CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 27 août 1996
sur les recours interjetés par (1) l'association HELVETIA NOSTRA, représentée par Me Rudolf Schaller, avocat à Genève, (2) la section vaudoise de l'ASSOCIATION TRANSPORTS ET ENVIRONNEMENT (ATE) et (3) l'association WWF Vaud, Section du WWF Suisse,
contre
la décision du Service des automobiles, cycles et bateaux du 19 avril 1996 autorisant l'organisation d'une manche du championnat du monde "Offshore Classe 1" au large de Montreux.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Guy Berthoud et M. Philippe Gasser, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Par l'intermédiaire de son président, Gérald Dambach, l'association "Offshore Montreux Classe 1" a requis du Service des automobiles, cycles et bateaux l'autorisation d'organiser au large de Vevey et Montreux une compétition motonautique comptant comme manche du championnat du monde de bateaux "offshore", classe 1. Selon le dossier présenté par les organisateurs le 26 février 1996, la manifestation mettrait en présence au maximum douze équipages pilotant des bateaux de type catamaran munis chacun de deux moteurs d'environ 1100 chevaux et capables d'atteindre une vitesse de l'ordre de 200 km/h. Elle débuterait par des essais le vendredi 6 et le samedi 7 septembre 1996, la course proprement dite étant prévue le dimanche 8 septembre. Le circuit comporterait deux lignes droites parallèles d'une douzaine de kilomètres, terminées par des bouées autour desquelles les bateaux effectueraient un virage à 180º. La bouée marquant l'extrémité ouest serait amarrée dans la baie de Montreux, à 600 mètres du rivage. Les deux bouées marquant l'extrémité ouest se situeraient dans l'axe Meillerie-Rivaz, à environ cinq kilomètres au large de la première de ces localités et trois kilomètres et demi de la seconde. Le diamètre des virages serait de 150 mètres à l'est et de 200 mètres à l'ouest. Le départ et l'arrivée auraient lieu dans la baie de Montreux. Autour de ce circuit, un périmètre de sécurité, balisé par vingt-six bateaux, formerait un rectangle d'un peu plus de douze kilomètres de long sur 900 mètres de large. Environ la moitié de ce dispositif se trouverait dans le périmètre d'une zone protégée en application de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (réserve des Grangettes).
B. Le 7 mars 1996 le conservateur de la faune a délivré pour cette manifestation l'autorisation requise par l'art. 5 al. 2 de l'ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM), ainsi que l'autorisation prévue aux art. 8 de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (RS 923.0) et 51 de la loi cantonale du 29 février 1978 sur la pêche (RSV 6.10). Ces autorisations étaient subordonnées aux conditions suivantes :
- que la course se déroule le dimanche 9 (recte : 8) septembre entre 13 et 15 heures, les entraînements étant limités au 7 (6) septembre de 13 à 16 heures et au 8 (7) septembre de 10 à 12 heures et de 14 à 16 heures,
- que les organisateurs examinent la possibilité d'éloigner davantage le circuit de la rive et de le décaler vers l'ouest afin de réduire la partie du circuit situé dans la réserve OROEM,
- qu'en tous les cas le circuit soit éloigné au minimum de 800 mètres de la rive au niveau du tronçon Montreux-Clarens,
- que les essais et la course soient suivis par un ornithologue désigné par la Conservation de la faune afin d'établir si un impact sur la l'avifaune est constaté.
Ces conditions ont été communiquées par le Service des automobiles à l'organisateur, qui a accepté le 28 mars de déplacer le circuit longitudinalement vers l'ouest afin de respecter une distance minimale de 800 mètres avec la côte.
Le 19 avril 1996 le Service des automobiles, cycles et bateaux a délivré l'autorisation requise par l'art. 72 de l'ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation intérieure, ONI (RS 747.201.1), en l'assortissant de diverses conditions, en particulier celles posées par le conservateur de la faune. Cette autorisation a été publiée, avec l'indication des voie et délai de recours, dans la Feuille des avis officiels du 23 avril 1996.
C. L'association Helvetia Nostra, l'association WWF Vaud, section du WWF Suisse, et la section vaudoise de l'Association transports et environnement (ATE) ont déclaré recourir au Tribunal administratif respectivement les 25 avril, 1er mai et 3 mai 1996. Elles ont validé leurs recours par le dépôt de mémoires motivés dans les vingt jours suivant la publication de la décision attaquée. Ces recours ont été joints pour l'instruction et le jugement.
