CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 février 1997
sur le recours interjeté par Jürg EGGER, à St-Sulpice, dont le conseil est l'avocat-stagiaire Alexandre Guyaz, av. des Mousquines 20, 1005 Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et des autoroutes du 27 août 1996, instaurant une réglementation locale du trafic (parcage avec disque de stationnement zone rouge) dans l'impasse des numéros 53 et 53 bis de la rue du Centre à St-Sulpice.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Thalmann et M. Jean Widmer, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Le village de St-Sulpice est traversé d'est en ouest par la rue du Centre qui constitue l'artère principale de la commune et qui est aménagée de manière résidentielle. Elle longe la place centrale du village, où l'on trouve une quarantaine de places de parc en zone bleue. A une cinquantaine de mètres à l'ouest de ce parking, en direction de Morges, sur la gauche de la route, débouche une impasse descendant en direction du lac. Cette impasse appartient au domaine public. Du côté est, l'impasse est bordée sur plusieurs mètres par le mur d'une maison, puis par une haie qui descend jusqu'au bas du cul-de-sac. Du côté ouest, on trouve un terrain sur lequel sont bâtis deux immeubles: sur le haut de l'impasse, au numéro 53 de la rue du Centre, se situe la PPE "La Fleurissoire"; en dessous, au numéro 53 bis de la rue du Centre, se trouve la parcelle n°865 dont Jürg Egger est propriétaire depuis 1978. Il y a construit une villa dont l'impasse constitue l'unique voie d'accès, tant pour les piétons que pour les véhicules. La propriété du recourant comporte deux entrées débouchant sur l'impasse: la première, située à mi-hauteur du chemin, permet d'accéder à l'entrée de sa villa et la seconde, environ 10 plus bas, permet d'entrer dans le garage. Tant l'accès du garage que celui qui aboutit à la porte d'entrée de la villa sont utilisés par des véhicules : une place de parc est en effet aménagée devant l'entrée de la maison. Cette situation est conforme au plan d'enquête que le recourant a été invité à verser au dossier. Rien n'indique donc que ces deux accès au domaine public n'auraient pas été autorisés par la commune.
Avant l'exécution de la décision attaquée, il existait, sur le côté est en haut de l'impasse, une zone de parcage permettant d'accueillir trois voitures et délimitée à ses deux extrémités par des marques blanches au sol. Ces places s'arrêtaient à la hauteur de la parcelle de la PPE "La Fleurissoire", juste au-dessus de la parcelle du recourant. Elles étaient suivies par des croix jaunes interdisant le stationnement jusqu'au niveau de l'entrée principale de la villa du recourant. Le reste de l'impasse était dépourvu de marquage au sol (ou alors, il était effacé depuis longtemps), mais le parcage, pour environ cinq voitures, y était autorisé du côté est. Suite aux réclamations de Jürg Egger auprès de la municipalité, l'autorité avait alors fait poser un signal OSR 4.09 "Impasse", ainsi qu'un signal OSR 2.50 "Interdiction de parquer" à l'ouest, soit du côté de la propriété du recourant afin d'y interdire tout parcage.
B. Par lettre du 12 juin 1996 adressée au Département des travaux publics, Service des routes et des autoroutes (ci-après le SRA), la Municipalité de St-Sulpice (ci-après la municipalité) a demandé à ce dernier de ratifier sa décision du 13 mai 1996, à savoir la transformation du parc automobile se trouvant à la rue du Centre, à la hauteur de "La Fleurissoire", jusqu'alors constitué de huit places de parc sans limitation de temps de parcage, en zone rouge maximum 15 heures. La municipalité a précisé que "ledit parc aura une contenance de huit places et sera scindé en deux segments". Elle a en outre exposé que "eu égard à l'exiguïté des lieux et au fait que tout véhicule garé hors des cases constitue un obstacle rédhibitoire aux manoeuvres de parcage et d'accès aux deux propriétés mentionnées (rue du Centre 53 et 53 bis), l'Exécutif entend qu'une mesure d'arrêt interdit soit appliquée à l'endroit des usagers laissant leur machine hors du parc délimité."
