CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 24 février 1998
sur les recours interjetés par :
1) PARRA Juan, à Gland, dont le conseil et l'avocat Rémi Bonnard, à Nyon
2) RUSCITTO Antonio, Rte du Curson 20, à Prangins, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne,
3) FRANCISCO Alvaro, Rue des Tattes d'Oies 85, à Nyon, dont le conseil est Claude Paschoud, conseiller juridique à Lausanne
contre
les décisions de la Municipalité de Nyon, dont le conseil est l'avocate Gloria Capt, à Lausanne, des 17 octobre 1996, 23 janvier 1997 et 14 février 1997 refusant de leur délivrer une autorisation de taxi de type A avec permis de stationnement sur le domaine public.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme D.-A. Thalmann et M. Guy Henriod, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Juan Parra est un exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire de la Commune de Nyon, mais sans permis de stationnement sur le domaine public) depuis le 21 juin 1996. Le 17 septembre 1996, il a présenté une demande en vue d'obtenir une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine public. Par correspondance du 17 octobre 1996, la Municipalité de Nyon (ci-après : la municipalité) a refusé la demande susmentionnée pour le motif suivant :
"Après étude de votre requête, il s'avère que le nombre de taxis bénéficiant de telles autorisations, limitées à 13 par la municipalité, est suffisant, ce d'autant plus que le seul emplacement réservé sur le domaine public, devant la Gare CFF, est limité".
L'intéressé a recouru contre la décision de la municipalité le 31 octobre 1996. Il expose en substance qu'aux heures de pointe (soit entre 07h30 et 09h30), ainsi que les jours de mauvais temps, des clients peuvent attendre un taxi pendant 30 minutes, que la nuit, il n'est pas rare de ne pas trouver de taxi, que l'Hôpital de Nyon doit souvent faire appel aux taxis de Gland pour répondre à sa demande, que selon lui, il manque cruellement de taxis titulaires d'autorisation de type A, que le règlement communal sur les taxis ne comporte pas de nombre maximum d'attribution de concessions et que la population actuelle de la commune (16'000 habitants) justifierait l'augmentation des concessions de type A. Il conclut implicitement à l'annulation de la décision municipale et à la délivrance de l'autorisation requise.
Juan Parra s'est acquitté de l'avance de frais requise, par 800 fr., en temps utile.
La municipalité s'est déterminée le 21 novembre 1996. Elle expose que l'emplacement de la gare est étriqué et fortement embouteillé à certains moments de la journée et qu'il ne serait pas responsable d'accorder des concessions supplémentaires A qui accroîtraient les allées et venues des taxis. De plus, donner raison à l'intéressé ouvrirait la porte à d'autres demandes de concessions A, principalement de chauffeurs de taxis en exercice depuis de nombreuses années ou d'autres petites entreprises de taxis. Elle conclut au rejet du recours.
L'autorité intimée a complété ses déterminations le 30 mai 1997. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 9 avril 1997, dans lequel il a confirmé les conclusions de son recours. De son côté, la municipalité a encore déposé des déterminations le 30 mai 1997. A l'appui de cette écriture, elle a produit diverses pièces, dont notamment copie d'un document daté du 9 avril 1997 mentionnant la répartition des concessions A et B des taxis nyonnais. Selon ce document, cette répartition est la suivante :
"Taxis A.B.C. (M. René Cochet, ch. de l'Arguillère 1, 1260 Nyon)
7 concessions A
délivrées les
30.04.1964 04.11.1966 11.11.1966 09.02.1967 13.05.1970 11.11.1982 19.03.1991
8 concessions B
délivrées les
30.04.1964 (2) 04.07.1982 02.11.1984 10.12.1986 30.10.1989 19.09.1991 25.01.1993
Taxis Arc-en-Ciel (M. Rémy Cochet, ch. de l'Arguillère 1, 1260 Nyon
4 concessions A 2 concessions B
délivrées les délivrées les
01.06.1992 (4) 01.06.1992 (2)
Taxis Tino (M. Otino Iacoviello, ch. de la Clé-des-Champs 6, 1197 Prangins)
1 concession A 1 concession B
délivrée le délivrée le
04.05.1975 18.03.1990
Taxis Grenat (Mme Rosa Salvo, ch. Sous-le-Bois 11, 1197 Prangins)
1 concession A 1 concession B
délivrée le délivrée le
24.09.1983 05.12.1989
Taxis Antonio (M. Antonio Ruscitto, rte de Curson 20, 1197 Prangins)
4 concessions B
délivrées les
25.06.1993 01.03.1994 29.09.1994 24.07.1995
Taxis A.A.A. (M. Alvaro Francisco, rte des Tattes d'Oie 85, 1260 Nyon)
1 concession A 1 concession B
délivrée le délivrée le
23.01.1997 10.06.1994
Taxis Les Fontaines (M. Juan Parra, ch. du Bochet 8b, 1196 Gland)
1 concession B
délivrée le
21.06.1996
Taxis Tuna (M. Rafael Tuna, rte d'Oulteret 32, 1260 Nyon".