Dans sa réponse du 14 juin 1996, l'autorité intimée conclut au rejet des recours. Sont jointes à cette réponse les observations du conservateur de la faune, accompagnées d'une note du bureau Ecoscan SA relative à l'évaluation des impacts de la manifestation litigieuse sur l'avifaune, ainsi que les observations du Service de lutte contre les nuisances. Ont également déposé des observations sur le recours le Service des eaux et de la protection de l'environnement, ainsi que la Municipalité de Montreux, cette dernière concluant implicitement au rejet du recours.
Le tribunal a statué par voie de circulation, sans audience de débats.
Considérant en droit :
1. Les recours ont été déposés dans les délais prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dans sa teneur antérieure au 1er mai 1996. Ils sont au surplus recevables en la forme. La question de leur recevabilité matérielle sera examinée plus loin (consid. 3).
2. Bien qu'ils ne soient formellement dirigés que contre la décision du Service des automobiles, cycles et bateaux du 23 avril 1996, il y a lieu de considérer que les recours tendent également à l'annulation des autorisations délivrées le 7 mars 1996 par le conservateur de la faune en application de l'art. 5 al. 2 OROEM et des art. 8 de la loi fédérale sur la pêche et 51 de la loi cantonale sur la pêche. En effet ces autorisations n'ont pas fait l'objet d'une notification distincte; elles ont été communiquées au Service des automobiles, qui s'y est référé et en a incorporé les conditions dans sa propre décision.
3. a) Jusqu'au 1er mai 1996, date de l'entrée en vigueur de la loi du 26 février 1996 modifiant la LJPA, le droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette exigence présupposait que le recourant soit personnellement touché par la décision attaquée et ait un intérêt spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune ou du canton, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée; il devait être en outre direct, autrement dit se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne de considération avec l'objet du litige (RDAF 1992 p. 207, spéc. 210). Dans sa teneur actuelle l'art. 37 al. 1 LJPA reconnaît le droit de recourir à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette délimitation correspond à celle des art. 103 lit. a OJ et 48 PA (v. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LJPA, du 13 décembre 1995, p. 13 et ss) et peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions. Un intérêt de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss.; 116 Ib 450). Sous l'empire de l'ancien comme du nouveau droit, pour qu'une relation suffisante existe, il faut qu'il y ait véritablement un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 5.6.2.1, p. 414). Aucune des associations recourantes ne prétend qu'une telle relation existe entre elles et la manifestation litigieuse, et rien dans le dossier n'est de nature à le faire supposer.
b) Indépendamment du cas où elle est touchée dans ses intérêts propres, comme peut l'être n'importe quel particulier, une association peut se voir reconnaître la qualité pour recourir dans deux hypothèses:
aa) En premier lieu elle sera légitimée à agir dans l'intérêt de ses membres lorsqu'elle a pour but statutaire de le faire, que la majorité ou un grand nombre d'entre eux sont touchés par la décision attaquée et auraient eux-mêmes, pris individuellement, qualité pour recourir (ATF 119 Ia 201; 114 Ia 452; 113 Ia 468; 104 Ib 307); cette règle jurisprudentielle, qui vaut tant en matière de recours de droit administratif que de recours de droit public, doit également être retenue dans les causes où le droit vaudois est exclusivement applicable (RDAF 1994 p. 137, spéc. 138).
Ni Helvetia Nostra, ni le WWF Vaud, ni l'ATE ne se donnent pour but de défendre les intérêts de leurs membres; il paraît au demeurant peu vraisemblable qu'une majorité ou un grand nombre d'entre eux soient personnellement touchés par les décisions attaquées et aient individuellement qualité pour recourir. L'intérêt idéal qu'ils peuvent avoir à ce que les règles sur la protection de la nature, des monuments et des sites, ainsi que sur la protection de l'environnement, soient correctement appliquées, ne se distingue pas de celui de l'ensemble des citoyens. Or le recours populaire, dans l'intérêt de la loi, est exclu (ATF 119 I b 60).
