registre foncier du 23 mai 1972 (ci-après LVRF), dans sa teneur en vigueur au moment de la décision attaquée, contient notamment les dispositions suivantes:
Frais
b) de mensuration ou de rénovation
Art. 39 .- Les frais relatifs à la nouvelle mensuration, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour un tiers, de la commune territoriale pour un tiers, et des propriétaires des parcelles mesurées pour un tiers. Ces derniers supportent la totalité des frais de matérialisation des points-limite. (...) (...) (...)
Avance des frais
Art. 42 .- (...) L'Etat fait l'avance des frais pour les propriétaires privés intéressés à une nouvelle mensuration. La quote-part de chaque propriétaire est exigible dès l'approbation du compte de répartition par le Département des finances. Les retards entraînent le paiement d'un intérêt moratoire. Le compte approuvé par le Département des finances vaut titre exécutoire au sens de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite. Pour les propriétés aliénées en cours de travaux, le débiteur de la quote-part des frais est, sauf convention contraire, le propriétaire inscrit au registre foncier au moment de l'inscription des nouvelles surfaces sur les feuillets.
Garantie des frais
Art. 43 .- En garantie du recouvrement des frais prévus aux articles 24, 37, 39 ,41 et 44 de la présente loi, l'Etat jouit d'une charge foncière de droit public d'une durée de deux ans, dispensée de l'inscription au registre foncier. Cette charge prime toutes les autres charges dont les immeubles peuvent être grevés. La durée de deux ans est comptée dès le jour de l'exigibilité de la créance".
b) On relèvera que les dispositions précitées n'ont subi que des modifications mineures à la suite des lois des 18 décembre 1995 et 20 mai 1997 modifiant la LVRF, à savoir que le compte de répartition des frais est désormais approuvé par le Département des infrastructures (cette appellation correspondant au nouveau nom de l'ancien Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports), alors que le compte de répartition était jusqu'alors approuvé par le Département des finances. Par ailleurs, l'art. 39 al. 5 LVRF règle désormais la répartition des frais relatifs à la numérisation définitive des plans cadastraux.
c) Le code civil prévoit notamment ce qui suit:
Art. 782 A. Objet de la charge foncière
1 La charge foncière assujettit envers un tiers le propriétaire actuel d'un fonds à certaines prestations pour lesquelles il n'est tenu que sur son immeuble. 2 (...) 3 Sous réserve des lettres de rente et des charges foncières de droit public, les prestations doivent être en corrélation avec l'économie du fonds grevé ou se rattacher aux besoins de l'exploitation du fonds dominant.
Art. 785 Charge foncières à fin de garantie
Les règles concernant la lettre de rente s'appliquent aux charges foncières établies pour sûreté d'une créance.
Art. 791 Effets Droit du créancier
1 La charge foncière ne donne aucune créance personnelle contre le débiteur, mais seulement le droit d'être payé sur le prix de l'immeuble grevé. 2 Chaque prestation devient dette personnelle trois ans après l'époque de son exigibilité et cesse alors d'être garantie par l'immeuble.
Art. 847 De la lettre de rente I. But et nature
1 La lettre de rente est une créance constituée en charge foncière sur un immeuble. 2 (...) 3 La lettre de rente est exclusive de toute obligation personnelle et n'exprime pas la cause de la créance.
d) En l'espèce, l'inscription des nouvelles surfaces a été opérée le 14 juillet 1994, alors que la vente au recourant est intervenue le 12 décembre 1996: le vendeur était donc "un débiteur légal" (BGC automne 1989, p. 1624) des frais de mensuration, à teneur de l'art. 42 al. 3 LVRF.
Plutôt que de s'en prendre à ce vendeur, l'autorité intimée a réclamé un paiement au recourant, en se fondant sur l'art. 43 LVRF. Selon cette disposition, l'Etat jouit d'une charge foncière de droit public d'une durée de deux ans, dispensée de l'inscription au registre foncier "en garantie du recouvrement des frais", notamment ceux de l'art. 39 LVRF. La question est donc de savoir quel lien existe entre les art. 42 et 43 LVRF. Cette question de principe a déjà été tranchée par un arrêt du Tribunal administratif du 13 mai 1998 (GE 97/201), dont on se bornera à reprendre ci-dessous le considérant 2.