1 concession B
délivrée le
13.12.1996
La Municipalité a également produit un diagramme d'écoulement de 24 heures établi par la société Transitec, à Lausanne, faisant état d'un passage moyen en septembre 1992 de 2'300 véhicules sur la place de la Gare à Nyon. En outre, elle a produit copie d'un tableau mentionnant l'évolution de la population nyonnaise établie, faisant état d'une augmentation de 6'026 habitants en 1950 à 15'158 habitants en 1995.
Le recourant a déposé des observations finales le 3 septembre 1997. Il a produit à cette occasion un bordereau de pièces contenant notamment une copie du bail à loyer pour parking qu'il a conclu le 3 mai 1996 concernant une place de parc extérieure "taxis" au ch. d'Eysins 51, à Nyon.
B. Antonio Ruscitto a exploité un service de taxis en ville de Nyon sous la raison individuelle "Taxis Aurore" de 1974 à 1989, au bénéfice de 4 concessions de type A et de deux concessions de type B. En 1989, il a été contraint de cesser toute activité professionnelle pour des motifs de santé. Il a remis alors son entreprise à Mme Fernandez. Après s'être rétabli, le recourant a créé, en 1992, la raison individuelle "Taxis Antonio"et a obtenu quatre autorisations de type B. Dans le but de développer son entreprise, Antonio Ruscitto a présenté le 24 décembre 1996 une demande auprès de la municipalité en vue d'obtenir deux autorisations de type A. Par décision du 23 janvier 1997, l'autorité intimée a rejeté sa requête pour les motifs suivants :
"Après étude de votre requête, il s'avère que le nombre de taxis bénéficiant de telles autorisations est suffisant pour satisfaire les besoins du public et que la place disponible est limitée.
Au vu de ce qui précède, la municipalité a pris la décision, lors de sa séance du 20 janvier 1997, de ne pas vous accorder d'autorisation de type A, avec permis de stationnement sur le domaine public. Ce refus est encore conforté par le fait que vous avez déjà obtenu, il y a quelques années, quatre autorisations de type A de la municipalité et que vous les avez monnayées lors de la remise de votre commerce à fin février 1989."
L'intéressé a recouru contre cette décision le 13 février 1997. Il invoque principalement que la décision attaquée est arbitraire dans sa motivation et qu'elle viole au surplus les art. 4 et 31 Cst. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée et à la délivrance en sa faveur des deux concessions de type A requises.
L'autorité intimée s'est déterminée le 30 mai 1997. Elle conclut, avec dépens, au rejet des conclusions du recourant. Ce dernier a déposé des observations le 17 juillet 1997. Il relève que si le nombre de places ne peut pas être indéfiniment augmenté, il existe néanmoins des solutions pour améliorer la situation actuelle. Il y a ainsi de nombreux endroits à Nyon où le stationnement de taxis pourrait être autorisé et cite, à titre d'exemple, la place du Château, les rives du lac et le parking Petit Perdtemps. Selon lui, la création de nouvelles places de stationnement A permettrait également une redistribution équitable des places sises à la gare.
La municipalité s'est encore déterminée le 7 octobre 1997, en qualifiant les solutions proposées par le recourant à titre de solutions de remplacement comme irréalistes, voire contradictoires. Elle conteste par ailleurs que la demande de taxis soit en hausse constante et relève que même avec la perspective de l'Expo 2001, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains n'envisage pas de modifier son système relatif à l'octroi d'autorisations de type A. Elle fait encore remarquer que la caserne de Chamblon se trouve à proximité d'Yverdon-les-Bains et qu'elle accueille, toute l'année, des recrues par milliers qui descendent en ville dès qu'elles ont quartier libre. Toutefois, les onze autorisations de type A pour cette ville qui compte 23'000 habitants, soit 27'000 habitants y compris les villages avoisinants, sont amplement suffisantes. Elle a produit à l'appui de son écriture un bordereau de pièces identique à celui produit le 30 mai 1997 dans le cadre du recours déposé par Juan Parra. Le recourant a déposé des observations finales le 24 octobre 1997.
C. Alvaro Francisco est un exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de type B depuis le 20 avril 1994. A plusieurs reprises, il a sollicité une autorisation de type A, notamment par lettre datée du 2 juillet 1996. Le 16 juillet 1996, la municipalité a refusé l'autorisation requise en invoquant le caractère étriqué et fortement embouteillé de la place de la Gare. L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du tribunal de céans le 29 juillet 1996. Dans le cadre de l'instruction dudit recours, l'autorité intimée a exposé avoir mis sur place, depuis 1993, un nouveau système consistant à attribuer aux entreprises titulaires d'autorisations de type A un nombre de cartons portant la lettre A équivalant au nombre d'autorisations délivrées. Selon la municipalité, ce système avait notamment pour but de contrôler que les véhicules arrêtés dans l'attente de clients à la place de la Gare étaient bien au bénéfice de ce type d'autorisation (A). Cependant, dans la mesure où la municipalité n'exigeait pas que les véhicules en stationnement fussent ceux pour lesquels l'autorisation de type A avait été délivrée, le système précité permettait de doubler, à tout le moins, le nombre de véhicules autorisés à stationner à la place de la Gare pour les entreprises titulaires d'autant d'autorisations A que d'autorisations B (soit les Taxis ABC, Taxis Arc-en-Ciel, Taxis Tino et Taxis Grenat). Par arrêt du 13 janvier 1997, le Tribunal administratif a admis le recours d'Alvaro Francisco, annulé la décision attaquée et invité l'autorité intimée à lui délivrer une autorisation de type A. Dans ses considérants, le tribunal a relevé que le système pouvant être qualifié d' "autorisations volantes" avait pour effet principal d'augmenter le nombre des taxis autorisés à stationner sur le domaine public et, partant, de faire correspondre de manière plus appropriée l'offre des taxis aux besoins du public.
