CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 17 mars 1997
sur le recours interjeté par X.________, à ********, dont le conseil est l'avocate Catherine Jaccottet-Tissot, Place Pépinet 4, 1002 Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de la Ville de Lausanne du 26 avril 1996 lui infligeant un avertissement.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Marcelle Crot et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. La recourante, née en 1942, est titulaire d'une licence en psychologie, mention orientation scolaire et professionnelle. Elle est entrée au service de la commune le 1er septembre 1985 en tant que psychologue conseillère en orientation (classe 10) à la Direction de la sécurité sociale, Service social, administratif et du travail (scindé ensuite en un Service social et du travail - SST- et un Secrétariat général - SG - en 1989). D'abord engagée par contrat de droit privé, elle a été nommée comme fonctionnaire avec effet au 1er octobre 1986.
Son activité est décrite de manière différente par chacune des parties: pour la commune, elle gérait les dossiers de chômeurs difficiles à placer et donnait un appui aux collaborateurs du service pour la gestion des relations humaines. Selon la recourante, elle était chargée de l'organisation de cours et de la co-animation de stages pour chômeurs.
En 1987, elle a été nommée par la municipalité secrétaire de la Fondation lausannoise d'aide par le travail (ci-après FLAT). La recourante expose qu'elle jouissait alors d'une très grande autonomie dans ses fonctions, ce que conteste l'autorité intimée qui expose qu'elle consistait principalement à instruire des demandes d'aide déposées dans des cas particuliers ou par des institutions, et en diverses tâches administratives comme la tenue de procès-verbaux, l'exécution des décisions du bureau et du Conseil, le contrôle de prêts et remboursements, la rédaction du rapport annuel, etc.
B. Dans deux notes des 26 novembre 1990 et 12 décembre 1990 adressée à la municipalité, le Directeur de la sécurité sociale et de l'environnement (SS+E) a proposé diverses mesures de réorganisation, dont notamment le transfert de la recourante du SST au SG en qualité d'adjoint administratif. Il exposait notamment qu'on pouvait renoncer à renforcer l'effectif des secrétaires parce que les adjoints administratifs du SG devaient être "auto-suffisants" dans la plupart de leurs tâches et capables de produire des documents internes tels que notes, rapports et brouillons, convenablement dactylographiés et orthographiés sur support informatique, mais qu'ils n'avaient pas à se charger de la correspondance, dont la mise en page et l'impression, facilitée par l'existence de brouillons déjà saisis, demeurait une tâche dévolue aux secrétaires. Il était également relevé que la recourante "paraît posséder certaines des compétences que l'on attend d'un adjoint administratif", qu'elle "maîtrise l'orthographe, rédige avec aisance et sait dactylographier". On peut enfin y lire que "en dépit des problèmes interpersonnels qui se sont accumulés autour de Mme X.________ et de son intégration dans l'équipe de l'Office de travail", le poste de conseiller qu'elle occupait au SST n'était pas remis en cause et devrait être repourvu.
C'est ainsi que la recourante a été transférée au secrétariat général de la SS+E le 1er janvier 1991 et promue adjointe administrative (classe 8, salaire brut annuel de 88'073.-). Son travail consistait essentiellement à assurer les relations avec les institutions subventionnées. Parallèlement à cette nouvelle fonction, elle a conservé le secrétariat de la FLAT, désormais rattachée au SST, à concurrence de 40 à 50 % de son temps.
Elle a été promue à une classe de traitement supérieur les 1er janvier 1992 et 1994. Au bénéfice des "annuités" correspondantes, elle a atteint à la fin décembre 1994 le maximum de la classe 6, soit un salaire brut annuel de 107'540 francs. Au fil des années, elle a eu l'occasion de suivre divers cours de perfectionnement aux frais de la commune.
C. Au secrétariat général, les "qualifications" (soit les notes prises en entretien par son supérieur hiérarchique) de la recourante pour 1991 font état de la rapidité avec laquelle elle s'est adaptée à sa nouvelle activité, soulignent son esprit de décision et d'analyse et concluent qu'elle serait certainement en mesure d'occuper un poste de cadre supérieur.
Pour 1993 (il n'y en a pas pour 1992), les qualifications de la recourante font état de quelques difficultés, notamment de "points d'accrochages" sur des tâches d'exécution que son supérieur souhaitait voir exécuter par les adjoints, mais elles qualifient néanmoins la recourante de collaboratrice intelligente, travailleuse et loyale qui, même si elle dérange parfois par son attitude et ses critiques, représente un constant stimulant en contribuant à mettre en lumière des problèmes.
D. Des difficultés sont néanmoins survenues dès cette époque dans les relations de la recourante avec son entourage professionnel. La plus sérieuse impliquait une secrétaire handicapée, engagée à temps partiel à la demande de l'AI, qui devait travailler pour le recourante. Cette personne était peu ponctuelle dans son travail, fréquemment absente et la fixation de la date de ses vacances créait aussi des difficultés. Ces circonstances ont contraint la recourante à effectuer les tâches de secrétariat incombant à sa collaboratrice, ce qui a provoqué des tensions entre elles, la recourante manifestant une certaine impatience à son égard.
