CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 2 septembre 1996
sur le recours interjeté par X.________, représenté par Me Pierre-André Marmier, avocat à Lausanne,
contre
une décision du Département de l'instruction publique et des cultes du 8 février 1996 (refus d'immatriculation à l'Université de Lausanne).
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Composition de la section : M. Alain Zumsteg, président; Mme M. Crot et M. R. Wahl, assesseurs. Greffière : Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri, sbt.
Vu les faits suivants :
A. M. X.________, né le 16 février 1962, s'est immatriculé en 1987 à la Faculté de droit de l'Université de Zürich. Ayant échoué à ses examens de licence pour la seconde fois, il en a été exclu par décision du 7 décembre 1994. Ses recours contre cette décision auprès de la "Hoschulkommission" du canton de Zürich, puis du "Erziehungsrat", ont tous deux été rejetés, respectivement en juin 1995 et en janvier 1996. Son recours devant le "Regierungsrat" était encore pendant en mai 1996.
B. Pressentant son exclusion, l'intéressé s'est adressé à la Commission des équivalences de la Faculté de droit de l'Université de Lausanne (ci-après: la commission) afin de savoir si et à quelles conditions il pourrait terminer ses études à Lausanne. Par lettre du 20 janvier 1995, l'adjoint de la Faculté de droit l'a informé que la commission avait établi pour lui "un programme spécial de licence" et que son entrée à la faculté comme étudiant en quatrième année ne pourrait s'effectuer qu'en octobre. En mai 1995 M. X.________ a présenté une demande d'immatriculation à l'Université de Lausanne en indiquant dans le formulaire idoine qu'il avait été immatriculé durant 15 semestres à la Faculté de droit de l'Université de Zürich et qu'il avait échoué aux examens de licence, l'échec n'étant toutefois pas définitif en raison d'un recours.
Le 7 septembre 1995 le Bureau des immatriculations et inscriptions de l'Université de Lausanne (ci-après: le bureau) a informé l'intéressé que son immatriculation était impossible, compte tenu de l'échec définitif prononcé par la Faculté de droit de l'Université de Zürich. Cette décision a été confirmée par une lettre du 19 octobre 1995 du Rectorat de l'Université de Lausanne (ci-après : le rectorat), suite à la demande de réexamen présentée par l'intéressé, qui contestait le caractère définitif de la décision d'exclusion prononcée par la Faculté de droit de l'Université de Zürich. Agissant sur recours de M. X.________, le Département de l'instruction publique et des cultes (ci-après : DIPC) s'est déclaré incompétent au motif que le rectorat ne s'était pas formellement prononcé sur la décision du bureau.
Dans une décision formelle du 21 décembre 1995 le rectorat, bien que constatant la tardiveté du recours déposé auprès du DIPC, a néanmoins et "exceptionnellement" accepté d'entrer en matière. Il a rejeté le recours et confirmé la décision du bureau, jugeant qu'en matière d'immatriculation le recourant ne pouvait ignorer que seul le service des immatriculations et inscriptions, et, sur recours, le rectorat, était compétent, cette compétence étant la même dans toutes les universités suisses. De retour de vacances, M. X.________ a recouru contre cette décision au DIPC et conclut à son annulation en faisant valoir une violation du principe de la bonne foi et de sa liberté personnelle.
Par décision du 18 janvier 1996 le DIPC a déclaré le recours irrecevable et rayé l'affaire du rôle, faute pour l'intéressé - qui alléguait avoir été en vacances jusqu'au 14 janvier 1996 - d'avoir démontré qu'il était empêché d'agir en temps utile, soit avant le 8 janvier 1996.
C. Recourant au Tribunal administratif, M. X.________ conclut à l'annulation de cette décision et à son admission en tant qu'étudiant à l'Université de Lausanne. Il soutient notamment que l'autorité intimée n'ayant pas établi la date exacte de la notification de la décision attaquée, son recours est formellement recevable. Sur le fond, il allègue une violation du principe de la bonne foi: il considère la lettre du 20 janvier 1995 de l'adjoint de la Faculté de droit comme une promesse effective et soutient qu'il ne pouvait pas se rendre compte que cet organe était incompétent, aucune réserve n'ayant été formulée à ce sujet. Il prétend de surcroît subir un préjudice important en n'ayant pas pu fréquenter la Faculté de droit dès l'automne 1995.
Dans sa réponse le DIPC conclut au rejet du recours. Il maintient que ce dernier était tardif, le recourant ayant fait preuve d'une imprévoyance coupable en faisant retenir son courrier à la poste jusqu'à son retour de vacances, plutôt que de charger un tiers d'agir à sa place. Sur le fond, il conteste la violation du principe de la bonne foi. Pour lui le recourant, qui est au bénéfice d'une demi-licence en droit et a déjà passé quinze semestres à la Faculté de droit de l'Université de Zürich, ne pouvait ignorer que seul le bureau était compétent en matière de décisions d'immatriculation, cette règle découlant clairement tant de la loi du 6 décembre 1977 sur l'Université de Lausanne (ci-après : LUL) que du règlement général d'application de la LUL (ci-après : RGUL).