Le 29 janvier 1997, Alvaro Francisco a présenté une demande tendant à obtenir une deuxième concession de type A. Par décision du 14 février 1997, la municipalité a rejeté cette demande, estimant que le nombre de taxis bénéficiant de telles autorisations (quatorze) était suffisant, d'une part, et que la place disponible pour ce service public était trop exiguë, d'autre part. Elle a en outre précisé que la demande de l'intéressé figurerait sur une liste d'attente, en fonction de la date de réception de sa demande.
L'intéressé a recouru contre cette décision le 7 mars 1997. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée et à la délivrance d'une deuxième autorisation de type A. A l'appui de son recours, il expose en substance que la municipalité a supprimé le système dit des "concessions volantes", que les concessions A sont maintenant délivrées sous forme d'un autocollant, libellé au profit d'un numéro d'immatriculation et qu'un concessionnaire ne peut obtenir deux autocollants pour la même concession que s'il a immatriculé des véhicules sous le même numéro, avec plaques interchangeables. De cette façon, il ne peut y avoir sur la place de la Gare plus de véhicules en attente que de concessions A délivrées. Selon lui, il arrive fréquemment que des clients débarquant du train ne trouvent aucun véhicule disponible à la gare et doivent attendre, parfois plus d'une demi-heure, pour obtenir un taxi.
L'autorité intimée s'est déterminée le 30 mai 1997. Elle conclut, avec dépens, au rejet du recours. Alvaro Francisco a déposé un mémoire complémentaire le 24 juin 1997, dans lequel il maintient ses conclusions. La municipalité s'est encore déterminée le 15 août 1997. A cette occasion, elle a produit un bordereau de pièces, soit notamment un rapport établi le 8 juillet 1997 par le brigadier de police faisant état de la liste d'attente des demandeurs de concessions de type A en 1996 et 1997. Cette liste d'attente se présente comme suit :
"Otino Iacoviello 11.11.1996 demande d'une concession A Antonio Ruscitto 24.12.1996 demande d'une concession A Joseph Dubey 08.01.1997 demande d'une concession A (2200-0600) Rafael Tuna 21.01.1997 demande d'une concession A Rosa Salvo 26.01.1997 demande d'une concession A Alvaro Francisco 29.01.1997 demande d'une concession A René Cochet 10.03.1997 demande de trois concessions A."
Le recourant a déposé ses observations finales le 17 septembre 1997, dans lesquelles il relève que la municipalité n'a fourni aucune étude documentée sur le nombre idéal de concessions de taxis en ville de Nyon.
L'autorité intimée a produit un bordereau de pièces le 21 janvier 1998 contenant copie des réponses négatives aux demandes d'autorisations de type A présentées respectivement par Mme et MM. Joseph Dubey, Rosa Salvo, Rafael Tuna, Otino Iacoviello, Alvaro Francisco et René Cochet. Les réponses adressées à Alvaro Francisco et René Cochet mentionnent l'existence d'une liste d'attente concernant les demandes d'autorisations de type A.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 22 janvier 1998 en présence des recourants, assistés de leurs conseils et, pour la municipalité, de MM. Michel Maye, conseiller municipal de la police, et Jean Meyer, chef du Service juridique de la Commune de Nyon, assistés de leur conseil. A cette occasion, le tribunal a procédé à l'audition de trois témoins dont les déclarations peuvent être résumées comme il suit :
"M. Claude Garin, brigadier de police au service de la Commune de Nyon. Il expose que dans le cadre de ses fonctions, il s'occupe des taxis depuis plus de trois ans. A ce titre, il assume les tâches administratives, soit notamment le contrôle des concessions délivrées, des tachygraphes, des carnets de conducteurs, des examens pour les nouveaux chauffeurs et des litiges entre conducteurs de taxis. Il se rend fréquemment sur le terrain, plus particulièrement à la place de la Gare. Celle-ci compte huit places de stationnement pour quatorze véhicules titulaires de concessions A, ce qui entraîne inévitablement, lorsque tous les véhicules autorisés sont présents, un parcage "sauvage", sur des cases réservées aux livraisons ou aux bus. Aux heures d'affluence, soit entre 07h30 et 09h30, 16h00 et 17h30, ainsi que les jours de mauvais temps, il arrive souvent qu'aucun taxi ne soit disponible à la place de la Gare. Selon lui, la commune n'a toutefois jamais reçu de plainte de la part de clients insatisfaits. La nuit, la situation est parfois délicate, en ce sens qu'il n'y a en général pas plus de deux taxis aux environs de 23h00, puis pratiquement plus aucun entre 03h00 et 05h00 du matin. Pour le Paléo Festival, la commune a mis sur pied, à proximité immédiate de l'endroit où se déroule cette manifestation un balisage avec ordre d'arrivée. Ce système remonte à 1997 et a donné entière satisfaction. En ce qui concerne la situation dans les autres communes, Claude Garin expose qu'il a passé un jour à Lausanne pour prendre connaissance de la manière dont le système des taxis était organisé dans cette ville. Il produit au tribunal un rapport établi le 22 janvier 1998 dont le contenu et le suivant :
"Concerne .