bb) Hormis l'hypothèse qui vient d'être évoquée, une association qui n'est pas personnellement touchée par la décision en cause n'est fondée à recourir dans l'intérêt public que si une disposition spéciale, cantonale ou fédérale, lui en reconnaît expressément le droit (art. 37 al. 2 LJPA et 103 lit. c OJ). La jurisprudence cantonale reconnaissait naguère également cette faculté aux organisations privées à but idéal, possédant la personnalité juridique et fondées depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours, lorsqu'elles invoquaient des moyens ressortissant essentiellement à l'intérêt public et que la défense de l'intérêt en cause constituait leur but statutaire, spécifique et essentiel (RDAF 1994 p. 137 et les arrêts cités). Le Tribunal administratif est toutefois revenu sur cette jurisprudence et considère désormais qu'il faut s'en tenir au principe que les personnes morales ne peuvent recourir pour des motifs d'intérêt général sans mandat exprès du législateur (arrêts AC 95/289 du 29 mai 1996; AC 95/073 du 28 juin 1996). A cet égard la volonté qui s'était exprimée au sein du parlement à l'occasion de l'adoption de la LJPA (v. BGC, automne 1989, pp. 698, 764 à 769, 1948 et 1949), n'est pas déterminante. En effet les opinions exprimées au cours de la préparation d'une loi ne peuvent être prises en considération pour l'interprétation de celle-ci que si elles ont trouvé leur expression dans le texte; elles ne peuvent prévaloir contre un texte clair dans lequel on n'en trouve pas la moindre trace (ATF 98 Ia 593 et les arrêts cités), ceci d'autant plus qu'à l'occasion de la récente révision de la LJPA, le Grand Conseil a rejeté un amendement de l'art. 37 al. 2 qui devait codifier la jurisprudence antérieure sur la qualité pour recourir des associations.
c) Helvetia Nostra et le WWF Vaud invoquent expressément l'art. 55 LPE à l'appui de leur qualité pour recourir. L'ATE en fait implicitement de même, puisque ses griefs à l'encontre de la décision litigieuse relèvent presque exclusivement de la protection de l'environnement. L'art. 55 LPE n'est toutefois pas applicable en l'espèce, dès lors que l'autorisation litigieuse ne constitue pas une décision relative à la planification, à la construction ou à la modification d'installations fixes soumises à l'étude de l'impact sur l'environnement selon l'art. 9 LPE. Elle ne saurait dès lors conférer aux recourantes qualité pour agir.
d) Selon l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) cette qualité est cependant reconnue aux organisations d'importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, pour autant qu'il s'agisse de décisions prises dans l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24 sexies Cst. et de l'art. 2 LPN (ATF 119 Ib 224 c. 1b et les arrêts cités; 120 I b 30 c. 2c). Cette dernière condition est en l'occurrence remplie : lorsqu'ils délivrent une autorisation pour l'usage particulier et l'usage accru d'une voie d'eau en application de l'art. 2 al. 2 de la loi fédérale du 3 octobre 1995 sur la navigation intérieure (LNI), les cantons sont tenus de veiller à la protection de la nature et du paysage; quand bien même ils agissent dans le cadre d'une compétence souveraine, cet acte est assimilé à l'accomplissement d'une tâche de la Confédération (ATF non publié du 1er juin 1983 dans la cause LSPN c/Conseil d'Etat du canton de Vaud, A 317/82; voir aussi ATF 114 Ib 84 c. 1 b). L'octroi des autorisations en matière de pêche et de protection de la nature est également une tâche de la Confédération (ATF 119 I b 263 c. c).
Helvetia Nostra fait partie des organisations d'importance nationale habilitées à recourir en application de l'art. 12 LPN (ATF non publié du 28 mars 1996, 1 A 202/1995). Il en va de même du WWF Suisse (v. notamment ATF 118 I b 303) et à ce titre sa section cantonale, le WWF Vaud, doit également être admis à recourir devant l'autorité cantonale de dernière instance (ATF 118 I b 299 c. 2b et d). La question de savoir si la section vaudoise de l'Association transports et environnement peut bénéficier du même régime, est plus délicate. Le droit de recourir en application de l'art. 12 LPN ne doit en principe être reconnu qu'aux organisations d'importance nationale qui se vouent principalement à la protection de la nature, des sites et de monuments historiques (ATF 119 I b 308 c. 2b). Or le but de l'ATE est principalement de favoriser et de soutenir une politique des transports conforme à différents objectifs, parmi lesquels la "protection de la nature et du patrimoine culturel contre les atteintes dues au trafic". La question peut cependant demeurer indécise dès lors qu'il y a de toute manière lieu d'entrer en matière sur les recours des deux autres associations.