La situation de cette collaboratrice, tombée malade dans l'intervalle, et ses conséquences sur l'organisation du SG ont fait l'objet d'une note du secrétaire général du 18 janvier 1994, qui ne figurait pas au dossier mais que la recourante a produite en audience. On peut y lire que les capacités de progression de cette collaboratrice handicapée avaient été surévaluées, mais on y lit aussi que la recourante avait une réputation de "croque-mitaine" qui paraissait plutôt reposer "sur un phénomène de type «bouc émissaire»". La recourante s'est d'ailleurs plainte en audience de certains comportements vexatoires à son endroit de la part des collaborateurs du service. Cette note considérait à l'époque qu'on ne pouvait rien reprocher à la recourante d'inconciliable avec les exigences du service malgré son attitude qui tranchait "avec celle de nombreux collaborateurs de notre administration, généralement toute de rondeur et de compromis".
L'audition des témoins a confirmé l'existence de tensions avec d'autres collaboratrices, l'une d'elle ayant notamment préféré quitter le service après avoir vainement tenté d'établir des relations cordiales avec la recourante. Celle-ci a d'ailleurs conservé - et produit à l'audience - toute une collection de billets aimables émanant de cette secrétaire. Le consultant dont il sera question plus loin fait aussi état dans son rapport d'un climat de tension entre la recourante d'une part et les autres collaboratrices du service. S'agissant de la collaboratrice handicapée, la note précitée établit que les capacités de progression de cette personne avaient été surévaluées; en revanche, ni le dossier ni l'instruction n'ont permis d'établir que le comportement de la recourante soit à l'origine de la période de maladie subie par cette collaboratrice.
E. Après s'être adressée au chef du Service du personnel qui l'a reçue le 7 février 1994, la recourante a écrit une note au Directeur de la SS+E le 8 février 1994, dans laquelle elle contestait être à l'origine du congé-maladie de la collaboratrice handicapée ci-dessus et demandait à son supérieur de faire cesser les attaques à son encontre et de rétablir de saines conditions de travail. Ce dernier lui a alors adressé une note le 11 février 1994, dont la teneur est la suivante:
"...Votre attitude cassante et méprisante vis-à-vis de vos collègues engendre une atmosphère pénible au sein du personnel du secrétariat général. C'est probablement la raison pour laquelle votre subordonnée directe, handicapée de surcroît, est tombée malade. Ce mauvais climat n'est pas propre à stimuler et à motiver les collaborateurs concernés. La qualité des relations au sein d'une équipe est nécessaire au bon fonctionnement de notre administration et j'y tiens.
C'est la raison pour laquelle j'ai proposé que vous fassiez vous-même le travail de secrétariat et de rédaction afin de limiter au strict minimum vos contacts avec vos collègues. ...
... J'exige donc un effort décisif de votre part afin que le bon fonctionnement de la direction n'ait pas à pâtir des problèmes relationnels que vous engendrez."
Le 22 mars 1994, la recourante s'est adressée à la municipalité par note. Elle a demandé notamment à être rétablie dans son "intégrité morale et socio-professionnelle", à être "lavée de l'accusation monstrueuse et insoutenable d'être responsable de la mise en congé de longue durée pour maladie de Mlle R." et à pouvoir exercer "les fonctions inhérentes à mon poste d'adjointe administrative dans des conditions de travail équitables".
La situation ne s'améliorant guère, la recourante a déposé plainte auprès de la Déléguée à l'égalité de l'administration communale, à la fin du mois décembre 1994 (date confirmée par la déléguée lors de l'audience) pour "non-respect de la personnalité, déqualification par amalgame entre adjointe administrative et secrétaire, abus du pouvoir" de la part du secrétaire général et du directeur de la SS+E. Elle se plaignait aussi de "harcèlement psychologique de la part des secrétaires" (cette pièce ne figurant pas au dossier, le tribunal a repris les termes figurant dans le mémoire de recours). A Noël 1994, la recourante s'est trouvée en incapacité de travail en raison d'un état de pré-dépression réactionnelle, diagnostiqué par son médecin-traitant. Lors de l'audience, son avocate a parlé d'épuisement psychologique.
A la fin de l'année 1994, la recourante a fait l'objet de bonnes qualifications, son supérieur reconnaissant son engagement, son esprit critique et sa clairvoyance. Il invoque cependant longuement la détérioration des relations de la recourante avec son environnement ainsi que la décision prise à cette époque de retirer à la recourante sa responsabilité dans la FLAT.
Le 24 janvier et le 21 février 1995, la recourante, accompagnée de la déléguée à l'égalité, a été entendue par la syndique. Il a alors été convenu que la recourante élaborerait un cahier des charges et qu'elle le négocierait avec son chef de service. Un premier cahier des charges, remis au Secrétaire général le 28 février 1995, est resté sans réponse. Le 18 avril 1995, la recourante a remis à la syndique un second cahier des charges.
A partir du mois de mai 1995, la recourante a été remplacée au secrétariat de la FLAT.
Le 22 août 1995, le secrétaire général a remis à la recourante un cahier des charges établi par ses soins. Ce projet précisait qu'elle devait se familiariser avec le traitement de texte afin de réaliser elle-même un certain nombre de documents. Il proposait également d'engager un chômeur en programme d'occupation pour exécuter certaines tâches de secrétariat. Suite à cette proposition, un chômeur a été engagé en programme d'occupation comme secrétaire de la recourante. En audience, il a expliqué avoir entretenu d'excellentes relations avec cette dernière et n'avoir rien remarqué de spécial à son sujet, si ce n'est "une certaine distance entre les dames" du SG.