Répartition des concessions dans plusieurs villes.
Suite à la réquisition du Commissaire de police de la ville de Nyon, je vous donne les renseignements que j'ai pu obtenir concernant l'objet cité en tête du rapport.
Genève : Population 404'000 habitants - 888 concessions A et 47 B soit 1 taxi pour 432 habitants - pas de limitation de concession.
Lausanne : Population 115'576 habitants - 154 concessions A, 78 concessions B et 28 concessions C soit 1 taxi pour 444 habitants - concessions A limitées à 154.
Yverdon-les-Bains : 23'209 habitants - 11 concessions A soit 1 taxi pour 2'109 habitants concessions A limitées à 1 pour 2000 habitants.
Montreux : Population 20'934 - 17 concessions A, 5 concessions B et 6 concessions C soit 1 taxi pour 747 habitants - concessions A limitées à 17.
Vevey : Population 15'644 habitants - 9 concessions A, 12 concessions B et 2 concessions C soit 1 taxi pour 680 habitants - concessions A limitées à 9.
Nyon : Population 14'897 habitants - 14 concessions A et 19 concessions B soit 1 taxi pour 454 habitants - concessions A limitées à 14.
Morges : Population 13'361 habitants - 25 concessions A soit 1 taxi pour 534 habitants - 2 patrons autorisés."
Il précise au sujet de cette liste, qu'à Vevey, les neuf concessions A sont attribuées à des entreprises différentes. Enfin, il déclare que la proposition de l'un des recourants consistant à installer d'autres places de stationnement pour les taxis lui paraît particulièrement opportune. Ainsi, à la place du Château, il y a de nombreuses personnes qui fréquentent les bureaux de l'administration communale, voire le tribunal, et qui n'ont pas toujours envie de remonter jusqu'à la place de la Gare pour prendre un taxi. Il suffirait de supprimer quelques places de stationnement et de les transformer en places réservées aux taxis. De même, au bord du lac, il serait tout-à-fait judicieux de prévoir des places pour les taxis, par exemple à proximité du débarcadère. En été, de nombreuses personnes transitent par ce dernier, dont un nombre non négligeable de personnes âgées ou handicapées. La montée jusqu'au centre ville leur pose souvent un problème et la possibilité de trouver des taxis directement sur place serait vivement appréciée. En revanche, il estime qu'il serait moins adéquat de prévoir des places de stationnement au parking du Petit Perdtemps, lequel est réservé par définition au parcage des véhicules privés. Quant à la possibilité de louer des places de parc privées au centre ville pour des concessions de type B, il précise que le marché est très serré et qu'il est quasiment impossible d'en trouver.
M. Jean Jenni, commissaire de police à Nyon pendant 19 ans, soit jusqu'en 1996. Avant d'être commissaire, il s'est occupé du service des taxis, qui comptait treize concessions de type A. Il expose que s'il n'y a pas eu de nouvelles autorisations de type A délivrées récemment, sous réserve de celle en faveur d'Alvaro Francisco, c'est avant tout en raison des problèmes de place et de sécurité à la place de la Gare, plus particulièrement pour les piétons. Il estime que le nombre de taxis autorisés à stationner sur le domaine public est adéquat compte tenu de la demande, d'autant plus que ces dernières années, un aménagement des transports publics a permis d'obtenir un horaire cadencé toutes les vingt minutes et un service de trois lignes qui desservent la ville. Il y a une quinzaine d'années, une étude avait été faite en vue de prévoir des places de stationnement pour les taxis ailleurs qu'à la place de la Gare, soit dans le quartier de Rive. Cette étude n'a toutefois pas abouti en raison d'un avis défavorable de l'Association des taxis nyonnais. Il confirme que des problèmes de sécurité existent déjà à la place de la Gare, plus particulièrement aux heures de pointe. S'agissant de l'installation de places de stationnement pour taxis à la place du Château, il relève que le château de Nyon abrite trois musées, le tribunal, la préfecture et une partie de l'administration. Si l'on y prévoit une place de stationnement pour les taxis, il faudrait qu'elle soit occupée tout le temps. On pourrait également en prévoir une devant le centre commercial de La Combe, qui est le centre générateur de clients de taxis le plus important de la ville.