e) La légitimation résultant de l'art. 12 LPN en relation avec les art. 103 let. c OJ et 37 al. 2 LJPA se limite à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature et du paysage; elle ne s'étend pas à celle d'autres intérêts publics (ATF 112 I b 548 c. 1b; 109 I b 342 - 343 c. 2b). Dès lors les griefs tirés d'une prétendue violation de l'accord du 7 décembre 1976 entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République française concernant la navigation sur le Léman (RO 1978 II 1987), de l'art. 139 ONI ou du plan directeur cantonal, sont irrecevables. Il en va de même de ceux que les associations recourantes entendent tirer de la législation sur la protection de l'environnement, tout au moins dans la mesure où ils ne sont pas en relation suffisamment étroite avec les buts poursuivis par la loi sur la protection de la nature et du paysage.
4. Helvetia Nostra soutient préliminairement que la décision attaquée devrait être annulée parce que l'autorité intimée aurait violé son droit d'être entendu en ne répondant pas à l'opposition qu'elle avait spontanément déposée le 11 avril 1996. Il n'en est rien. Contrairement à ce que paraît supposer la recourante, l'art. 12 LPN lui confère exclusivement un droit de recours contre la décision litigieuse. Il n'institue pas une procédure préalable d'opposition qui aurait obligé le Service des automobiles, cycles et bateaux à soumettre aux associations habilitées à recourir le dossier de la demande d'autorisation, puis à leur fixer un délai pour prendre position, avant de statuer lui-même sur cette demande. Au demeurant sa décision, qui se réfère aux autorisations délivrées par le conservateur de la nature et aux préavis du Service de lutte contre les nuisances, répond pour l'essentiel à l'argumentation exposée succinctement par Helvetia Nostra dans son opposition. Le fait que cette autorisation n'a pas été notifiée personnellement à recourante, comme elle l'a été à d'autres associations, n'affecte pas sa validité. Elle a été publiée dans la Feuille des avis officiels, comme le permet l'art. 12a LPN, de sorte qu'Helvetia Nostra n'a subi aucun préjudice dans l'exercice de son droit de recours. On observera au passage que cette publication mentionnait la possibilité pour les intéressés de consulter le dossier auprès du Service des automobiles. Helvetia Nostra ne prétend pas que ce droit lui ait été refusé par l'autorité intimée. Il n'y a donc pas lieu de donner suite à sa demande du 28 juin 1996 tendant à ce qu'un délai lui soit fixé pour présenter des observations complémentaires à son recours après que le dossier de l'autorité intimée aura été produit et lui aura été communiqué.
5. L'art. 72 de l'ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses (ordonnance sur la navigation intérieure, ONI) soumet à l'autorisation de l'autorité compétente "[l]es courses de vitesse, les fêtes nautiques et toute autre manifestation pouvant conduire à des concentrations de bateaux ou gêner la navigation". Dans le canton de Vaud, l'autorité compétente est le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (art. 71 ch. 10 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat - LOCE), plus spécialement son Service des automobiles, cycles et bateaux (art. 67 LOCE et décision du Conseil d'Etat du 14 novembre 1986 adoptant la liste des délégations de compétence du chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires à des fonctionnaires supérieurs de ce département). L'autorisation est accordée seulement : (a) s'il n'y a pas lieu de craindre des atteintes importantes au déroulement normal de la navigation, à la qualité de l'eau, à l'exercice de la pêche ou à l'environnement, ou s'il est possible d'écarter ces atteintes en imposant des obligations ou conditions; (b) si l'assurance responsabilité civile prescrite a été conclue (art. 72 al. 2 ONI). Dans le cas particulier, comme la manifestation est prévue, en partie tout au moins, dans une zone protégée en application de l'OROEM, elle doit en outre bénéficier de l'autorisation prévue par l'art. 5 al. 2 de cette ordonnance, qui est du ressort du conservateur de la faune (art. 75 LOCE et art. 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune). Cette seconde autorisation constitue en l'occurrence une condition nécessaire à la délivrance de la première. Il convient dès lors d'examiner en premier lieu si les critiques que lui adressent les recourantes sont fondées.