Le 6 septembre 1995, la recourante a été reçue par la syndique, en présence du secrétaire général, du Directeur de la SS+E et de la déléguée à l'égalité. Il a alors été décidé de soumettre le cahier des charges litigieux à un expert neutre.
Des divergences ont surgi quant à la procédure à suivre. Le secrétaire général a proposé de faire appel au directeur des ressources humaines de l'Etat de Genève. La recourante a proposé de son côté de recourir au Concordat suisse sur l'arbitrage.
Le 28 septembre 1995, la municipalité a adopté une instruction administrative destinée à lutter contre le harcèlement sexuel ou psychologique au sein de la commune. Un "groupe de confiance anti-harcèlement" (ci-après groupe de confiance), composé de quatre personnes nommés par la municipalité, a été mis sur pied pour conduire la procédure, se charger des enquêtes et proposer des solutions.
Le 2 novembre 1995, la recourante a alors proposé que le groupe de confiance se prononce sur le cahier des charges établi par le Secrétaire général et sur son propre projet.
Le 1er décembre 1995, date de l'entrée en vigueur de l'instruction administrative sur la lutte contre le harcèlement, la recourante a déposé plainte auprès du groupe de confiance pour non-respect de la personnalité et harcèlement psychologique contre le secrétaire général et le directeur de la SS+E.
Le mandat d'instruction de la plainte a été confié à SOPROMEX SA, vu la récusation du groupe de confiance, dont trois des quatre membres connaissaient personnellement la recourante et le fait que le conseiller municipal dont dépend le groupe était directement mis en cause. Dans son rapport du 18 mars 1996, ce consultant déclare avoir entendu d'abord la plaignante, puis demandé leur version des faits aux personnes incriminées et recueilli ensuite les témoignages et interprétations d'autres personnes concernées, avant d'imaginer une solution qu'il a négociée avec les personnes concernées. Dans ses conclusions, le rapport exclut tout harcèlement psychologique, mais met en lumière les difficultés de la plaignante avec l'ensemble des collaborateurs de la SS+E de la façon suivante:
"S'agissant de Mme X.________:
Elle a déposé plainte à partir d'une réelle conviction personnelle de harcèlement et son intention était de voir une instance extérieure procéder à un examen de sa situation. Dans cette démarche, son but n'était pas de nuire à la réputation de sa hiérarchie.
Les compétences professionnelles techniques de Mme X.________ ne sont contestées par personne mais ses compétences relationnelles sont fortement mises en doute par la plupart des personnes entendues; il s'agit d'observations au long cours et qui ne portent pas que sur les derniers mois.
Mme X.________ ne parvient pas à trouver sa place dans la relation hiérarchique: elle ne sait pas négocier avec ses supérieurs et, en cas de désaccord, s'abrite derrière des positions de principe qui empêchent tout dialogue (sa formation, sa déontologie, son statut de cadre). Dans l'exercice de son pouvoir hiérarchique, Mme X.________ montre peu de dispositions; les personnes interrogées se disent sur la défensive, voire blessées par elle".
Le rapport a conclu à l'existence d'un conflit entre personnes dans lequel la hiérarchie, comme la plaignante, portent une part de responsabilité. Il a proposé que la recourante soit engagée dans le cadre de la CIFEA et, qu'en attendant d'y travailler à 100 %, elle puisse garder son poste actuel à raison de 30 %.
Il faut préciser à cet égard que la CIFEA ("Communauté pour la formation élémentaire des adultes") est un projet qui avait démarré en hiver 1995. La recourante y était chargée de coordonner l'activité de cinq institutions constituant la communauté. Elle organisait et animait des séances, tenait des procès verbaux et préparait une exposition décrivant ce projet. Elle y consacrait déjà la moitié de son temps depuis l'été 1995 et presque tout son temps dès décembre 1995.
Le 22 mars 1996, le groupe de confiance a transmis le rapport de SOPROMEX à la recourante. Le 1er avril 1996, cette dernière s'est spontanément déterminée au sujet du rapport et a écrit à la municipalité; dans sa lettre, elle explique que, malgré les critiques qu'elle aurait à formuler contre le rapport, elle est tournée vers l'avenir et donne son accord de principe à son engagement comme secrétaire générale de la CIFEA. Au cas où les subventions à ce projet viendraient à être supprimées, elle indique qu'elle aimerait être déplacée à un poste équivalent.
F. Le 26 avril 1996, la Municipalité de Lausanne a écrit la lettre suivante à la recourante:
"Dans sa séance du 18 avril 1996, la municipalité a pris connaissance du rapport de l'expert chargé de l'instruction de votre plainte, au sens de l'instruction administrative RPAC 22.01. Elle a également examiné votre lettre du 1er avril 1996.
S'agissant du rapport d'expert, la municipalité a relevé que l'accusation de harcèlement ne pouvait être retenue, opinion que partage d'ailleurs le groupe de confiance. Votre plainte étant infondée, la Municipalité a été d'autant plus consternée de constater l'agressivité et l'autoritarisme dont vous faites preuve à l'égard de vos collègues et collaboratrices, malgré les tentatives de conciliation entreprises avec beaucoup de détermination par votre hiérarchie.