M. Jean Meier, chauffeur professionnel au service de l'UEFA depuis trois ans. Il a travaillé auparavant comme chauffeur de taxis à Nyon pendant six ans. En 1992, il a présenté une demande d'autorisation de type A alors qu'il était au chômage. Il a été convoqué et a discuté avec M. Jenni qui lui a précisé qu'il était en troisième position sur la liste d'attente. Après avoir reçu une réponse écrite négative, il n'a plus eu de nouvelles de la municipalité. En juin 1992, cette dernière a accordé quatre nouvelles autorisations de type A, mais ne l'a pas contacté. Il a été au chômage pendant deux ans, de 1992 à 1994. Il habite à la place de la Gare, à Nyon, depuis quatorze ans. Il relève qu'en 1979, il y avait 13'000 habitants alors qu'aujourd'hui il y en a environ 16'000. Selon lui, il y a énormément de travail dans la commune pour les taxis en raison notamment de la présence d'un grand nombre de sociétés. La clientèle utilisant des taxis ne recourt pratiquement jamais aux services des transports publics. Il a fréquemment constaté des files d'attentes devant la gare, surtout en fin d'après-midi quand il y a des transports d'enfants, lorsqu'il fait mauvais temps, le soir ou encore en début de matinée. Il précise enfin que vu la proximité de l'aéroport de Cointrin, de nombreuses sociétés privées offrent le taxi à leurs clients pour effectuer le trajet de Nyon à l'aéroport. De même, beaucoup de personnes ayant manqué leur train ont besoin d'un taxi pour aller prendre un avion. Si on lui proposait aujourd'hui une concession de type A, il l'accepterait sans hésiter, étant convaincu qu'il s'agit d'une profession tout-à-fait rentable.
Le représentant de la municipalité, M. Michel Maye expose pour sa part qu'un plan de quartier "Martinet-Morâche" est en cours depuis 1986 en vue de réaménager notamment le quartier de la Gare. Il s'agit d'un projet très important qui sera exécuté en plusieurs étapes. Ce plan a été influencé par la nouvelle gare du Nyon-St-Cergue, dont l'arrivée se fera en sous-sol, au nord des voies CFF. Les premiers sondages pour la nouvelle gare débuteront en 1998. Il est prévu en outre de déplacer l'interface de la gare sur le côté nord et d'alléger le côté sud, un des objectifs étant de dissuader les usagers d'emprunter la rue de la Gare. Dans le cadre de ce projet, les lignes de bus seront installées le plus près possible de la sortie des voies de chemin de fer. Actuellement, les places de stationnement des taxis ne sont pas encore prévues. Il précise en outre que les quatre autorisations de type A délivrées en 1992 à Arc-en-ciel l'ont été à la suite d'un transfert de société. S'agissant du système de concessions instauré par la municipalité, Michel Maye reconnaît qu'il est insatisfaisant et qu'il faudra revoir prochainement le règlement des taxis, ces derniers devant principalement rester un service pour le public (425'000 personnes environ transportées par année). S'agissant de l'installation de places de stationnement pour les taxis à Rive, il relève qu'en 1986, la municipalité avait déjà tracé des lignes jaunes à cet effet. Si l'on envisage une ou des places officielles, il faut qu'elles soient occupées en permanence et les taxis devraient alors s'arranger pour assurer la présence d'au moins un véhicule à chaque endroit prévu.
E. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposés dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), les recours sont intervenus en temps utile. Ils sont au surplus recevables en la forme.
2. Le droit cantonal ne règle pas expressément le service des taxis. La compétence de la commune en la matière est fondée sur les art. 2 al. 2 litt. c et 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; cf. arrêt du TA GE 93/0128 du 6 décembre 1994), ainsi que sur l'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière.
En l'espèce, le règlement concernant le service des taxis de la Commune de Nyon (ci-après : le règlement) a été adopté par le conseil communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982. Il a été approuvé par le Conseil d'Etat les 17 juillet 1959, 20 mars 1965, 15 octobre 1975 et 12 novembre 1982 et approuvé par la Division fédérale de la police, à Berne, les 11 novembre 1975 et 5 octobre 1982. Les art. 45 et 46 règlement prévoient deux types d'autorisations pour exploiter une entreprise de taxis : soit l'autorisation de type A, avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de police, qui n'est délivrée que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent, et l'autorisation de type B, sans permis de stationnement sur le domaine public, qui est accordée sans limitation quant au nombre. Selon l'art. 43 règlement, pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut avoir une bonne réputation, établir que les conducteurs et les véhicules répondent aux exigences du règlement, être propriétaire des voitures utilisées, disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir et offrir aux conducteurs des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et les vacances. Les bénéficiaires des autorisations de type A ont le droit de faire stationner leurs véhicules aux emplacements qui leur sont assignés par le Service de police. Le stationnement de ces véhicules ailleurs qu'à ces emplacements est interdit (art. 4 al. 1 règlement). Les bénéficiaires des autorisations de type B n'ont pas le droit de faire stationner leurs véhicules sur le domaine public (art. 5 règlement). Le Service de police peut accorder des permissions limitées de stationnement valables pour les deux catégories d'autorisation, notamment lors de manifestations importantes. Il détermine la durée et l'étendue de ces permissions spéciales (art. 6 règlement). Le requérant adresse sa demande à la municipalité en produisant un acte de moeurs ainsi qu'un extrait de casier judiciaire récent. Il précise quel genre d'autorisation il entend obtenir (art. 44 règlement). Les autorisations de types A et B peuvent être délivrées à une société dont le représentant légal remplit les conditions prévues (art. 47 règlement). Les autorisations sont valables du 1er janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées à la fin de l'année (art. 48 règlement). Les autorisations sont personnelles et intransmissibles. En cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire, l'autorisation pourra être délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise s'il remplit les conditions du règlement et sous réserve de la disposition de l'art. 45 (art. 55 règlement).