En date du 10 juillet 1996 et suite à une visite des lieux le 5 juillet 1996, le SRA a approuvé la mesure décidée par la municipalité, en précisant que la signalisation devrait être conforme à l'ordonnance sur la signalisation routière et au plan de signalisation. La décision querellée a la teneur suivante:
"Impasse 53 et 53 bis de la rue du Centre:
- Transformation du parc comportant 8 places actuellement sans limitation du temps de parcage, en zone rouge max. 15 heures au moyen du signal OSR 4.18 "Parcage avec disque de stationnement", conformément au plan du 9 juillet 1996 ci-joint."
Cette décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud en date du 27 août 1996.
Sur le plan du 9 juillet 1996, les huit places de parc sont réparties en deux tronçons distincts et se terminent au bas de l'impasse.
Le 9 septembre 1996, la municipalité a procédé au marquage en rouge des huit places de parc litigieuses. Ces places sont désormais plus larges que ne l'étaient les places sans limitation de temps de parcage (2,50 m au lieu de 1,92 m) et sont divisées en trois parties distinctes : la première partie a une contenance de 3 voitures, la deuxième est prévue pour un seul véhicule, et la dernière partie au bas de l'impasse peut accueillir environ 5 voitures : ces trois tronçons sont entrecoupés par des zones où le stationnement est interdit, afin de permettre l'accès de véhicules aux deux parcelles bordières. Lors de l'inspection locale, le sergent Thierrin de la Police municipale a expliqué que le marquage avait d'abord été effectué conformément au plan du 9 juillet prévoyant seulement deux zones pour le parcage, mais qu'après avoir procédé à des essais de parcage et de manoeuvres le jour du marquage, la commune s'était aperçue qu'il était plus judicieux de scinder la zone rouge en trois segments plutôt qu'en deux, car cette nouvelle configuration, exécutée le jour même, facilitait l'accès aux propriétés riveraines.
La signalisation correspondante a été posée entre le 23 et le 28 septembre 1996 : à l'embouchure de l'impasse sur la rue du Centre, on trouve un signal "Impasse" du côté est et du côté ouest un signal "Zone rouge Max. 15h".
C. Par acte du 17 septembre 1996, Jürg Egger a déposé un recours auprès du tribunal de céans contre la décision du SRA. Il fait valoir que la décision attaquée doit être annulée parce qu'elle ordonne des signaux et des marques qui ne sont pas nécessaires, dès lors que "les besoins du quartier en places de stationnement sont donc modestes et largement satisfaits par les places de parc aménagées sur la place Centrale". Par ailleurs, il soutient que la décision génère d'importantes nuisances, dans la mesure où la présence des places de parc oblige les véhicules à pénétrer sur sa propriété pour pouvoir faire demi-tour. En conséquence, il "ne saurait tolérer indéfiniment que plusieurs dizaines de véhicules viennent chaque jour effectuer des manoeuvres bruyantes et dommageables sur sa parcelle." Il allègue également que s'il faisait clôturer les deux accès à sa propriété, les voitures seraient obligées de remonter l'impasse et de déboucher sur la rue du Centre en marche arrière, ce qui créerait une certaine mise en danger pour les usagers de la route. Enfin, il expose que l'élargissement des places de parc rend difficiles, voire impossibles les croisements entre les véhicules et empêche les poids-lourds d'accéder à sa propriété. Pour ces motifs, il demande que l'impasse de la rue du Centre soit interdite à la circulation au moyen du signal OSR 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens", avec plaque complémentaire "Riverains autorisés".
Dans son mémoire de recours, Jürg Egger sollicite également l'octroi de l'effet suspensif, ainsi que la pose, à titre de mesures provisionnelles, d'un signal OSR 2.50 "Interdiction de parquer", étant donné que le marquage en rouge a déjà été effectué par la commune.
Le recourant a effectué une avance de frais de 1'000.-.
