CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 9 septembre 1996
sur le recours interjeté par Manuel & Cie SA, à Crissier, représentée par Me François Logoz, avocat à Lausanne,
contre
la décision rendue le 18 décembre 1995 par le chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (dérogation à l'interdiction d'occuper des travailleurs le dimanche).
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Violaine Jaccottet Sherif et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mlle A. Froidevaux, sbt.
Vu les faits suivants :
A. Manuel et Cie SA est une société anonyme de droit suisse inscrite au registre du commerce depuis le 19 juillet 1927. Elle a pour but social le commerce des produits alimentaires, notamment dans les domaines de la confiserie et de la pâtisserie, des repas à domicile, du service traiteur.
B. Le 19 septembre 1995, Manuel et Cie SA a demandé au Service social et du travail de la ville de Lausanne l'autorisation d'ouvrir son magasin de la place Saint-François les dimanches 24 et 31 décembre 1995, de 08h00 à 15h00.
C. Par courrier du 17 novembre 1995, le Service social et du travail a refusé cette autorisation. Il justifie sa décision par le défaut de besoin urgent et par le fait que Manuel et Cie SA n'a pas obtenu de la police du commerce l'autorisation d'ouvrir son magasin.
D. Le 20 novembre 1995, Manuel et Cie SA a recouru contre cette décision auprès du chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. Elle conclut à l'octroi de l'autorisation sollicitée, en requérant pouvoir employer entre 44 à 62 personnes selon le volume de la demande. Selon la recourante, l'essentiel du personnel employé est composé d'hommes.
E. Par décision du 18 décembre 1995, le chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a rejeté le recours de Manuel et Cie SA. La recourante a également été avertie qu'en cas de non respect de la présente décision, elle pourrait être dénoncée conformément à l'art. 292 du Code pénal.
F. Le 22 décembre 1995, Manuel et Cie SA a recouru au Tribunal administratif contre cette dernière décision. Elle conclut, avec dépens, à être autorisée à ouvrir son commerce les dimanches 24 et 31 décembre 1995 de 08h00 à 16h00, ce sans restriction.
Elle prend, en outre, par voie d'extrême urgence et de mesures provisionnelles, les mêmes conclusions et demande à titre subsidiaire que l'effet suspensif soit accordé à son recours.
Dans le délai imparti, la recourante s'est acquittée du montant requis pour l'avance des frais du recours.
G. Par décision incidente du 27 décembre 1995, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles, ainsi que la demande d'octroi d'effet suspensif présentées par la recourante.
H. Dans un avis adressé aux parties le 5 janvier 1996, le juge d'instruction a imparti un délai à la recourante soit pour retirer son recours, soit pour justifier d'un intérêt digne de protection au maintien de la procédure. Il considère qu'en l'absence d'intérêt actuel et pratique, les dates des 24 et 31 décembre 1995 étant passées, il ne se justifie plus d'entrer en matière sur le recours. De plus, la recourante ayant apparemment - selon la presse - ouvert son commerce malgré l'interdiction qui lui en avait été faite, le juge pénal pourra, en cas de dénonciation, examiner à titre préjudiciel la légalité du refus d'autorisation.
I. Le 8 janvier 1996, la recourante a déposé un mémoire ampliatif. Elle maintient les conclusions prises dans son mémoire du 22 décembre 1995 et conclut, à titre subsidiaire, d'être autorisée à ouvrir son commerce les dimanches 24 et 31 décembre 1995 et à y vendre tous les produits des rayons traiteur et pâtisserie, à l'exclusion des produits des autres rayons.
J. Par courrier du 31 janvier 1996, la recourante a maintenu son recours déposé le 22 décembre 1995. Elle considère qu'elle dispose d'un intérêt réel et digne de protection à ce que le Tribunal administratif contrôle la décision attaquée, puisque seul le maintien du recours formé devant le Tribunal administratif et son traitement au fond par cette autorité permettra un examen de la décision contestée. Elle mentionne également qu'une procédure pénale a été introduite par l'autorité administrative.