a) La réserve "Les Grangettes canton de VD, VS" constitue l'objet Nº 8 de l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale. Elle couvre des zones humides étendues et des forêts alluviales dans le delta du Rhône, une partie du littoral de St-Gingolph au Bouveret, ainsi qu'une vaste surface d'eau comprenant toute l'extrémité est du lac Léman, de St-Gingolph jusqu'au point frontière séparant les eaux françaises, valaisannes et vaudoises, puis de ce point jusqu'au promontoire de la Pichette (commune de Chardonne). L'objectif de protection est la conservation de la zone en tant que lieu de repos et de nourriture pour les oiseaux d'eau y hivernant et en tant que biotope pour les oiseaux et les mammifères sauvages. Dans tout le secteur lacustre, la chasse est interdite pendant toute l'année. La navigation, ainsi que les sports nautiques et la pêche, sont en outre interdits dans deux secteurs limités, l'un à l'est à l'embouchure du Rhône, au lieu-dit "Le Fort", l'autre entre les Grangettes et l'embouchure de l'Eau Froide. Ces zones d'interdiction de naviguer ne sont pas concernées par la manifestation litigieuse, qui aurait lieu à plus de trois kilomètres et demi de la plus proche.
L'organisation de réunions sportives et autres manifestations collectives n'est pas exclue par principe dans les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs. Elle n'est toutefois admise "que si elle ne peut compromettre le but visé par la protection" (art. 5 al. 2 OROEM). Le conservateur de la faune a considéré que, moyennant le respect des conditions posées, cette exigence serait remplie. En bref, il estime qu'en raison de la date de la manifestation et de la durée limitée des entraînements, puis de la course, les impacts sur l'avifaune aquatique et la pêche resteraient limités. Helvetia Nostra et le WWF Vaud mettent en cause cette appréciation. Ce dernier fait notamment valoir ce qui suit :
"La nécessité d'une protection s'est accrue ces dernières années par le fait qu'un changement s'est amorcé sur les lacs suisses. Ils sont devenus si attrayants que certains canards ont pris l'habitude de rester de plus en plus longtemps, pour finalement ne plus repartir de nos lacs. On commencerait même à observer ces dernières années quelques cas de nidification de canards nordiques. Des canards morillons nichent aujourd'hui en Suisse. Des eiders, fuligules milouins et harles sont aussi devenus résidents sur cette partie du Léman (et ailleurs). Pour cette dernière espèce (qui se déplace au large pour muer) la période de fin août - début septembre est critique, elle ne supporte guère les dérangements. Déjà dès début septembre les premiers migrateurs (des canards tels que les fuligules et grèbes castagneux arrivent dans cette partie du lac. Nous estimons que ces éléments ont été minimisé (voire partiellement ignorés) par le centre de conservation de la faune et de la nature (lettre du 7.3.96)."
Ce dernier conteste le reproche qui lui est fait et produit à l'appui de sa position une note scientifique émanant du bureau d'études en environnement Ecoscan SA, dont on extrait le passage suivant :
"Les dates choisies (7, 8 et 9 septembre) correspondent à une période calme pour la plupart des oiseaux d'eau, qui ont généralement terminé leur nidification. Les nicheurs sont relativement peu nombreux sur les bords du Léman à cause de l'urbanisation des rives et la pression humaine trop importante. Le oiseaux d'eau nichent donc principalement dans le nord de l'Europe et atteignent nos régions pour hiverner principalement à partir du mois d'octobre (ce n'est d'ailleurs qu'à fin octobre que les recensements OROEM commencent). Par contre, la migration des Limicoles et des Passereaux insectivores (migrateurs au long cours) bat son plein à début septembre. Ces derniers ne devraient cependant pas être perturbés car ils migrent principalement de nuit et ne s'éloignent pas du rivage pour se reposer ou se nourrir.
Les canards comme le Harle bièvre entreprennent une mue estivale entre août et octobre. Ils doivent pour cela trouver des zones sûres car ils ne peuvent plus voler pendant cette période. La plus grande partie des harles quittent alors le Léman en juin-juillet (les mâles notamment) pour le lac de Neuchâtel (îles du Fanel) ou le lac de Constance (delta du Rhin), ou encore pour des quartiers de mue plus nordiques en Scandinavie. Ils réapparaissent sur le Léman dès le mois d'octobre. Seules les femelles avec leurs poussins restent sur le lac (généralement près du bord), mais aucune famille n'est connue entre Lausanne et le château de Chillon."