2. Survivance du Moyen-Age (Simonius/Sutter, Schweizerisches Immobiliarsachenrecht, vol. II, p. 290, n. 1 ss) et vestige de la féodalité (Steinauer, Les droits réels, tome III, n. 2598), la charge foncière procure à son titulaire la faculté d'exiger du propriétaire actuel d'un immeuble certaines prestations, dont ce dernier ne répond que sur cet immeuble (art. 782 CC). Elle est composée d'une part d'une obligation propter rem, d'autre part d'une charge réelle assujettissant l'immeuble à la garantie de cette dette (Steinauer, op. cit., n. 2578 ss). En cas d'inexécution de la prestation prévue, le bénéficiaire de la charge ne peut pas agir en exécution : il n'a que le droit d'être payé sur le prix de l'immeuble grevé, c'est-à-dire le droit d'en demander la réalisation forcée selon les règles applicables aux droits de gage (Steinauer, op. cit., n. 2603 ss).
En droit public, l'institution de la charge foncière est utilisée notamment pour certaines créances fiscales et les primes d'assurance-incendie (Simonius-Sutter, op. cit., p. 307, n. 48).
Le législateur vaudois a introduit la charge foncière de l'art. 43 en 1941 de façon à remplacer l'hypothèque légale qui garantissait auparavant le paiement des frais de mensuration cadastrale (R. 1941 p. 206, spéc. 223); cela se justifiait pour lui "par le fait que lorsque l'immeuble change de propriétaire, l'acquéreur est de plein droit débiteur des prestations qui font l'objet de la charge foncière". Cette modification s'imposait ainsi "pour éviter de nombreuses difficultés et pour permettre d'atteindre celui qui est le propriétaire de l'immeuble au moment de la perception des frais de la mensuration" (BGC printemps 1941, p. 151).
On comprend qu'il s'agissait pour le législateur de ne désigner à l'administration qu'un seul interlocuteur en matière de frais, qui soit à la fois le débiteur de ceux-ci et le propriétaire de l'immeuble les garantissant; cela paraissait préférable à la situation dans laquelle l'administration devait s'en prendre soit à un débiteur ayant aliéné son immeuble et n'étant plus concerné par les frais y relatifs, soit à un acquéreur n'ayant qu'une fonction de gagiste : en confondant en quelque sorte ces deux parties en la personne du propriétaire actuel du fonds, on comptait éviter toute opposition au paiement. Cela étant, la loi de 1941 ne prévoyait comme débiteur des frais que le propriétaire actuel de l'immeuble et non pas son aliénateur. C'était pour "le recouvrement des frais" qu'une charge foncière était instituée (cf. art. 93 de la loi du 28 mai 1941 sur le registre foncier).
Il semble que ce système n'a pas donné satisfaction en pratique puisque le législateur de 1972 a jugé nécessaire d'introduire "quelques précisions relatives (notamment) à la détermination du débiteur en cas de vente de la propriété mesurée" (BGC, printemps 1972, p. 458). C'est ainsi qu'une première teneur de l'art. 42 al. 3 LVRF a été adoptée, désignant comme débiteur le propriétaire inscrit au moment de l'approbation du compte de répartition des frais (art. 42 al. 3 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier; R. 1972, p. 148). En 1989, on a avancé ce moment à l'inscription des nouvelles surfaces au registre foncier (loi du 11 décembre 1989 modifiant celle du 23 mai 1972 sur le registre foncier; R. 1989, p. 485). Dans ces deux teneurs, le but recherché par l'art. 42 al. 3 LVRF était d'éviter des réclamations, "l'ancien propriétaire ne se souciant plus guère de sa participation légale aux frais tandis que le nouveau propriétaire ignore bien souvent qu'une entreprise est en cours" (BGC printemps 1989, p. 1624). Il fallait donc désigner le débiteur en fonction du moment le plus approprié. Ce faisant, le législateur ne tenait pas compte de la charge foncière, qui instituait comme seul débiteur le propriétaire actuel. Une telle bizarrerie pourrait s'expliquer par une survivance en pratique du système ayant cours sous l'empire de la loi de 1911 : malgré l'institution de la charge foncière, on aurait continué à s'en prendre à l'ancien propriétaire, en considérant, à tort, que cette charge avait la même portée que l'hypothèque légale; pour les mêmes motifs qui avaient conduit le législateur de 1941 à introduire la charge foncière, il serait devenu nécessaire d'instituer une règle de choix entre l'aliénateur et l'acquéreur. Que cette opération ait constitué une répétition n'a pas dû échapper entièrement au législateur de 1972, puisqu'il a jugé nécessaire à l'art. 43 LVRF de remplacer les mots "Pour le recouvrement" par les mots "En garantie du recouvrement" (R. 1972, p. 148); il a donc cru pouvoir faire de la charge foncière une sorte d'accessoire de l'obligation et non plus l'obligation elle-même.