Considérant que votre attitude est préjudiciable à la bonne marche de votre service, la municipalité vous adresse un avertissement au sens de l'art. 71 RPAC: elle vous enjoint de faire dorénavant preuve d'équité et de bienveillance à l'égard de votre entourage, de vous conformer aux instructions de vos supérieurs et de respecter votre cahier des charges.
Cela étant, même si elle estime excessives les prétentions formulées dans votre lettre du 1er avril 1996, la municipalité n'est pas opposée à la recherche d'une solution équitable dans le cadre de la fondation CIFEA, pour autant que la création de dite fondation soit agréée par les autorités concernées."
G. Contre cette décision, la recourante a déposé un recours le 6 mai 1996, étayé par un mémoire du 20 mai 1996. Elle demande l'annulation de l'avertissement prononcé par la Municipalité de Lausanne et que lui soit attribué un poste correspondant à sa rétribution actuelle et au statut d'un cadre de haut niveau.
La municipalité s'est déterminée le 27 juin 1996 et a conclu au rejet du recours. Elle a expliqué que l'avertissement contesté n'était pas une sanction disciplinaire liée à la plainte déposée, mais une injonction invitant la recourante à respecter les obligations de sa fonction. Elle a également indiqué que les frais d'expertise d'un montant de 12'000.- francs avaient été pris en charge par la commune.
H. Depuis le mois de juillet 1996, la recourante se trouve en incapacité de travail, suite à la dégradation de son état de santé. La recourante a d'ailleurs produit plusieurs certificats médicaux confirmant ces faits.
Le 15 juillet 1996, elle a demandé la tenue d'une audience et a requis l'audition de sept témoins, dont trois médecins.
Le 29 août 1996, la municipalité s'est déterminée sur les réquisitions d'instruction présentées par la recourante. Elle a indiqué qu'elle considérait qu'une audience était inutile, mais qu'elle n'y était pas opposée. Informée par le juge instructeur qu'une audience aurait lieu, la municipalité a requis l'audition de trois témoins.
Le 2 octobre 1996, le conseil de la recourante a demandé au tribunal que les trois médecins dont elle avait requis l'audition soient entendus lors de l'audience. Le juge instructeur lui a fait savoir que l'audition de ces témoins ne semblait pas déterminante au vu du dossier, mais que la possibilité d'ordonner un complément d'instruction suite à l'audience était réservée.
Le tribunal a tenu audience le 29 octobre 1996 et a entendu la recourante, son conseil ainsi que sept témoins. La recourante présentant de graves difficultés d'élocution, le président a interpellé son conseil sur l'opportunité de la poursuite de l'audience. Son avocate a alors expliqué les raisons pour lesquelles la poursuite de l'audience paraissait souhaitable. Après avoir suspendu l'audience et en avoir délibéré, le tribunal a décidé de poursuivre l'instruction. Le conseil de la recourante a expressément renoncé à l'audition des trois médecins requise au cours de l'instruction.
Considérant en droit:
1. A titre préalable, on constatera que la recourante conclut à ce qu'un poste répondant au moins au niveau actuel de sa rémunération et lui conférant un statut de cadre de haut niveau lui soit attribué au sein de l'administration communale ou dans une structure semi-privée dépendant de cette dernière. Cette conclusion se rattache clairement à la solution proposée par le consultant privé qui a été chargé d'instruire la plainte pour harcèlement de la recourante. Elle est cependant irrecevable devant le Tribunal administratif car elle sort du cadre du litige qui porte exclusivement sur le bien-fondé de l'avertissement adressé à la recourante. Cette dernière ne soutient d'ailleurs pas qu'on se trouverait dans l'hypothèse visée par l'art. 72 RPAC selon lequel la municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. En dehors de ce cadre, l'attribution d'un poste donné ou d'une responsabilité précise à un fonctionnaire constitue un acte interne à l'administration que la jurisprudence ne considère pas comme une décision susceptible de recours (voir notamment Moor, Droit administratif, vol. II, p. 111, qui cite notamment comme exemple la définition du cahier des charges du fonctionnaire; voir dans le même sens l'arrêt GE 94/025 du 7 octobre 1994). A ceci s'ajoute qu'on ne voit pas comment l'autorité intimée pourrait attribuer à la recourante par voie de décision un poste que celle-ci envisage notamment en dehors de l'administration communale, fût-ce dans une structure semi-privée.
La conclusion tendant à l'attribution d'un poste déterminé à la recourante est ainsi irrecevable.
2. Les fonctionnaires de la Commune de Lausanne sont soumis à un règlement communal intitulé "Règlement pour le personnel de l'administration communale" du 11 octobre 1977 (ci-après RPAC), approuvé par le Conseil d'Etat, en dernier lieu, le 29 novembre 1995.
