CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 12 mars 1997
sur le recours interjeté le 7 janvier 1997 par X.________, représenté par l'avocat Jacques Morier-Genoud, rue Centrale 5, 1002 Lausanne
contre
la décision du 18 décembre 1996 de la Municipalité de Y.________, représentée par l'avocat Me Philippe-Edouard Journot, Petit-Chêne 18 à 1003 Lausanne (cessation du versement du salaire).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme D.-A. Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Par décision du 21 août 1996, la Municipalité de la Commune de Y.________ a résilié les fonctions de X.________, né en 1946, ouvrier au service de la voirie au bénéfice d'une nomination définitive dès le 1er août 1979. Aux termes de cette décision, les fonctions de l'intéressé devaient prendre fin le 30 novembre 1996. Un recours interjeté auprès du Tribunal administratif a été rejeté par un arrêt du 5 décembre 1996 contre lequel un recours de droit public au Tribunal fédéral a été déposé. L'effet suspensif a été refusé (décision du 11 février 1997 du président de la IIème Cour de droit public).
B. Le 27 novembre 1996, X.________ a communiqué à la Municipalité de Y.________ un certificat médical, du 26 novembre 1996, signé du Dr ********, médecin à ********, établissant une incapacité de travail totale dès le 11 octobre 1996 pour une durée non déterminée. Dans cette même lettre, il a demandé que la commune continue à lui verser son salaire aussi longtemps que durerait sa maladie.
Par lettre du 18 décembre 1996, la Municipalité de Y.________ a répondu qu'au bénéfice d'un versement de 8'377.95 francs pour solde de tout compte, représentant les prestations encore dues jusqu'au 30 novembre 1996, elle ne payerait plus rien dès cette date. La municipalité s'est référée expressément à l'art. 33 al. 5 du statut du personnel communal du 1er juillet 1978 (ci-après : le statut), approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud, avec ses modifications ultérieures (la dernière fois le 5 juin 1992).
C. Par acte du 7 janvier 1997, X.________ a déposé un recours au Tribunal administratif en invoquant sa maladie pour revendiquer le paiement intégral de son salaire au-delà du 30 novembre 1996, conformément aux dispositions de l'art. 33 al. 1 et 2 du statut. Ce recours a été enregistré au Tribunal administratif par un avis du 8 janvier 1997, attirant l'attention des parties sur le problème de sa recevabilité au regard des dispositions de l'art. 1 al. 3 litt c LJPA et les invitant à se déterminer sur cette question. Par lettre du 29 janvier 1997 de son conseil, la Commune de Y.________ a émis l'avis que les conclusions pécuniaires prises par le recourant échappaient à la compétence du Tribunal administratif, sous réserve le cas échéant des questions en relation avec l'application de l'art. 33 al. 5 du statut. Le recourant n'a quant à lui pas réagi, si ce n'est pour demander une prolongation du délai d'avance de frais (également le 29 janvier 1997).
D. Par avis du 26 février 1997, le Tribunal administratif a avisé les parties qu'il statuerait préjudiciellement sur la question de sa compétence.
Considérant en droit :
1. Conformément à la loi (art. 6 LJPA), le Tribunal administratif doit vérifier d'office que les causes qui lui sont soumises relèvent de sa compétence telle qu'elle est définie par l'art. 4 LJPA. Selon cette disposition, seule une décision administrative, émanant d'une autorité cantonale ou communale, peut lui être déférée. Est ici exprimée la règle selon laquelle, en procédure contentieuse administrative, on statue sur des rapports de droit fixés de manière obligatoire par une décision préalable de l'autorité, qui détermine ainsi l'objet de la contestation (Anfechtungsgegenstand), notion qui ne doit pas être confondue avec l'objet du litige (Streitgegenstand), par quoi on entend le rapport de droit lui-même effectivement contesté aux termes des conclusions de l'acte de recours. Sur tous ces points, voir ATF 122 V 36 consid. 2a; 119 Ib 36 consid. 1b; 118 V 313 consid. 3b). Il en résulte que le tribunal ne doit pas rendre de jugement au fond s'il n'existe pas formellement une décision (ATF 110 V 48).
En vertu de l'art. 29 LJPA (qui reprend pratiquement telle quelle la définition résultant du droit fédéral), est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, soit de constater l'existence ou l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (voir par exemple PS 92/058 du 26 février 1993).