K. Par lettre du 3 juillet 1996, le juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne a confirmé au Tribunal administratif qu'une instruction pénale avait été introduite contre Manuel et Cie SA pour infraction à l'art. 292 CP et infraction à la loi fédérale sur le travail. Il a déclaré suspendre l'enquête jusqu'à droit connu sur la décision du Tribunal administratif.
L. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit :
1. a) Conformément à l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le recours n'est pas destiné à faire trancher des questions juridiques en dehors d'un cas concret et le juge ne se prononce que sur un recours dont l'admission élimine véritablement un préjudice existant (P. Moor, Droit administratif, vol. II, p.419; A. Macheret, La qualité pour recourir : clef de la juridiction constitutionnelle et administrative du Tribunal fédéral, in : RDS 1975 II p.160 + réf. cit.).
Le recourant doit ainsi avoir, en outre, un intérêt actuel à l'admission de son recours. Cela signifie que le recours ne peut être déposé à titre éventuel pour préserver l'avenir ou lorsque l'acte est devenu sans objet ou a été exécuté (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., p. 408 + réf. cit.). L'intérêt du recourant doit être actuel non seulement au moment où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours. S'il s'éteint pendant la procédure, le recours n'est plus recevable (ATF 98 I b 57). La condition de l'existence d'un intérêt actuel est cependant abandonnée lorsqu'elle empêcherait le contrôle de la constitutionnalité ou de la légalité d'un acte qui peut se reproduire en tout temps et qui, en raison de sa brève durée, échapperait toujours à la censure (P. Moor, op. cit., p. 420; ATF 109 I a 169). Exceptionnellement, l'exigence mentionnée ci-dessus peut donc être abandonnée parce que la question de droit soulevée revêt une importance de principe (ATF 97 I 839). Dans la pratique, le Tribunal fédéral est notamment entré en matière dans le cas du refus d'autoriser la vente de marchandises à bas prix pendant quelques jours ou d'une manifestation devant se dérouler à une période précise; en effet, dans ces cas, il serait pratiquement impossible de statuer sur la légalité de la situation créée, qui serait de nature à se répéter ( A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p.900; ATF 96 I 415, JT 1971 I 86; ATF 100 I a 392, JT 1976 I 202).
b) En l'espèce, s'il est incontestable qu'au moment du dépôt du recours, soit le 22 décembre 1995, la recourante pouvait se prévaloir d'un intérêt actuel, puisqu'elle requérait l'autorisation d'ouvrir son magasin respectivement deux et neuf jours plus tard, force est de constater qu'aujourd'hui cet intérêt fait totalement défaut, près de huit mois s'étant écoulés depuis les dates en cause (24 et 31 décembre 1995).
De plus, on ne se trouve à l'évidence pas dans l'un des cas où l'exigence d'un intérêt actuel pourrait être ignorée. En effet, comme le relève Manuel & Cie SA dans son mémoire de recours, les cas où les 24 et 31 décembre tombent sur un dimanche ne se représentent que tous les six à sept ans. Il s'agit donc de deux jours sur 2'190 jours (6 ans x 365 jours). L'état de fait à la base de la décision attaquée ne peut dès lors se reproduire en tout temps au sens où l'entend la jurisprudence mentionnée ci-dessus. Au surplus, vu le laps de temps qui va s'écouler avant que les 24 et le 31 décembre ne tombent à nouveau sur un dimanche (six à sept ans), la recourante dispose largement du temps nécessaire pour présenter une nouvelle demande et obtenir, le cas échéant, le contrôle du bien-fondé de la d¿ision jusque devant le Tribunal fédéral. Certes, l'intéressée ne peut d'ores et déjà savoir si elle souhaitera, en 2002 ou 2003, ouvrir son magasin les 24 et 31 décembre, de nombreuses circonstances, notamment économiques, pouvant se modifier d'ici là. Cependant, vu l'importance du chiffre d'affaires qu'elle prétend pouvoir réaliser durant ces deux jours (120'000 à 150'000 francs selon ses propres déclarations), la recourante peut raisonnablement prendre le risque de présenter suffisamment tôt une nouvelle demande dans ce sens et assumer les frais de procédure qui peuvent en découler, même dans l'hypothèse où elle renoncerait finalement à ouvrir son magasin aux dates concernées.