Quoi qu'il en soit, on se trouve aujourd'hui en présence d'une double désignation de débiteur : ont cette qualité tant le propriétaire de l'immeuble avant la mensuration, lorsque celle-ci est inscrite avant l'aliénation (art. 42 al. 3 LVRF), que le propriétaire actuel, en vertu de la charge foncière, même si celle-ci est conçue à titre de "garantie" (art. 43 LVRF). Il s'agit en somme d'une figure de responsabilité solidaire particulière, dans le cadre de laquelle seul le propriétaire actuel dispose d'une action récursoire contre son vendeur, fondée sur l'art. 42 al. 3 LVRF. Que la charge foncière de l'art. 43 LVRF ne soit instituée qu'à titre de "garantie" n'ôte pas à son bénéficiaire la faculté d'en demander l'exécution de préférence à une action contre l'aliénateur : il n'existe en effet ici pas de règle semblable à l'art. 495 CO qui contraint le créancier à poursuivre le débiteur avant de s'en prendre à la caution.
L'autorité peut ainsi choisir de réclamer les frais au propriétaire actuel, par exemple si l'ancien propriétaire est inatteignable ou insolvable; elle sera alors contrainte d'agir par la voie de la poursuite en réalisation de gage sans pouvoir en appeler à la responsabilité personnelle du propriétaire actuel.
3. Au vu de cette jurisprudence, dont il n'y a pas lieu de s'écarter (voir dans le même sens l'arrêt GE 94/085 de ce jour),, la recourante ne peut pas se prévaloir de la date de son acquisition pour échapper à son obligation de payer les frais en cause, instituée par une charge foncière de droit public. Tout au plus pourrait-elle le cas échéant, si aucune convention contraire n'avait été passée à ce sujet lors de l'aliénation, invoquer à l'égard du vendeur sa qualité de débiteur légal au sens de l'art. 42 al. 3 LVRF et lui réclamer le paiement de ce qu'il aurait dû payer lui-même au titre de garantie, en arguant du caractère semble-t-il subsidiaire de son obligation.
4. Quand bien même la recourante ne conteste pas expressément les calculs effectués par le Service du cadastre pour parvenir aux montants facturés, il reste néanmoins au tribunal de céans à contrôler si les principes dégagés de l'art. 39 LVRF ont été correctement appliqués par l'autorité intimée. En application de l'art. 39 al. 3 LVRF, la répartition des frais de mensuration cadastrales incombant aux propriétaires privés s'effectue selon un barème édicté par le Département le 2 mai 1996 dont on extrait le passage suivant:
1. Nouvelle mensuration
Les propriétaires intéressés participent en fonction de la valeur d'estimation fiscale comme suit:
1. Minimum Fr. 100.- par parcelle
2. Maximum 2 ‰ de la valeur d'estimation fiscale
3. Le barème est dégressif, les valeurs d'estimation fiscale étant réduites à partir de Fr. 200'000.-, selon le tableau suivant
Valeurs réelles
Valeurs réduites
Montant du max. 2‰
200'000.-- à 400'000.-- 400'000.-- à 600'000.-- 600'000.-- à 800'000.-- 800'000.-- à 1 M 1Mà5M 5 M à 20 M 20 M à 50 M 50 M à 100 M et plus
200'000.-- à 350'000.-- 350'000.-- à 475'000.-- 475'000.-- à 600'000.-- 600'000.-- à 750'000.-- 750'000.-- à 2 M 2Mà4M 4Mà6M 6Mà8M
400.-- à 700.-- 700.-- à 950.-- 950.-- à 1'200.-- 1'200.-- à 1'500.-- 1'500.-- à 4'000.-- 4'000.-- à 8'000.-- 8'000.-- à 12'000.-- 12'000.-- à 16'000.--