Recensant les impacts possibles sur la faune, Ecoscan SA en conclut qu'en septembre ils devraient être "négligeables à très faibles (...). Pour autant que la course et les entraînements se déroulent en respectant l'éloignement du rivage, les seuls oiseaux risquant d'être dérangés sont les grèbes huppés, les cormorans et les eiders qui pêchent au large". Elle considère également que le bruit est un facteur de dérangement généralement négligeable pour les oiseaux, surtout s'il a lieu en dehors de la saison de reproduction et n'est pas incessant. Elle admet que l'impact des vagues provoquées par les bateaux sur les roselières des Grangettes devra faire l'objet d'un suivi particulier, mais présume que cet impact devrait être nul si l'éloignement de deux kilomètres du périmètre de la réserve des Grangettes est respecté, aussi bien par les bateaux que par les hélicoptères. Elle en conclut que les impacts sur la faune devraient être négligeables si les conditions de la course sont respectées.
Le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de cette appréciation ni d'en mettre en doute l'objectivité. En particulier le fait qu'Ecoscan SA ait été mandatée par le conservateur de la faune pour évaluer les impacts de la manifestation litigieuse, ne met pas en cause la crédibilité de son étude; suggérer, comme le fait Helvetia Nostra, que cette société aurait pu faire preuve de complaisance à l'égard de son mandant, lequel ne l'aurait consultée qu'à seule fin de justifier sa décision initiale, est aussi désobligeant pour l'une que pour l'autre. La zone sensible que constitue les roselières des Grangettes se trouve à plus de trois kilomètres et demi de l'extrémité est du circuit prévu pour la compétition. Il n'y a donc pas lieu de craindre que le public qui voudrait suivre la course depuis le lac exerce une pression accrue dans ce secteur, ni que celui-ci soit survolé par les hélicoptères chargés d'assurer la sécurité ou de filmer la course. Selon les conditions posées par la décision du Service des automobiles et acceptées par l'organisateur, le circuit devra respecter une distance minimum de huit cents mètres par rapport au rivage le plus proche. Cette distance constitue une mesure de précaution suffisante, si l'on considère que le secteur qu'il était initialement prévu de protéger en tant que zone d'importance internationale pour les oiseaux d'eau se limitait, entre Rivaz et Villeneuve, à une bande d'environ quatre cents mètres au large de la côte (cf. Christian Marti, Zones d'importance internationale pour les oiseaux d'eau en Suisse, cartes commentées pour la première révision de l'inventaire, éditées en 1987 par la Station ornithologique suisse de Sempach). Comme le rappelle le WWF Vaud, c'est par décision politique que la zone de protection a finalement été étendue à tout le Haut-lac; on ne saurait en déduire que des mesures de protection identiques s'imposent au large et à proximité du rivage, où se tiennent habituellement la plupart des espèces à protéger.
b) Indépendamment du bruit, dont on a vu qu'il constituait un facteur de dérangement négligeable pour les oiseaux, Helvetia Nostra invoque le surcroît de pollution atmosphérique qu'entraînerait la compétition litigieuse. Quoique les émissions de polluants atmosphériques que l'on peut attendre de cette manifestation ne soient pas insignifiantes (s'agissant des seuls oxydes d'azote, le Service de lutte contre les nuisances les compare aux émissions journalières de 19,4 kilomètres de l'autoroute de contournement de Lausanne), elles demeurent négligeables dans une perspective d'ensemble. Le Service de lutte contre les nuisances exclut en particulier que les valeurs limites d'immissions applicables au dioxyde d'azote, que ce soit en moyenne annuelle, en moyenne journalière ou pour le percentile 95 des valeurs semi-horaire, soient dépassées. Dans ces conditions Helvetia Nostra ne rend aucunement vraisemblable que la pollution atmosphérique qu'il y a lieu d'attendre de la manifestation prévue aura un effet quelconque sur la faune lacustre ou la végétation riveraine. Un tel risque peut également être exclu en cas de fuite accidentelle d'hydrocarbures; les précautions prises pour faire face à une telle éventualité (on se réfère sur ce point à la réponse du Service des automobiles du 14 juin 1996, ch. 5, p. 3) permettent d'exclure tout danger significatif pour la faune ou la flore.
c) Il n'apparaît en conséquence pas que la manifestation litigieuse soit de nature à compromettre le but visé par la protection de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs des Grangettes. Le WWF Vaud affirme toutefois qu'un refus de l'autorisation prévue par l'art. 5 al. 2 OROEM aurait pu se fonder sur l'art. 2 al. 1 du règlement du 11 juin 1993 d'exécution de la loi sur la faune, qui interdit "d'importuner de quelque manière que ce soit la faune sauvage." Cette disposition ne saurait toutefois être interprétée en ce sens que toute activité humaine susceptible d'occasionner à la faune la moindre perturbation doit être prohibée. Les comportements qui sont visés ici ne sont à l'évidence pas ceux qui peuvent et doivent faire l'objet d'une autorisation en vertu de l'alinéa 2 de la même disposition.