Les diverses règles auxquelles les parties se réfèrent en l'espèce sont les suivantes :
a) Le chapitre IV du RPAC prévoit, aux articles 27 à 32, les diverses sanctions disciplinaires que la municipalité peut prononcer contre les fonctionnaires ayant négligé leurs devoirs ou les ayant enfreint intentionnellement. Les articles 28 à 30 RPAC disposent notamment:
Art. 28.- Les sanctions disciplinaires suivantes peuvent seules êtres prononcées:
a) le blâme écrit;
b l'amende jusqu'à 500 francs;
c) la suspension jusqu'à sept jours, avec suppression de traitement;
d) la suppression d'une augmentation de traitement pour ancienneté;
e) la réduction de traitement jusqu'au minimum de la classe;
f) le déplacement dans une autre fonction avec réduction de traitement;
g) la mise au provisoire avec ou sans déplacement ou réduction de traitement;
h) la révocation
Ces sanctions ne peuvent être cumulées; chaque sanction peut en revanche être accompagnée d'un avertissement ou d'une menace de révocation.
Le blâme peut être prononcé par un membre de la Municipalité, qui en est avisée.
Art. 29.- La mise au provisoire ou la révocation ne peuvent être prononcées qu'en cas de faute grave ou d'infractions répétées.
La révocation doit être prononcée à l'égard de tout fonctionnaire qui dispose sans droit, à son profit, ou au profit d'un tiers, de sommes ou de valeurs appartenant à la Commune ou gérées par elle.
Par valeurs, il faut entendre tout objet mobilier d'une certaine valeur.
Art. 30.- Les faits incriminés sont portés par écrit, le cas échéant avec pièces à l'appui, à la connaissance de l'intéressé, qui doit ensuite être entendu par la Municipalité ou par un de ses membres.
L'article 56 du présent règlement n'est pas applicable.
Le procès-verbal d'audition est communiqué à l'intéressé, auquel le prononcé disciplinaire est notifié par acte écrit et motivé.
b) Le chapitre VIII du RPAC concerne la cessation des fonctions. Les articles 70 et 71 sur le renvoi pour justes motifs ont la teneur suivante:
Art. 70.- La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance, la faillite, la saisie infructueuse et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la réputation de l'administration, notamment l'activité du conjoint du fonctionnaire lorsqu'elle est inconciliable avec la situation officielle de ce dernier.
Le fonctionnaire dont on peut présumer qu'il sera invalide à l'échéance du droit du traitement, selon l'article 45, est licencié par la Municipalité pour cette échéance. La procédure prévue à l'article 71 ci-après n'est pas applicable.
Art. 71.- Le licenciement pour justes motifs ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire ou de son représentant légal, qui peuvent demander la consultation préalable de la commission paritaire prévue à l'article 75.
Lorsque le licenciement a pour motifs des faits dépendants de la volonté du fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement.
Le licenciement est notifié par écrit avec indication des motifs.
c) La municipalité intimée a adopté le 28 septembre 1995 une "instruction administrative visant à réprimer le harcèlement". Cette instruction constitue une disposition d'application du règlement communal (RPAC 22.01). Elle ne fait donc pas formellement partie du règlement communal qui bénéficie seul de l'approbation du Conseil d'Etat qui lui confère force de loi (art. 94 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes). Présentée à l'en-tête du Bureau de l'égalité de l'administration communale, cette instruction administrative a la teneur suivante :
Préambule
Le règlement pour le personnel de l'administration communale (ci-après RPAC) prescrit que le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité (art. 10 al. 1er).
Il précise en outre que le fonctionnaire s'abstient de faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la bonne marche du service (art. 11 RPAC).
S'il a du personnel sous ses ordres, il doit se comporter à son égard avec courtoisie, équité et bienveillance (art. 25 RPAC).
S'il contrevient à ses obligations, le fonctionnaire est passible de sanctions disciplinaires telles que prévues aux articles 27 ss RPAC.
Le harcèlement, qu'elle qu'en soit la forme, représente, outre une atteinte inadmissible à la personnalité d'autrui, une entrave à la bonne marche du service par les perturbations qu'il crée; une telle attitude n'est pas acceptable de la part d'un fonctionnaire. A ce titre, ce dernier est passible des sanctions disciplinaires précitées.
Définition du harcèlement
Par harcèlement, il faut entendre toute conduite abusive se manifestant notamment par des comportements, des paroles, des actes, des gestes, des écrits unilatéraux, de nature à porter atteinte à la personnalité, à la dignité ou à l'intégrité physique ou psychique d'une personne, à mettre en péril son emploi ou à dégrader le climat de travail.
Plainte
Toute femme ou tout homme qui s'estime victime de harcèlement au sens défini ci-dessus peut s'adresser à une personne du groupe de confiance, qui la recevra ensuite.
Toute démarche insuffisamment fondée est écartée.
Instruction
L'instruction est menée en toute indépendance et dans la plus grande discrétion. Seul le conseiller municipal concerné est avisé du cas.
L'instruction achevée, la personne de confiance contactée par la victime procédera à une démarche de conciliation. En cas d'échec ou lorsque la gravité du cas est extrême, la personne de confiance en informe la Municipalité qui décide, outre qu'il soit mis fin au harcèlement, l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de l'auteur-e [sic] du harcèlement.
La Municipalité décide également l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de la personne plaignante, si elle acquiert l'intime conviction que cette dernière a agi de manière infondée ou dans le but de nuire.
Le nom de la victime et des témoins le cas échéant, hormis celui de l'auteur-e [sic] du harcèlement qui fait l'objet d'une procédure disciplinaire, restent connus des seuls membres du groupe de confiance qui ont mené l'instruction, à moins que les personnes concernées n'acceptent expressément que leur nom soit dévoilé.