D. A la demande du juge instructeur, la municipalité s'est déterminée, le 29 octobre 1996, sur l'effet suspensif et les mesures provisionnelles. A cet effet, elle indique qu'elle n'a eu connaissance du présent recours que le 10 octobre 1996, ce qui explique pourquoi elle a procédé entre-temps au marquage des place de parc, ainsi qu'à la pose de la signalisation. Concernant la demande du recourant de poser un signal d'interdiction de parquer, la commune expose que le parcage a toujours été autorisé dans l'impasse et qu'"il n'est dès lors pas question de l'interdire". La municipalité conclut ainsi au refus de l'octroi de l'effet suspensif et des mesures provisionnelles.
Le SRA s'est déterminé en date du 15 novembre 1996. Il expose que la d¿ision attaquée avait pour but "d'éliminer, dans cette impasse étroite, le parcage sauvage hors des cases balisées, qui entravait l'accès aux propriétés riveraines (dont celles du recourant)". Le SRA considère que la mesure est proportionnée au but recherché, contrairement à une mesure d'interdiction générale de stationner et qu'elle est nécessaire, voire indispensable pour sévir contre les contrevenants. L'autorité intimée conclut donc au rejet du recours.
E. Par décision du 27 novembre 1996, le juge instructeur a rejeté les requêtes d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
Contre cette décision, le recourant a déposé un recours incident auprès de la section des recours du tribunal administratif par acte du 9 décembre 1996. Il demande l'annulation de la décision du 27 novembre 1996 et qu'un signal "Interdiction de parquer" soit placé sur les places de stationnement litigieuses. Conformément à la requête du recourant, la procédure entamée devant la section des recours du tribunal a été suspendue jusqu'à la visite des lieux.
F. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 14 janvier 1997, en présence du recourant personnellement, assisté de son conseil, ainsi que d'un conseiller municipal, du secrétaire municipal, du sergent de la police municipale de St-Sulpice, tous trois représentant la commune et assistés de leur conseil. Le tribunal a entendu comme témoin M. Lavanchy, copropriétaire de la PPE "La Fleurissoire", qui s'est présenté spontanément en cours d'inspection locale.
Le tribunal a notamment constaté qu'entre les nouvelles places de parc balisées et la bordure de la partie supérieure de la parcelle du recourant, l'espace libre subsistant est de 2,80 mètres. Le tribunal a encore constaté qu'un figuier d'une dizaine de centimètres de diamètre environ, situé en bordure de la partie inférieure de la parcelle du recourant, avait été cassé net à quelques centimètres du sol; l'écorce de l'arbre cassé était arrachée en un point situé plus haut que la hauteur habituelle d'un pare-chocs de voiture, sans qu'on puisse déterminer de quelle manière ces dégâts sont survenus.
Considérant en droit:
1. Manifestement intéressé à la configuration de la chaussée publique devant les accès de sa parcelle, le recourant a qualité pour recourir au sens de l'art. 37 LJPA.
2. On s'abstiendra en outre de savantes considérations sur l'art. 36 lit. a et c LJPA et le pouvoir d'examen du Tribunal. En effet, la jurisprudence en a longuement débattu (GE 00/9150 du 30/10/92, RDAF 1993 p.227, GE 92/0121 du 07/07/93, GE 92/0127 du 19/05/94 RDAF1994 p. 483, spéc. p. 485, ainsi surtout que les arrêt postérieurs non publiés GE 92/0130 du 06/10/93, GE 93/0026 du 08/10/93, GE 93/0073 du 30/11/93, GE 93/0075 du 30/11/93, GE 93/0130 du 20/04/94, GE 94/0032 du 09/09/94, GE 94/0045 du 20/03/95, GE 94/0089 du 23/01/95, GE 95/0054 du 25/01/96) pour aboutir de toute manière à la conclusion que même lorsque la décision peut être revue librement, le tribunal doit faire preuve d'une certaine retenue (v. en outre, pour la pratique du Conseil fédéral, JAAC 1991 p. 259).