2. En l'espèce, ce qui est contesté en procédure par le recourant est le refus qui lui a été opposé par la Municipalité de Y.________ de continuer à verser son salaire au-delà du 30 novembre 1996. Il s'agit d'une manifestation de volonté, comme n'importe quelle personne physique ou morale, de droit public ou de droit privé peut en émettre lorsqu'elle est l'objet d'une prétention financière, et qui n'a pas le caractère contraignant d'une décision. Conformément à la définition rappelée ci-dessus, une décision est un acte d'autorité (Hoheitsakt) qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose ou qui règle d'une autre manière obligatoire ces rapports avec l'Etat (ATF 121 I 174; 120 Ia 325; 118 Ia 121). La manifestation de l'autorité de l'Etat dans un cas concret est une des caractéristiques de la décision, mais même dans un tel cas, il arrive que la jurisprudence ne reconnaisse pas à un acte le caractère de décision (voir par exemple ATF 114 Ia 461, qui a considéré que l'acte par lequel un juge tessinois réduisait le montant de l'indemnité d'un expert n'était pas une décision attaquable). Dans le cas particulier du recourant, la Municipalité de Y.________ s'est contentée de prendre position face à une réclamation pécuniaire pour lui opposer une fin de non recevoir. Il s'agit d'un simple acte administratif rejetant une prétention pouvant faire l'objet d'une action (ATF 114 Ia 461 précité, consid. 2d).
Au surplus, en refusant de verser le salaire que réclamait le recourant pour une période postérieure à la fin de ses fonctions, l'autorité intimée n'a pas modifié la situation juridique de X.________. Celui-ci, depuis le 30 novembre 1996, n'est plus au service de la commune, puisque la décision de licenciement a été confirmée par le Tribunal administratif et que le recours de droit public contre cet arrêt n'a pas été doté de l'effet suspensif. La maladie invoquée par X.________ n'y change rien, puisqu'il s'agit d'un licenciement pour justes motifs, et que, de toute manière, le statut ne contient aucune règle analogue à celle de l'art. 336c CO. Dès lors, à supposer que le refus de la municipalité soit assimilable à une décision, il pourrait tout au plus s'agir d'une simple décision d'exécution, fondée sur une décision antérieure entrée en force et en tirant les conséquences inéluctables (ATF 105 Ia 15 consid. 3). Ayant licencié l'intéressé au 30 novembre 1996, la commune ne pouvait que constater qu'elle n'avait plus de salaire à payer au-delà de cette date. En cela son refus n'a nullement modifié les droits éventuels du recourant : avant comme après ce refus, celui-ci était et est resté un employé révoqué, avec peut-être des prétentions pouvant être émises en vertu de la relation de travail passée.
3. Il est vrai que la lettre du 18 décembre 1996 de la Municipalité de Y.________ invoque expressément l'art. 33 al. 5 du statut. Mais cette référence est manifestement dépourvue de pertinence, puisqu'il s'agit d'une disposition réglant le droit au traitement des fonctionnaires et employés de la commune en cas de maladie ou d'accident, professionnel ou non professionnel. Elle ne peut trouver application que dans le cas d'un fonctionnaire en place, empêché de remplir sa tâche pour des raisons de santé. Elle ne concerne en revanche pas une personne qui n'est plus au service de la collectivité publique concernée.
4. Enfin, la compétence du Tribunal administratif est aussi exclue parce qu'on est en présence de "... contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires", soit d'un type de contentieux sortant du champ d'application de la LJPA (art. 1 al. 3 litt c LJPA). Le législateur a en effet limité la compétence du tribunal au contentieux administratif dit objectif (celui qui naît d'une décision sujette à recours et qui tend à rétablir la légalité d'une situation menacée par cette décision) à l'exclusion du contentieux dit subjectif (où il s'agit de déterminer si un administré dispose contre l'Etat d'un droit subjectif, notamment de nature pécuniaire); (voir BGC automne 1989, p. 531). Le Tribunal administratif a certes eu l'occasion de relever que la distinction en question, inspirée du droit français, se prêtait mal à une utilisation en tant que règle de conflit et qu'elle était d'ailleurs fort critiquée en doctrine. Dans un arrêt publié (RDAF 1993 p. 474 ss, consid. 2.2 et 2.3) confirmé ultérieurement (AC 94/0237 du 9 juin 1995) il a indiqué que le critère décisif devrait être plutôt le point de savoir si la loi confère à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Tel n'est pas le cas en l'espèce de sorte qu'il faut s'en tenir à la teneur claire de l'art. 1er al. 3 litt c LJPA et laisser le juge civil statuer sur les prétentions du recourant, conformément d'ailleurs à la jurisprudence de la Chambre des recours du Tribunal cantonal (JT 1989 III 20).
5. Il résulte de ce qui précède que le Tribunal administratif doit décliner sa compétence, le recourant étant invité à agir devant le juge civil selon les voies de la procédure civile ordinaire en fonction de l'importance des conclusions qu'il entend prendre, à l'exclusion des tribunaux de prud'hommes (JT 1991 III 74 ss).
S'agissant des frais, le Tribunal administratif a récemment décidé de modifier sa jurisprudence pour renoncer à percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction publique communale, et cela en application du principe de l'égalité de traitement, puisque les conflits du travail, en droit privé font l'objet de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 20'000 francs (art. 343 al. 2 CO), et par analogie avec la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (JAAC 59/1995 No 2 p. 28 consid. 5). Il se tiendra donc à cette nouvelle règle.
Il ne sera en revanche pas alloué de dépens, vu l'issue du pourvoi.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Décline sa compétence et raye la cause du rôle;
II. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 1997/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.