Sanctions
Les sanctions encourues sont celles prévues aux articles 28 et 29 RPAC.
La procédure prévue aux articles 30 ss RPAC est en outre applicable.
Entrée en vigueur
La présente instruction administrative entre en vigueur dès le 1er décembre 1995.
3. La recourante conclut à l'annulation de l'avertissement qui lui a été adressé dans la décision attaquée. Elle fait valoir que les instructions administratives relatives au harcèlement prévoient d'éventuelles sanctions disciplinaires en cas de plainte abusive mais que les conclusions du rapport du consultant mandaté en l'espèce permettent d'exclure l'hypothèse d'une plainte abusive de sa part. La recourante met d'ailleurs en cause l'indépendance du consultant en raison des mandats qu'il a reçus par ailleurs de la commune. Relevant que l'avertissement litigieux constitue le préalable nécessaire d'un futur licenciement, la recourante conteste en substance que le fait d'avoir saisi le groupe de confiance d'une plainte pour harcèlement puisse aboutir à une remise en question de son engagement. Selon elle, on serait proche du licenciement abusif.
De son côté, l'autorité intimée conteste qu'on se trouve en présence d'une sanction disciplinaire liée à la plainte déposée. Elle expose que les interventions de la recourante auprès de la Syndique ou de la municipalité, tout comme l'instruction de la plainte, ont révélé d'importants manquements aux obligations de fonctionnaire de la recourante, celle-ci ayant refusé d'obéir à ses supérieurs et d'effectuer au besoin des tâches prétendument subalternes, et violé ses obligations par son attitude face à ses subordonnés. Elle expose qu'un licenciement aurait été possible selon l'art. 71 RPAC, c'est à dire pour justes motifs.
Aucune des parties ne conteste qu'on ne se trouve pas dans l'hypothèse, visée par l'instruction administrative sur le harcèlement, où une procédure disciplinaire serait engagée pour le seul motif que la plainte pour harcèlement en elle-même équivaudrait, parce qu'elle aurait été déposée de manière infondée ou dans le but de nuire, à une violation des devoirs de service ou de fonction. En revanche, il règne une certaine incertitude sur la question de savoir si le litige porte sur l'existence de justes motifs ou sur le prononcé d'une sanction disciplinaire. En effet, l'autorité intimée expose dans sa réponse que la recourante a commis une violation de ses obligations de fonction par son refus d'obéir à son supérieur et par son attitude face à ses subordonnés. Des fautes de services sont ainsi invoquées mais on ne voit guère ce qui justifierait de considérer la décision exclusivement comme un avertissement devant précéder un éventuel licenciement pour juste motif au sens de l'art. 71 al. 2 RPAC plutôt que comme un blâme écrit au sens de l'art. 28 al. 1 lit. a RPAC relatif aux sanctions disciplinaires.
a) Selon une distinction traditionnelle, le licenciement d'un fonctionnaire pour justes motifs est ordonné lorsque d'après les règles de la bonne foi, le rapport de travail ne peut pas être poursuivi ou que son maintien serait préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration. En revanche, la révocation disciplinaire est la conséquence d'une violation fautive des devoirs de service ou de fonction (voir sur cette distinction GE 95/039 du 28 novembre 1996 et GE 93/014 du 17 mai 1993; Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995 p. 420 ss).
Dans sa pratique, le Tribunal administratif a fréquemment jugé que même s'ils conduisent au même résultat, le renvoi pour justes motifs et la révocation disciplinaire sont des mesures distinctes tant par la nature des motifs pouvant les justifier que par les procédures permettant de les appliquer. Il a ajouté que ces deux types de mesures sont incompatibles en ce sens que l'autorité communale doit choisir l'une d'entre elles et que parfois, ce choix est limité par des dispositions réglementaires expresses (comme le statut cantonal le prévoyait jusqu'en 1988) indiquant que lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service, seule la voie disciplinaire reste ouverte (GE 96/076 du 5 décembre 1996; GE 96/061 du 31 octobre 1996; GE 93/042 du 15 octobre 1993; GE 93/014 du 17 mai 1993; GE 92/077 du 26 novembre 1992; voir encore, sur cette distinction et ses rapports avec la notion de justes motifs en droit du contrat de travail selon l'art. 337 CO, GE 95/039 du 28 novembre 1996 ainsi que la doctrine et la jurisprudence citées).
b) S'agissant du choix entre les deux types de mesures en fonction des motifs invoqués, le tribunal s'en remet en général, au moins implicitement, à la qualification adoptée par l'autorité intimée, examinant sous l'angle des justes motifs même des circonstances constituant manifestement des fautes de service (GE 96/076 du 5 décembre 1996, inobservation de l'horaire de travail; GE 96/061 du 31 octobre 1996, désordre et insuffisance dans le travail; GE 95/085 du 4 décembre 1995, établissement délibérément inexact d'un document officiel; GE 95/061 du 30 août 1995, indiscipline et absences injustifiées). Cette solution s'impose d'ailleurs d'elle-même lorsque le règlement communal ne prévoit pas ou plus de procédure disciplinaire (GE 94/025 du 7 octobre 1994 et GE 96/014 du 26 avril 1996, selon lesquels dans ce cas, l'autorité municipale ne peut sanctionner les agents de l'administration qui faillissent à leurs devoirs que par le renvoi pour justes motifs). Il est cependant aussi arrivé, lorsque la question n'était pas résolue par l'autorité intimée, que le tribunal juge qu'il y a lieu d'appliquer celles des dispositions qui sont plus spécifiquement adaptées au cas visé, à savoir les dispositions disciplinaires du statut communal lorsqu'est en cause le licenciement d'un fonctionnaire motivé par des fautes de service (GE 92/077 du 26 novembre 1992). Il est même arrivé que les règles disciplinaires soient déclarées applicables au renvoi pour justes motifs (GE 96/072 du 3 septembre 1996, s'agissant de la suspension préventive avec suspension de traitement).