3. L'art. 3 al. 4 LCR permet aux cantons et aux communes d'édicter d'autres limitations ou prescriptions que l'interdiction complète ou temporaire de circuler prévue à l'art. 3 al. 3 LCR :
"D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou réglementer la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation. Dans les procédures cantonales et devant le Conseil fédéral, les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire".
Ces mesures concernent par exemple les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic, telles que la création de rues résidentielles (JAAC 1990/54 p. 41 N° 8). Les interdictions de parquer comme les autorisations de parcage limité entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de l'art. 3 al. 4 LCR. Elles peuvent être adoptées pour des raisons relevant de la police de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres exigences imposées par les conditions locales". Cette dernière formulation laisse aux cantons et aux communes une grande marge d'appréciation.
Selon l'art. 101 al. 3 OSR, les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.
4. Le recourant soutient en premier lieu que la décision attaquée n'est pas nécessaire, au sens de l'art. 101 al. 3 OSR, et qu'elle doit être annulée, dès lors qu'elle contrevient à l'art. 107 al. 5 OSR. Selon lui, les places de parc en zone rouge ne sont pas nécessaires puisqu'une grande partie des places de parc existantes en zone bleue sur la place centrale du village demeurent constamment inoccupées : une partie d'entre elles pourraient sans difficulté être converties en places en zone rouge. Le recourant fait surtout valoir que les usagers qui viennent se parquer dans l'impasse (de même que ceux qui s'y engagent, attirés par le panneau signalant les places, mais doivent en ressortir aussitôt faute de places libres) pénètrent indûment sur sa propriété pour tourner et causent des dégâts sur sa parcelle. Le recourant se plaint aussi de la largeur insuffisante du passage qui subsiste compte tenu de l'élargissement des places récemment marquées au sol. Il conclut à l'annulation de la décision et à l'adoption d'une nouvelle réglementation consistant en une interdiction générale de circuler dans les deux sens avec plaque complémentaire "riverains autorisés".
Le conseil de la municipalité a fait lors de l'inspection locale la démonstration qu'il est possible à une voiture de remonter l'impasse en marche arrière puis d'effectuer un demi tour dans son embouchure, sans empiéter sur la rue du Centre, avant d'engager le véhicule sur celle-ci en marche avant. Sans doute le véhicule utilisé pour cette démonstration n'était-il pas de grande dimension, mais la manoeuvre a paru suffisamment aisée pour qu'on puisse en déduire qu'un véhicule plus volumineux pourrait l'accomplir aussi. Il n'en reste pas moins qu'en pratique, la configuration de l'impasse est telle que très probablement, la plupart des usagers accomplissent la manoeuvre de retournement à l'intérieur de l'impasse elle-même pour remonter celle-ci en marche avant. On peut tenir pour certain que lors de l'exécution de cette manoeuvre, les usagers cèdent à la tentation de mettre à profit les accès des parcelles privées riveraines, dont celle du recourant, pour faciliter le retournement du véhicule. La question qui se pose est de savoir si le recourant peut, dans ces conditions, exiger que l'autorité réserve l'usage du domaine public aux riverains et y interdise par conséquent la circulation et le parcage public.
Le Tribunal administratif a déjà jugé que faute de législation cantonale régissant spécifiquement l'usage du domaine public, le propriétaire riverain ne dispose que d'un simple avantage de fait qui ne l'autorise pas à s'opposer à une interdiction de stationner près de son immeuble: son intérêt à conserver le pur avantage de fait que constitue des places de parc ne saurait peser d'un poids déterminant en face de l'intérêt public à créer des zones libres de trafic au centre des villes (arrêt GE 94/089 du 23 janvier 1995, concernant la suppression de places de parc avec parcomètre devant un hôtel-restaurant; v. ég. Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, p. 546, et les références citées). Inversement, il n'est pas possible de reconnaître aux riverains du domaine public un droit absolu d'obtenir l'usage exclusif de celui-ci dans le seul but de se préserver de toute atteinte que pourraient causer les usagers. Sans doute l'art. 3 al. 4 LCR permet-il d'imposer des restrictions à la circulation pour protéger les habitants ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales, ce qui laisse comme on l'a vu une grande marge d'appréciation aux autorités. Toutefois, une interdiction de circuler sur le domaine public ne peut être prononcée que s'il s'agit d'éviter aux riverains un préjudice particulièrement grave qu'il serait impossible d'écarter autrement ou, lorsqu'il est possible de l'éviter, si les mesures nécessaires à cet effet imposent un sacrifice disproportionné aux riverains.