3. Dans les décisions attaquées, la municipalité a refusé de délivrer aux recourants des autorisations de type A au sens de l'art. 45 règlement pour des motifs qui ont trait en substance aux exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public. Les conditions personnelles des intéressés énumérées à l'art. 43 règlement ne sont en revanche pas en cause.
Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le juger dans un arrêt du 13 janvier 1997 (GE 96/0068), opposant le recourant Alvaro Francisco à la municipalité :
"L'usage de places de parc officielles par des taxis constitue une utilisation accrue du domaine public (B. Knapp, op. cit., p. 620; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Tout usage du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun peut être soumis à autorisation, notamment lorsque, comme en l'occurrence, il entrave l'usage commun par des tiers ou implique un usage accru valablement autorisé pour des tiers (B. Knapp, op. cit., p. 619). Selon une jurisprudence constante jusqu'en 1975, le Tribunal fédéral a considéré que celui qui faisait un usage accru du domaine public à des fins commerciales ne pouvait invoquer l'art. 31 Cst., cette disposition constitutionnelle ne donnant aucun droit à une telle utilisation de la chose publique (ATF 97 I 655, JT 1973 I 196; ATF 73 I 209, JT 1948 I 123; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). A la suite de nombreuses critiques formulées à l'égard de cette jurisprudence, la Haute Cour a réexaminé la question et admis que l'administré qui faisait un usage commun accru du domaine public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle pouvait invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où le but du domaine public le permettait (ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199; ATF 101 Ia 473, JT 1977 I 379). Il en résulte que le régime d'autorisation d'usage accru du domaine public ne doit pas "entraver indûment l'exercice des libertés publiques lorsque cet exercice entre en conflit avec l'usage commun ou normal de par sa nature" (B. Knapp, op. cit., p. 620). L'autorité doit agir selon des critères objectifs et doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). La jurisprudence retient que relèvent de la politique économique les mesures qui interviennent, dans la libre concurrence, pour favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé. A l'inverse, des motifs de police tels que notamment la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 111 Ia 184, JT 1987 I 37 et réf. cit.). L'autorisation doit respecter les principes généraux de l'intérêt public, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2; ATF 121 I 129, JT 1997 I 259)."
Dans le cas présent, la municipalité fonde ses décisions sur l'art. 45 du règlement. Ce dernier ne lui permettrait de délivrer des autorisations de type A que si les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent, conditions manifestement pas remplies en l'occurrence selon elle. Le bon fonctionnement de l'utilisation commune du domaine public de la place de la Gare s'oppose à l'utilisation libre du domaine public, de façon accrue, dans l'intérêt public. Pour l'autorité intimée, si elle ne fixait pas des limites strictes à l'octroi des autorisations de type A, les bénéficiaires d'un usage accru que sont les chauffeurs de taxis empêcheraient les bénéficiaires de l'usage commun d'exercer leur droit, soit celui de circuler normalement sur la place de la Gare. Par ailleurs, elle estime que le nombre de concessions A délivrées à ce jour satisfait parfaitement les besoins de la commune. Ces arguments sont infondés pour les raisons suivantes.
a) S'agissant tout d'abord de la possibilité de limiter l'usage accru dans l'intérêt public, il y a lieu de préciser que ce dernier doit être prépondérant. Une restriction de la liberté du commerce et de l'industrie n'est dès lors conforme à la constitution que lorsque l'intérêt qu'elle cherche à protéger l'emporte sur les intérêts privés qui lui sont contraires, étant précisé que ce n'est pas la nature de l'intérêt public, mais son importance qui détermine principalement la légitimité de l'atteinte. "Plus grave est l'atteinte portée à la concurrence, plus rigoureuses seront les exigences auxquelles doit satisfaire l'intérêt protégé par cette restriction" (Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Tome II, ad art. 31, N. 206, p. 68).