Ce barème ne contient aucune disposition concernant la répartition des frais de mensuration lorsque l'on se trouve en présence d'une PPE. En l'espèce, l'autorité intimée a calculé les frais de participation pour chaque feuillet séparément en se fondant sur l'estimation fiscale réelle de chaque part de PPE (308'000.- pour le feuillet n°201), puis en la réduisant selon le barème pour obtenir l'estimation fiscale réduite (281'000.- pour le feuillet n° 201), ce montant servant de base au calcul des frais de participation à la mensuration (229.- de frais, soit 0,81 ‰ du montant de l'EF réduite). L'autorité a procédé de la sorte pour chaque feuillet, de sorte qu'il ressort du tableau de la répartition des frais établi le 24 mai 1996 que le total des estimations fiscales réelles de toutes les parts de PPE s'élève à 9'922'000.-, tandis que le total des estimations fiscales réduites de ces mêmes parts s'élève à 9'203'375.-.
Il s'agit dès lors d'examiner si cette manière de calculer les frais de mensuration pour les PPE est conforme à l'art. 39 al. 1 LVRF qui prescrit, entre autres, que les frais relatifs à la nouvelle mensuration sont à la charge des propriétaires des parcelles mensurées pour un tiers. Or, comme le Tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le relever (arrêt GE 97/0068 du 17 décembre 1997, confirmé par GE 97/0126 du 19 janvier 1998), "la mensuration ne concerne pas les parts de propriété par étages, mais seulement la parcelle de base, puisqu'il s'agit en substance de lever les points permettant de délimiter la périphérie et la surface du terrain, ainsi que l'implantation du bâtiment. Que celui-ci soit une villa d'un étage ou une tour de dix-huit étages ne change absolument rien aux opérations, qui sont les mêmes dans l'un et l'autre cas. L'application correcte de la disposition impose dès lors (...) la perception des frais en fonction des estimations fiscales additionnées des parts de PPE (puisque la parcelle de base n'a pas d'estimation fiscale), le montant mis à charge des copropriétaires étant réparti entre ces derniers conformément à l'art. 712 h CCS", soit proportionnellement à la valeur de leurs parts (art. 712 h al. 1 CCS).
Autrement dit, afin de calculer la participation aux frais de mensuration conformément à l'art. 39 al. 1 LVRF, il convient d'additionner les montants des estimations fiscales de toutes les parts de PPE, puis de réduire ce montant selon le barème pour obtenir l'estimation fiscale réduite et enfin de calculer la participation aux frais de mensuration en fonction de l'estimation fiscale réduite ainsi obtenue. En l'espèce, on constate qu'en procédant de la sorte, on arrive à une estimation fiscale totale de 9'922'000.-, qui, une fois réduite selon le barème, correspond à une estimation fiscale d'environ 3'000'000.-, ce montant servant de base au calcul de la participation aux frais à répartir entre les copropriétaires, comme expliqué ci-dessus.
A cet égard, on pourrait d'ailleurs se demander s'il ne serait pas plus expédient pour l'autorité intimée d'effectuer le calcul de répartition des frais pour la parcelle de base uniquement, puis de notifier cette décision à l'administrateur de la PPE, à charge pour ce dernier de répartir les frais entre les copropriétaires en fonction des parts de copropriété.
Il résulte des considérants ci-dessus que la décision attaquée est erronée et que le recours doit être admis pour les raisons qui précèdent. La décision litigieuse sera par conséquent annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision sur la participation de la recourante dans le sens des considérants. Les frais doivent être laissés à la charge de l'Etat et l'avance effectuée par la recourante lui sera restituée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des infrastructures, (anciennement Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports), Service du cadastre du 24 août 1994 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 22 février 2000/gz
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.