Le rectorat observe pour sa part que, selon sa pratique constante, sa décision du 21 décembre 1995 a été postée au plus tard le lendemain. Il fait dès lors sienne la position du DIPC. Sur le fond, il soutient également que le recourant ne pouvait ignorer la seule compétence du service central.
Dans sa réplique le recourant conteste l'irrecevabilité de son recours. Sur le fond il maintient que le contenu de la lettre de l'adjoint de la Faculté de droit pouvait lui laisser croire en toute bonne foi à la compétence de cet organe en matière d'immatriculation. Il conteste au surplus qu'il aurait dû connaître la LUL et le RGUL, ces textes n'ayant été cités ni dans l'échange de correspondance, ni lors d'entretiens téléphoniques et ne lui ayant au demeurant jamais été envoyés. Il soutient enfin que le RGUL institue un numerus clausus contraire à la liberté du commerce et de l'industrie.
Dupliquant, le DIPC conteste que les éléments constitutifs d'un numerus clausus soient remplis.
Dans ses ultimes écritures du 19 mai 1996, le rectorat relève que le recours opposant M. X.________ à l'Université de Zürich est toujours pendant devant le "Regierungsrat".
Considérant en droit :
1. Déposé dans les délais prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), dans sa teneur antérieure au 1er mai 1996, applicable en l'espèce, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Il incombe à l'autorité qui prend une décision de prouver la date de sa notification (ATF 103 V 65). Lorsque l'intéressé ne conteste pas avoir reçu une décision, on peut toutefois présumer qu'elle lui est parvenue dans les délais usuels. Une pareille présomption est en effet suffisante, alors même que des preuves ne viendraient pas à son appui, et demeure déterminante tant que des circonstances permettant de la renverser ne sont pas établies (ATF 85 II 187 = JT 1960 I 78). En l'occurrence la décision du rectorat, datée du 21 décembre 1995, a été postée au plus tard le lendemain. Elle est nécessairement parvenue à la poste de Volkestwil - où le recourant faisait retenir son courrier du 23 décembre 1995 au 14 janvier 1996 - avant la fin de l'année. Sachant qu'une procédure était en cours, le recourant devait prendre les mesures appropriées afin que la décision du rectorat puisse lui être notifiée. Or l'ordre donné à un bureau de poste de conserver des envois ne constitue pas une mesure appropriée; dans un tel cas la notification ne saurait être réputée avoir lieu au moment du retrait effectif de l'envoi seulement (ATF 107 V 187). Dès lors l'argument selon lequel le recourant ne pouvait pas prendre connaissance de la décision du rectorat avant le 15 janvier 1996 est mal fondé. Déposé le 18 janvier seulement, soit largement plus de dix jours après la date présumée de réception de la décision attaquée au bureau de poste de Volkestwil, le recours était tardif et, partant, irrecevable.
3. Même si le recours déposé devant le DIPC avait été recevable, il aurait dû être rejeté pour les motifs qui suivent:
a) L'Université de Lausanne est un établissement de droit public qui a pour but de concourir à la transmission et au développement de la science par l'enseignement et la recherche (art. 1er et 2 al. 1 LUL). L'accès à un tel établissement est ouvert aux conditions posées par la loi ou la réglementation (Pierre Moor, Droit administratif III, 1992, p. 353). Ces conditions n'ont pas à être explicitées par la loi elle-même : il suffit qu'elles découlent du but de l'institution (ATF 102 Ia 321). Dès lors l'art 73 al. 1 LUL, qui dispose que le règlement général de l'université fixe les conditions d'inscription préalable, d'immatriculation, d'inscription aux cours ainsi que les taxes et droits d'inscription, constitue une base légale suffisante (arrêt GE 95/0011 du 12 décembre 1995). Le recours est ainsi mal fondé sur ce point.
b) Le recourant soutient ensuite à tort que les restrictions imposées par l'art. 105 RGUL sont assimilables à "un numerus clausus". En effet le numerus clausus est une politique de limitation du nombre des étudiants voulue et concertée. C'est une mesure exceptionnelle, qui ne doit être prise qu'en cas de nécessité, soit lorsque le manque de place l'exige; sa durée et son importance sont limitées (v. art. 73 al. 3 LUL). L'objectif politique du numerus clausus doit ainsi être distingué de celui de l'art. 105 RGUL (v. dans ce sens arrêt GE 95/0011 cité). Cet article interdit notamment à son premier alinéa l'immatriculation à l'Université de Lausanne des étudiants qui ont déjà bénéficié d'un enseignement dans une ou plusieurs Haute(s) Ecole(s) suisse(s) durant six semestres sans que ce temps d'étude ait été sanctionné par la réussite d'au moins une série d'examens (lit. b), ou qui en ont été renvoyés ou exclus (lit. a). Il ne vise donc pas à contenir le nombre d'étudiants dans des limites données, mais à écarter de l'université les personnes qui, bien qu'elles remplissent les conditions générales d'accès, n'ont pratiquement aucune chance d'y mener à bien leurs études, que ce soit par défaut de motivation ou par manque d'aptitude (v. arrêt GE 93/095 du 17 janvier 1994).