En l'espèce, les intérêts en présence sont, d'une part, l'intérêt public à bénéficier d'un service de taxis suffisant et bien réglé, ainsi que la garantie d'une sécurité adéquate pour les usagers de la place de la Gare (véhicules, cyclistes, piétons) et, d'autre part, l'intérêt privé des recourants à obtenir une autorisation de type A et exercer ainsi sans restriction leur activité de chauffeur de taxis. En ce qui concerne les problèmes de sécurité, force est de reconnaître qu'ils existent déjà et qu'ils sont plus liés au nombre insuffisant de places de stationnement qu'au trop grand nombre de taxis titulaires d'une concession A. L'argumentation de l'autorité intimée est à cet égard dénuée de pertinence car c'est bien plus le manque de place de stationnement (huit places pour quatorze taxis) qui génère des risques pour la sécurité à la place de la Gare que le nombre de taxis dont il n'est nullement établi, comme on le verra ci-dessous, qu'il soit excessif par rapport aux besoins de la commune. On ne saurait certes exiger de la municipalité qu'elle accorde un nombre illimité d'autorisations de type A. On ne voit en revanche pas pour quels motifs l'autorité intimée s'obstine à refuser les alternatives proposées par l'un des recourants. Parmi celles-ci figure la possibilité d'aménager des places de stationnement au bord du lac ou à la place du Château. Or Claude Garin, responsable des taxis et véritable "homme de terrain" selon la municipalité, a expressément déclaré qu'une telle solution lui semblait tout-à-fait envisageable et serait même hautement souhaitable pour améliorer la sécurité, d'autant plus qu'elle correspondrait à un réel besoin du public fréquentant tant les bureaux de l'administration, de la préfecture ou du tribunal que les musées situés à la place du Château ou encore des touristes débarquant des bateaux au bord du lac. L'ancien commissaire de police Jean Jenni a également reconnu que l'aménagement d'une place de stationnement supplémentaire pour taxis, à tout le moins devant le centre de La Combe, serait judicieuse dans la mesure où il s'agit du centre générateur de clients de taxis le plus important de la ville.
En outre, la municipalité a appliqué pendant près de trois ans le système des "concessions volantes" sur la place de la Gare. Selon cette pratique exposée ci-dessus (partie "Faits", lettre C, p.4 et 5), plus d'une vingtaine de véhicules pouvaient stationner chacun à leur tour sur la place de la Gare. Il est dès lors surprenant que la municipalité persiste à se réfugier derrière l'argument relatif à l'exiguïté de la place disponible alors que cette place a été apparemment suffisante pendant plus de trois ans.
b) Quoi qu'il en soit, il convient d'examiner ensuite la décision attaquée au regard des exigences d'un service de taxis adapté aux besoins du public. On rappellera d'emblée que si le système des "concessions volantes" avait été adopté par la municipalité en 1993, c'était dans le but évident d'augmenter le nombre de taxis autorisés à stationner sur le domaine public de manière à faire correspondre le plus possible l'offre des taxis aux besoins du public. En supprimant le système précité et en le remplaçant par celui des vignettes, l'autorité intimée ne voulait, selon ses propres déclarations, que réduire les problèmes d'encombrement de la place de la Gare. A aucun moment elle n'a en revanche déclaré que le remplacement du système des "concessions volantes" par celui des vignettes tendait, par une réduction des taxis autorisés à stationner à la place de la Gare, à adapter une offre trop généreuse par rapport à la demande. Dans ces conditions, l'offre des taxis sur la place de la Gare a substantiellement diminué depuis près d'un an alors que la demande n'a à l'évidence pas subi la même évolution. L'autorité intimée n'a en tout cas nullement établi le contraire. Elle ne peut par conséquent soutenir valablement que le nombre d'autorisations de type A est aujourd'hui parfaitement adapté aux besoins du public. Les divers témoignages entendus sur ce point confirment d'ailleurs pratiquement tous qu'à de nombreuses occasions (débuts et fins de journée, jours de mauvais temps, nuit), les taxis sont insuffisants, même si aucune plainte n'a jamais été adressée aux autorités à cet égard.
Par ailleurs, la municipalité tente de justifier sa position en comparant la situation de Nyon à celle d'autres communes romandes. Le rapport établi à cet égard par le brigadier Garin le 22 janvier 1998 laisse effectivement apparaître un nombre de concessions A à Nyon sensiblement analogue à celui des concessions accordées dans des communes à population équivalente (Yverdon-les-Bains : un taxi pour 2'109 habitants; Montreux : un taxi pour 747 habitants; Vevey : un taxi pour 680 habitants; Nyon : un taxi pour 454 habitants et Morges : un taxi pour 534 habitants). On ne saurait toutefois accorder trop d'importance à une telle comparaison, plus particulièrement à celle que l'intimée entend faire avec Yverdon-les-Bains, ces deux communes étant en réalité fort différentes. La première est essentiellement une urbanisation du nord vaudois, de type rural, alors que Nyon est située à proximité de Genève et de son aéroport. L'intéressée abrite au surplus des institutions et des sociétés internationales dont la clientèle recourt à l'évidence plus facilement aux services des taxis que la population moins citadine d'Yverdon-les-Bains. On ignore enfin si les concessions A délivrées dans les autres communes en cause sont attribuées à des entreprises différentes ou si, dans le cas contraire, une certaine égalité est assurée dans la répartition des concessions. Dans le cas de Vevey en tout cas, les neuf concessions A sont toutes attribuées à des entreprises différentes, ce qui rend d'autant plus difficile une comparaison avec la situation existant à Nyon.