Il faut bien reconnaître que lorsqu'une faute de service est invoquée, la différence entre un renvoi pour justes motifs et une révocation disciplinaire est purement théorique. Les circonstances justifiant un renvoi disciplinaire doivent être considérées (dans ce sens Hänni, déjà cité, RDAF 1995 p. 422) comme une catégorie de justes motifs, qui correspondent du point de vue de leur contenu aux justes motifs permettant la résiliation immédiate des rapports de travail en droit privé au sens de l'art. 337 CO (GE 95/039 du 28 novembre 1996; moins catégorique: GE 95/085 du 4 décembre 1985; voir encore à titre d'exemple, sur la qualification des problèmes d'alcool sous l'un ou l'autre régime, un arrêt du Tribunal fédéral publié dans RDAF 1995 p. 461). Il faut d'ailleurs rappeler que la difficulté à distinguer clairement les deux types de mesures a conduit le législateur cantonal à éliminer en 1988 la procédure disciplinaire du statut cantonal des fonctions publiques (GE 93/014 du 17 mai 1993 et les référence citées). Lorsqu'elle subsiste, la distinction entre les deux catégories de mesures n'a en vérité guère de portée lorsque comme en l'espèce, le règlement communal ne contient même pas ou plus la clause de subsidiarité (que connaissait le droit cantonal) selon laquelle seule la voie disciplinaire reste ouverte lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service.
c) S'agissant de la procédure, le tribunal a régulièrement refusé d'appliquer les garanties de procédure instaurées par de nombreux règlements communaux pour les mesures disciplinaires lorsqu'un fonctionnaire faisait l'objet de griefs qualifiés de justes motifs; toutefois, il a toujours confirmé que la garantie du droit d'être entendu (art. 4 de la Constitution fédérale) exigeait dans ce cas que le justiciable, avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment, puisse s'expliquer, fournir des preuves, participer à leur administration, en prendre connaissance et se déterminer à leur propos et se faire représenter et assister dans la procédure (GE 96/061 du 31 octobre 1996; GE 95/085 du 4 décembre 1995; GE 92/034 du 25 septembre 1992; GE 92/025 du 25 septembre 1992). Selon certains arrêts, l'ampleur des garanties que la procédure doit conférer au fonctionnaire dépend de la gravité de la mesure envisagée: les exigences quant à la procédure ne sont pas les mêmes suivant qu'il s'agit de prononcer une révocation immédiate ou une simple réprimande (GE 92/023 du 16 octobre 1992; GE 93/005 du 20 avril 1993).
d) Il n'est pas certain qu'on puisse s'en tenir sans autre à la pratique selon laquelle, même lorsque les griefs formulés contre un fonctionnaire constitue des fautes de service, l'autorité municipale serait libre de choisir d'engager une procédure disciplinaire ou d'utiliser les dispositions relative au congé pour justes motifs. En effet, cela aurait pour conséquence difficilement soutenable qu'il suffirait à l'autorité municipale de qualifier les griefs qu'elle invoque de "justes motifs" pour s'affranchir du respect des garanties formulées en général par les règles de la procédure disciplinaire. On peut donc se demander si l'on ne devrait pas considérer que même en l'absence de la clause de subsidiarité déjà évoquée, seule la voie de la procédure disciplinaire reste ouverte lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service (voir sur ce point ATF 104 Ia 161, consid. 3a in fine). Cette question peut cependant rester ouverte car il convient d'examiner d'abord le sort des griefs de la recourante au regard des exigences minimales qui sont applicables, en vertu de la jurisprudence, même en cas de renvoi pour justes motifs.
4. Le principal grief de la recourante consiste à faire valoir que l'instruction d'une plainte pour harcèlement déposée par le fonctionnaire ne devrait pas, sous peine de confiner au licenciement abusif, pouvoir aboutir à une procédure disciplinaire dirigée contre ce fonctionnaire.