En l'espèce, il est exact que les plates-bandes du recourant, qui se trouvent presque au même niveau que la chaussée alentour, sont particulièrement exposées et que la tentation est grande pour les usagers motorisés de pénétrer sur la parcelle pour manoeuvrer. Toutefois, il faut bien admettre qu'il suffirait au recourant d'installer une clôture appropriée pour se prémunir contre les dégâts et inconvénients dont il se plaint. Sans doute un tel aménagement peut-il paraître moins commode que la situation actuelle, ou plus coûteux, surtout s'il s'agit de munir la clôture d'un dispositif d'ouverture télécommandé. Toutefois, le tribunal juge que ces mesures ne sont pas telles qu'elles puissent paraître disproportionnées au point de permettre au recourant d'exiger que le domaine public litigieux soit réservé à son seul usage et à celui de la communauté des copropriétaires voisine.
Quant aux possibilités d'accès à la parcelle du recourant, il n'est pas contesté que les deux accès existants sont au bénéfice d'une autorisation au moins implicite délivrée lors de la construction de sa maison. Sans doute peut-on déduire des art. 32 et 33 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes, notamment de l'art. 33 al. 1 LR, que le propriétaire a le droit d'obtenir le maintien de l'accès au domaine public à la création duquel il a été autorisé. On ne saurait cependant exiger le maintien d'un accès idéal. Il suffit au contraire que soit maintenu l'accès exigé au titre de l'équipement d'une parcelle (art. 19 et 22 al. 2 lit. b LAT et 104 al. 3 LATC), qui n'a pas à présenter un caractère idéal, mais doit seulement, par sa construction et son aménagement, être praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et ne pas exposer ses usagers ni ceux des voies publiques raccordées à des dangers excessifs (voir pour un exemple récent AC 95/153 du 6 novembre 96). A cet égard, il n'est pas démontré en l'espèce que l'accès subsistant serait insuffisant, notamment au regard de l'art. 44 al. 1 LR qui renvoie, pour la définition du gabarit d'espace libre, aux normes professionnelles en vigueur (la jurisprudence, sans se référer à l'art. 44 LR, a aussi élaboré sur la notion d'accès suffisant une règle qui renvoie à ces normes, v. RDAF 1993, p. 190 spéc. p. 192). L'accès pour véhicules en cause ici (devant la parcelle du recourant) ne dessert d'ailleurs pratiquement qu'une seule parcelle. C'est probablement dans ce genre d'hypothèse qu'on pourrait de toute manière envisager l'octroi de dérogations exceptionnelles au gabarit d'espace libre défini par les normes professionnelles en vigueur, au sens des art. 44 al. 1 et 3 LR. Ce qui compte finalement, c'est de constater que même s'il ne subsiste que 2,80 mètres entre les nouvelles places de parc et la limite de propriété, la parcelle du recourant doit être considérée comme disposant encore d'un accès suffisant, car même un poids lourd, en usant de la prudence nécessaire, peut franchir ce passage.
5. Les considérations qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours aux frais du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA). Dans la mesure où la commune a procédé avec l'aide d'un conseil, il y a lieu de lui allouer des dépens (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et des autoroutes du 27 août 1996 est maintenue.
III. Un émolument d'un montant de 1'000 (mille)francs est mis à la charge du recourant.
IV. Une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune de St-Sulpice, à titre de dépens, à la charge du recourant.
Lausanne, le 14 février 1997/gz
Le président : La greffière :
La présente décision peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral dans les 30 jours suivant sa notification (art. 3 al. 4 LCR). Le recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative.
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.