c) Selon l'art. 105 al. 1 lit. a RGUL, ne peut donc être immatriculé à l'Université de Lausanne l'étudiant renvoyé ou exclu d'une autre Haute Ecole suisse. Quand bien même cette condition serait remplie (ce qui n'est pas établi en l'état du dossier), le recourant soutient en substance que sa demande d'immatriculation devrait être acceptée en vertu du principe de la bonne foi. Il considère en effet la lettre du 20 janvier 1995 de l'adjoint de la Faculté de droit comme une promesse effective et soutient qu'il ne pouvait se rendre compte que cet organe n'était pas compétent.
Le principe de la bonne foi, énoncé par le législateur à l'art. 2 al. 1 CC, s'applique également en droit public et spécialement en droit administratif. Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, ce principe donne au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. La jurisprudence soumet cependant à certaines conditions le recours à cette protection. Il faut notamment que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence et que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite (ATF 108 Ib 385 consid. b). La protection de la bonne foi n'est exclue que lorsque l'incompétence de l'autorité est manifeste, c'est-à-dire lorsqu'elle est clairement reconnaissable, en raison d'éléments objectifs (la nature de l'indication fournie et le rôle apparent de celui dont elle émane) et subjectifs (la position ou la qualité de l'administré ou du justiciable concerné). Il n'y a pas de protection pour la partie dont l'avocat eût pu déceler l'erreur à la seule lecture du texte légal, sans recourir à la jurisprudence ou à la doctrine (ATF 117 Ia 299).
aa) La condition relative à une situation individuelle et concrète (ATF 109 V 55) est manifestement remplie en l'espèce.
bb) Le principe de la bonne foi repose avant tout sur l'existence d'une promesse reçue d'une autorité. Contrairement à ce que soutient M. X.________, la lettre de l'adjoint de la Faculté de droit du 20 janvier 1995 ne peut être assimilée à une promesse effective, en tant qu'elle ne lui donne aucune assurance quant à son immatriculation. Elle se limite en effet à informer le recourant qu'un programme spécial de licence a été établi pour lui et que son entrée à la Faculté de droit ne pourra s'effectuer qu'en octobre. Elle n'indique en revanche pas que le recourant est d'ores et déjà admis. La protection de la bonne foi est dès lors exclue pour cette raison déjà.
cc) En outre, bien que le recourant ne soit ni avocat ni juriste, il est néanmoins au bénéfice d'une demi-licence en droit et a suivi des cours à la Faculté de droit de l'Université de Zürich durant 15 semestres. On pouvait dès lors attendre de lui qu'il prenne connaissance des conditions d'immatriculation à l'Université de Lausanne, ce qui lui aurait enlevé tout doute sur la portée des indications données par l'adjoint de la Faculté de droit. L'argument selon lequel le RGUL n'aurait jamais été cité, ni lors d'entretiens téléphoniques ni dans l'échange de correspondance avec l'Université de Lausanne, ni même été envoyé au recourant, est sans pertinence. Le recourant ne pouvait ignorer que les conditions d'admission à l'université dépendent généralement d'une loi ou d'un règlement; si ces textes ne lui ont pas été envoyés, il pouvait en demander la production. Par ailleurs si, comme il le prétend, le recourant considérait son admission à l'Université de Lausanne comme acquise au vu de la lettre de l'adjoint de la Faculté de droit, il aurait pour le moins dû s'étonner d'avoir à remplir une demande d'immatriculation en mai 1995. A cette date, la portée de la lettre de l'adjoint de la Faculté de droit en matière d'immatriculation était claire et le recourant ne pouvait se méprendre sur sa situation.
dd) Dans ces circonstances, point n'est besoin d'examiner si les autres conditions cumulatives donnant droit à la protection de la bonne foi étaient remplies.
c) On relèvera enfin que même si le recours déposé par M. X.________ devant le "Regierungsrat" contre la décision d'exclusion prononcée par l'Université de Zürich était admis, son immatriculation à l'Université de Lausanne devrait de toute manière être refusée sur la base de l'art. 105 lit. b RGUL. Il a en effet été immatriculé et inscrit pendant plus de six semestres (de l'automne 1989 à l'été 1993) à l'Université de Zürich sans avoir réussi d'examen.
4. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à charge du recourant débouté.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'instruction publique et des cultes du 8 février 1996 est confirmée.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de X.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 septembre 1996/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.