Un refus d'autorisation ne peut pas non plus se fonder sur le risque de voir se multiplier des demandes pour des activités similaires sur le Léman ou sur d'autres lacs. D'une part le championnat du monde "Offshore Classe 1" se déroule à raison d'une manche par pays (sous réserve de deux exceptions, l'Italie et Dubaï), de sorte que si cette compétition devait avoir à nouveau lieu en Suisse, il est peu vraisemblable que ce soit plus d'une fois par an. D'autre part le fait que les essais et la course seront suivis par un ornithologue (v. ch. 6 des conditions particulières de l'autorisation du Service des automobiles) permettrait, dans l'hypothèse improbable ou les craintes des recourantes s'avéreraient fondées, de refuser à l'avenir une autorisation du même type.
Enfin, contrairement, à ce que prétend le WWF, l'art. 5 al. 2 OROEM n'exige pas qu'une manifestation sportive soit d'intérêt public pour être autorisée dans une réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs.
6. En même temps qu'il octroyait l'autorisation susmentionnée, le conservateur de la faune a délivré l'autorisation pour les interventions techniques, prévue par l'art. 8 de la loi fédérale sur la pêche. On peut hésiter sur le point de savoir si cette autorisation était en l'occurrence exigible. Quoi qu'il en soit, les motifs qui conduisent à admettre que la manifestation prévue n'est pas de nature à porter atteinte à l'avifaune et à la végétation riveraine, permettent en l'occurrence de conclure qu'elle n'est pas non plus susceptible de compromettre la pêche, sinon sous forme d'une restriction très temporaire du droit de pêche dans le périmètre de sécurité. Les associations recourantes n'ont du reste pas prétendu que tel serait le cas. La délivrance de cette autorisation n'apparaît dès lors pas critiquable.
7. Aux termes de l'art. 72 al. 2 lit. a ONI, l'autorisation pour les courses de vitesse, les fêtes nautiques et autres manifestations semblables est accordée seulement s'il n'y a pas lieu de craindre des atteintes importantes au déroulement normal de la navigation, à la qualité de l'eau, à l'exercice de la pêche ou à l'environnement, ou s'il est possible d'écarter ces atteintes en imposant des obligations ou conditions. Comme on vient de le voir dans le cadre de l'examen des décisions du conservateur de la faune, les diverses conditions imposées à l'organisateur permettront d'exclure une atteinte à la qualité de l'eau, à l'exercice de la pêche, ainsi qu'à la protection de la faune et de la végétation riveraine. Les recourantes font cependant valoir que l'autorisation du Service des automobiles ne respecterait pas, de manière plus générale, la loi sur la protection de l'environnement, notamment en ce qui concerne la protection contre le bruit et le respect du principe de prévention (art. 11 LPE). Elles invoquent également une violation de diverses dispositions de l'ONI, ainsi que de l'art. 89 du règlement international de la navigation sur le Léman (RO 1978 II 1993) qui limite à 75 dB(A) le niveau de pression acoustique des bateaux motorisés faisant route, mesuré à une distance latérale de 25 m. et à 1,50 m. au-dessus de l'eau. Pour les motifs exposés ci-dessus (consid. 3e), il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur ces griefs, qui sont irrecevables dans le cadre de recours déposés en application de l'art. 12 LPN.
8. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge des recourantes déboutées. Son montant sera toutefois réduit, pour tenir compte de la jonction des causes et du but d'intérêt public poursuivi par les recourantes.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Les recours sont rejetés, dans la mesure où ils sont recevables.
II. Un émolument de justice de 600 (six cents) francs chacune est mis à la charge de l'association Helvetia Nostra, de l'association WWF Vaud et de la section vaudoise de l'Association transports et environnement.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 août 1996/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).