4. Indépendamment de ce qui précède, le tribunal constate qu'il lui est impossible, sur la base des éléments dont il dispose, d'évaluer si la délivrance de quatre nouvelles autorisations A pourrait satisfaire aux conditions de l'art. 45 du règlement. En l'état, on ne possède manifestement aucune donnée objective démontrant l'adéquation de la décision incriminée et, partant, la pertinence d'un blocage à quatorze du nombre des concessions A, aux besoins actuels. L'autorité intimée ne saurait se limiter à avancer des affirmations non étayées, mais devrait au contraire se fonder sur une étude sérieuse comprenant en premier lieu une analyse de la situation actuelle identifiant les problèmes existants et démontrant, le cas échéant, l'impossibilité d'un changement. Il s'agirait ensuite de définir le but recherché dans le domaine des concessions de taxis compte tenu de l'ensemble des intérêts à prendre en considération - dont ceux des recourants - et d'élaborer plusieurs variantes permettant d'atteindre ce but. Bien qu'une variante ait été envisagée il y a une quinzaine d'années (cf. étude en vue de prévoir des places de parc dans le quartier de Rive), on ignore si, aujourd'hui, d'autres variantes ont sérieusement été examinées. Une étude globale permettant de déterminer les besoins de la commune en taxis et par conséquent l'opportunité d'une éventuelle augmentation des concessions A devrait reposer sur des critères tels que, notamment, la population de la ville et de la commune de Nyon, celle du district et de la région, la distance séparant la commune impliquée des autres communes, l'étendue de ces dernières, la structure de la population concernée, ainsi que sa fortune et ses revenus, l'existence et la structure des transports publics à disposition, ainsi que celles des autres entités concernées (y compris services de nuit), la présence de centres commerciaux, avec le nombre de clients de taxis généré par de tels établissements, les besoins liés à la proximité de l'aéroport de Cointrin, le nombre et les habitudes des vacanciers, touristes, frontaliers, etc. L'étude pourrait également comprendre un pronostic sur l'évolution de la commune au regard des critères précités et des objectifs de développement arrêtés le cas échéant par une planification communale dans ce domaine. Enfin, la question d'une éventuelle redistribution de toutes les concessions déjà accordées pourrait aussi être étudiée à cette occasion. Le Tribunal fédéral a en effet récemment rappelé "qu'il découle du principe de l'égalité de traitement entre concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là d'une autorisation ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien plutôt que la répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. A tout le moins la pratique administrative doit-elle être revue régulièrement, afin d'éviter une situation consacrant durablement d'anciens privilèges." (ATF121 I 279, JT 1997 I 264).
Certes, la municipalité a fait état à l'audience d'une étude en cours consacrée au réaménagement des environs de la gare (plan de quartier "Martinet et Morâche"). Dans ce cadre là, l'aménagement de la place de la Gare devra être revu, mais, selon les déclarations du conseiller municipal de la police nyonnaise, rien de concret ne devrait être entrepris avant les années 2001/2002. Il s'agit indéniablement d'un délai trop long qui ne saurait être imposé aux recourants, d'autant plus que le responsable précité a expressément reconnu à l'audience le caractère manifestement insatisfaisant du système actuel des taxis, à tout point de vue. De plus, un réaménagement de la place de la Gare n'impliquerait pas encore automatiquement l'octroi de concessions A supplémentaires. En d'autres termes, la municipalité n'a pas respecté son devoir de procéder à une pesée soigneuse et bien motivée des intérêts en présence et en raison des dites lacunes, les décisions attaquées se révèlent contraires au principe de l'intérêt public et de la proportionnalité; elles doivent donc être annulées pour ces motifs déjà et le tribunal peut se dispenser d'examiner si l'autorité intimée a respecté le principe de l'égalité de traitement.
5. Compte tenu de ce qui précède, les recours doivent être admis et les décisions attaquées annulées. La cause sera renvoyée à la Municipalité de Nyon pour qu'elle statue à nouveau, dans un délai raisonnable, sur la base d'un examen complet et circonstancié au sens décrit ci-dessus des besoins en taxis de la commune et des possibilités, le cas échéant, d'aménager des places de stationnement pour taxis ailleurs qu'à la place de la Gare.
7. L'instruction des recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA). Ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Selon l'art. 55 al. 2 LJPA, modifié le 26 février 1996 et entré en vigueur le 30 avril 1996, le tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens. Vu l'issue du recours, il convient de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Nyon, ainsi que des dépens à verser aux recourants, qui obtiennent gain de cause avec le concours de mandataires professionnels. Les avances de frais effectuées par les recourants leur seront par ailleurs restituées.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions de la Municipalité de Nyon des 17 octobre 1996, 23 janvier 1997 et 14 février 1997 sont annulées et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelles décisions.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon, les avances effectuées par les recourants respectivement Juan Parra (800 francs), Antonio Ruscitto (1'000 francs) et Alvaro Francisco (800 francs) leur étant restituées.
IV. La Commune de Nyon versera à Juan Parra, Antonio Ruscitto et Alvaro Francisco une indemnité à titre de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs chacun.
Lausanne, le 24 février1998/gz
La présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.