c) On relèvera encore que, dans la mesure où Manuel et Cie SA a, nonobstant le refus d'autorisation, ouvert son magasin les 24 et 31 décembre 1995, l'existence d'un intérêt actuel fait aujourd'hui d'autant plus défaut. On ne saurait en effet concevoir que le juge rende un arrêt qui ne se conclurait, en cas de rejet du recours, que par un constat d'impuissance (P. Moor, op. cit., p.419; ATF 109 Ia 170). Par surabondance, le préjudice invoqué par l'intéressée (important manque à gagner) dans son mémoire du 22 décembre 1995 ne saurait être retenu, puisque, comme on l'a exposé ci-dessus, le magasin a été ouvert durant les jours litigieux et que, par conséquent, il n'en résulte pour la recourante aucun dommage de nature économique.
A défaut d'un intérêt actuel, le recours doit être déclaré irrecevable.
2. Dans sa correspondance du 31 janvier 1996, la recourante allègue avoir un intérêt digne de protection au maintien de la procédure alors même que les dates pour lesquelles elle avait requis l'autorisation d'ouvrir son magasin sont passées. Elle se réfère à cet égard à l'existence d'une procédure pénale dirigée contre elle pour infraction à l'art. 292 du Code pénal et infraction à la loi fédérale sur le travail. Selon elle, si le Tribunal administratif constate l'absence d'un intérêt digne de protection au maintien de la procédure et déclare le recours irrecevable, cette décision mettra fin à l'instance judiciaire administrative et le juge pénal devra en tenir compte. Il sera lié par cette décision. Ce point de vue est erroné pour les raisons suivantes.
Conformément à la doctrine et à la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral, le juge pénal ne saurait revoir la décision dont la légalité a été constatée par un tribunal administratif. En revanche, si une telle autorité n'a pas été saisie de la question ou qu'elle ne l'a pas encore résolue au moment où le juge pénal statue, ce dernier peut exercer un contrôle judiciaire, par voie incidente, de la décision administrative, en limitant toutefois son contrôle à la violation manifeste de la loi et à l'abus du pouvoir d'appréciation. Si la question de la légalité ne pouvait pas être déférée à une juridiction administrative, il exerce librement son contrôle (G. Stratenwerth, Sweizerisches Strafrecht, II, p. 269; ATF 98 IV 106).
En l'occurrence, le présent arrêt, tout en constituant une décision finale mettant fin à l'instance judiciaire administrative, n'aborde pas le fond du litige et ne constate donc ni la légalité ni l'illégalité de la décision attaquée. Le juge pénal se trouvera dès lors dans la même situation que celle où il serait si le Tribunal administratif n'avait pas été saisi de la question ou si ladite autorité ne l'avait pas encore résolue au moment où il statuera. Il ne sera pas lié par la présente décision, son contrôle étant toutefois limité à la violation manifeste de la loi et à l'abus du pouvoir d'appréciation. La recourante ne sera par conséquent pas déchue du droit d'invoquer devant le juge pénal l'arbitraire de la décision administrative contestée.
3. Il y a lieu enfin de statuer sur les frais, conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA.
En l'espèce, le juge chargé de l'instruction a donné à l'intéressée l'occasion de retirer son recours. Manuel & Cie SA n'y a pas donné suite; elle n'a pas non plus requis elle-même le classement de la cause et a au contraire demandé un jugement, qui est rendu en définitive en sa défaveur dans la mesure où il constate qu'il n'y a plus d'intérêt actuel au recours (ATF 118 Ia 488, JT 1994 I 595).
Vu l'issue de la présente procédure, les frais de justice doivent donc être mis à sa charge, à concurrence de 1'500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 9 septembre 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)