On ne peut suivre entièrement la recourante dans cette affirmation catégorique. Tout d'abord, l'instruction administrative déjà citée (elle n'a pas force de loi mais du point de vue de la bonne foi, son contenu renseigne au moins les intéressés sur la pratique de l'autorité) prévoit qu'une procédure disciplinaire peut être engagée en cas de plainte abusive; cette hypothèse est cependant exclue en l'espèce comme on l'a vu. En outre, on ne peut pas exclure toute autre possibilité de procédure disciplinaire à la suite d'une plainte pour harcèlement car si cette possibilité était exclue (il faudrait pour cela une norme claire dans le règlement communal), on permettrait au fonctionnaire suspect d'une faute de service de paralyser toute procédure en prenant l'initiative d'une plainte pour harcèlement. On signalera au passage que jusqu'ici, la pratique a analysé sous l'angle de l'abus ou du détournement de pouvoir le grief du fonctionnaire qui, faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ou pour justes motifs, voire d'une réduction du temps d'activité ou d'une suppression de poste, fait valoir que la mesure contestée le vise personnellement pour des motifs étrangers aux griefs formellement articulés contre lui (GE 93/130 du 20 avril 1994 concernant une suppression d'emploi; GE 94/136 du 31 mars 1995 concernant la diminution du taux d'activité d'une fonctionnaire qui avait déposé plainte pénale contre des membres de l'autorité municipale; GE 92/133 du 16 avril 1993, selon lequel l'autorité commet un détournement de pouvoir si, à un renvoi pour justes motifs frappé de recours, elle substitue sans autre avertissement un renvoi pour cause de suppression de poste).
5. Si les griefs que la recourante fonde sur l'issue de la procédure de plainte pour harcèlement sont mal fondés sur ce point, ils touchent néanmoins au droit d'être entendu de la recourante. A cet égard, il est vrai que la décision attaquée a été prise dans des circonstances inattendues.
Le respect du droit d'être entendu présuppose, entre autres mais avant tout, que le fonctionnaire intéressé soit préalablement informé du fait qu'une sanction est envisagée contre lui (GE 95/085 du 4 décembre 1995, en procédure disciplinaire; GE 95/136 du 10 juillet 1996, en cas de justes motifs).
Sans doute les occasions n'ont-elles pas manqué à la recourante de se faire entendre, mais c'était exclusivement parce qu'elle a régulièrement pris l'initiative de diverses plaintes et démarches contre ses supérieurs. Ce n'est qu'en réponse à ces interventions de la recourante qu'ont été formulés certains griefs, notamment dans la lettre du directeur de la SS+E du 11 février 1994. Cette dernière lettre aurait probablement pu être suivie, moyennant que le recourante ait pu se déterminer à ce sujet, d'un avertissement au sens de l'art. 71 al. 2 RPAC. Tel n'a cependant pas été le cas. Sans doute aussi la plainte de la recourante pour harcèlement a-t-elle fait l'objet d'un rapport qui englobait également l'examen de griefs formulés contre la recourante tant par son supérieur que par ses subordonnés, mais la recourante a été entendue en premier et n'a apparemment pas été informée des griefs formulés contre elle par les autres personnes que le consultant a entendues par la suite. En tous les cas, l'intervention du consultant mandaté par la commune n'avait ni le but ni l'apparence reconnaissable d'une enquête disciplinaire (ou pour justes motifs). Il est en outre douteux que l'autorité puisse, au lieu d'instruire elle-même une procédure disciplinaire contre un de ses fonctionnaires, charger un consultant extérieur à l'administration de procéder à l'audition des intéressés et de statuer à sa place sur les griefs formulés contre un fonctionnaire. C'est pourtant pratiquement ce qui s'est passé en l'espèce, la recourante ayant finalement reçu (par le biais du groupe de confiance et non de l'autorité intimée) le rapport du consultant, qui tranche l'essentiel du litige, sans être non plus invitée à se défendre avant cette apparence de prononcé ni informée que la question d'un avertissement pour faute de service allait être examinée par l'autorité intimée. Le fait que la recourante ait adressé à la municipalité une prise de position spontanée du 1er avril 1996 n'y change rien car dans ce document, elle a volontairement renoncé à revenir sur le contenu du rapport en se limitant au contraire à examiner la proposition de reclassement qu'il suggérait.
Force est ainsi de constater qu'à aucun moment la recourante n'a été formellement informée que l'autorité s'apprêtait à rendre à son sujet une décision (peu importe qu'il ait pu s'agir d'un blâme disciplinaire ou d'un avertissement relatif à de justes motifs) statuant sur des griefs formulés à son encontre. Dans ces conditions, dans la mesure où la décision attaquée a été rendue sans que l'intéressée ait eu conscience qu'une procédure pouvant y aboutir était en cours, la décision attaquée viole le droit d'être entendu de la recourante. La violation du droit d'être entendu ne pouvant pas être corrigée en instance de recours dès lors que le pouvoir d'examen du Tribunal est limité à la légalité (art. 36 LJPA), la décision attaquée ne peut qu'être annulée.
4. La décision entreprise devant ainsi être annulée pour des motifs formels, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le fond. Le recours est donc admis sur ce point, mais rejeté en ce qui concerne les conclusions tendant à l'attribution d'un nouveau poste à la recourante. Il se justifie dès lors d'allouer des dépens réduits à la recourante, à la charge de la commune. S'agissant d'un litige entre un fonctionnaire et une commune, il y a lieu désormais de laisser les frais à la charge de l'Etat en application par analogie du principe de la gratuité de la procédure en matière de litiges du travail.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 26 avril 1996 prononçant un avertissement à l'encontre de la recourante est annulée.
III. La conclusion tendant à l'attribution d'un poste de travail déterminé est irrecevable.
IV. Les frais restent à la charge de l'Etat.
V. Une indemnité de 1'000 (mille) francs est allouée à la recourante, à titre de dépens à la charge de la Commune de Lausanne.
Lausanne, le 17 mars 1997/gz
Le président : La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.