CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 8 mai 1996
sur le recours interjeté le 13 novembre 1995 par Jean-Michel LEHMANS, représenté par l'avocat Lucien Masmejean, Case postale 2293, à 1002 Lausanne
contre
la décision du Comité central de la Croix-Rouge Suisse des 11 et 25 octobre 1995 rejetant une demande d'enregistrement du titre professionnel de physiothérapeute.
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Composition de la section : M. J.-C. de Haller, président; M. C. Jaques et Mme D.-A. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le recourant Jean-Michel Lehmans, né en 1940, de nationalité suisse, a obtenu son baccalauréat en 1965. Il a ensuite suivi en France une formation de physiothérapeute du 1er octobre 1965 au 30 juin 1967 et obtenu le diplôme d'Etat de masseur-kinésithérapeute délivré par l'Ecole de Kinésithérapie de l'Assistance Publique de Paris, Hôpital Lariboisière. Il a ensuite complété sa formation par un diplôme d'Etat de psychomotricien obtenu à Paris en 1970, et par le diplôme d'Etat de psycho-rééducateur délivré, toujours à Paris, le 16 septembre 1976 par le Ministère de la Santé. Au cours de ces différentes années de formation, le recourant a suivi différents cours de perfectionnement et stages, notamment en 1981 et 1982 un cours de rééducation musculaire à base de réflexes posturaux auprès du chef du Service de rééducation fonctionnelle de l'Hôpital de la Croix Saint-Simon de Paris. Enfin, il a obtenu en 1989 de l'Institut francophone de réadaptation uro-génitale, délégation suisse, un certificat de perfectionnement en rééducation uro-gynécologique.
B. Parallèlement à ces périodes de formation, le recourant a pratiqué sa profession en tant qu'indépendant, à Paris, de 1973 à 1986, tout en travaillant également en Suisse à certaines périodes. Il a ainsi collaboré, de 1986 à 1990 au Service de chirurgie pédiatrique du CHUV (professeur Genton) qui lui a délivré le 1er octobre 1990 le présentant comme "un collaborateur enthousiaste, très compétent". Le recourant a également travaillé comme infirmier physiothérapeute à 20% dans la division de gasto-entérologie du CHUV (professeur Blum) du 1er décembre 1989 au 29 février 1992 à la satisfaction du médecin chef de division. Enfin, Jean-Michel Lehmans a travaillé deux ans et demi (du 1er janvier 1991 au 31 juillet 1993) en qualité de physiothérapeute à la Clinique Cécil, plus spécialement dans le domaine de l'uro-gynécologie, dans lequel il a fait preuve "d'excellentes connaissances et d'une réelle maîtrise de ce type de physiothérapie" selon un certificat du 20 août 1993. Enfin, le recourant a collaboré avec le Service de chirurgie pédiatrique du CHUV (professeur Berger) dont le certificat du 31 mars 1994 atteste qu'il a "... contribué à développer de façon remarquable la prise en charge d'enfants présentant des troubles de la fonction ano-rectale... ainsi que des troubles de la fonction vésico-sphinctérienne acquis ou congénitaux".
C. Le 2 mai 1994, le recourant a présenté au Service de la formation professionnelle de la Croix-Rouge Suisse (CRS) une demande d'enregistrement en tant que physiothérapeute. Cette demande a été écartée, par décision du 8 décembre 1994. En substance, le Service de la formation professionnelle de la CRS constate que la formation de base du recourant, de deux ans, ne correspond pas aux exigences de l'ordonnance VI du 11 mars 1966 de la loi fédérale sur l'assurance-maladie et accidents, ce qui exclut l'enregistrement. En revanche, la décision constate que le recourant bénéficie d'une formation accomplie dans les domaines de la physiothérapie active et passive et indique la possibilité d'un enregistrement après que ses connaissances théoriques aient été vérifiées au moyen d'un examen d'enregistrement. Cette décision refuse par ailleurs de faire application de la possibilité de dérogation prévues par la réglementation de la CRS.
D. Des recours contre cette décision négative ont été rejetés successivement par la Commission de recours de la Croix-Rouge Suisse, le 10 mai 1995, puis par le Comité central de la Croix-Rouge Suisse, le 12 octobre 1995. C'est contre cette dernière décision, notifiée le 17 octobre 1995, qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé par une déclaration du 13 novembre 1995 confirmée par un mémoire du 22 novembre 1995, après que la Croix-Rouge Suisse ait indiqué, par lettre du 25 octobre 1995 expédiée le 30 octobre suivant et reçue le 2 novembre 1995 par le recourant, qu'un recours contre sa décision devait être interjeté auprès de "l'instance judiciaire selon les dispositions légales en vigueur dans le canton de Vaud en matière de droit judiciaire".
Le Département cantonal de l'intérieur et de la Santé publique, Service de la Santé publique, s'est déterminé le 16 novembre 1995 en mettant en doute la compétence du Tribunal administratif pour connaître d'un recours formé contre une décision n'émanant pas d'une autorité cantonale ou communale. La Croix-Rouge Suisse s'est déterminée le 12 décembre 1995, concluant à l'incompétence du Tribunal administratif et relevant que seul était possible le recours de droit public au Tribunal fédéral. Enfin, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires a pris position en communiquant le 22 janvier 1996 au Tribunal administratif un double d'une lettre du 19 décembre 1995 à la Croix-Rouge concluant également à l'incompétence du Tribunal administratif. Le recourant a encore déposé une écriture le 5 février 1995, confirmant les conclusions de son recours au bénéfice de quelques considérations sur la compétence de l'autorité de céans.
E. Enfin, un recours de droit public a été formé le 16 novembre 1995, la procédure étant suspendue par décision du président de la IIème Cour de droit public du 24 janvier 1996 jusqu'à droit connu sur le sort de la présente procédure.
Considérant en droit :
1.1 Conformément à l'art. 4 LJPA, le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Selon l'art. 29 LJPA, une décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, d'en constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue et de rejeter ou déclarer irrecevable des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. Le Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser que, par décision, il fallait entendre également les actes revêtant toutes les formes extérieures d'une décision par lesquelles l'autorité déclare vouloir régler de manière unilatérale les droits et obligations des administrés (arrêt GE 93/118, du 13 janvier 1994).
En l'espèce, le recourant se plaint du refus de la CRS d'enregistrer son titre étranger de physiothérapeute. Ce refus entraîne l'impossibilité pour le recourant de pratiquer sa profession à titre indépendant dans le canton de Vaud, en raison de la teneur de l'art. 76 al. 2 lit. a de la loi du 29 mai 1985 sur la Santé publique (LSP, RSV 5.1) qui est la suivante :
"Peuvent seuls être autorisés à pratiquer à titre indépendant les porteurs : a) d'un titre enregistré par la Croix-Rouge Suisse pour les professions dont la formation est contrôlée par elle; b) ..."
On est donc en présence d'un acte déterminant la situation juridique du recourant et répondant par conséquent à la définition de l'art. 29 LJPA (qui correspond presque textuellement à la notion du droit fédéral, définie par l'art. 5 PA). En revanche, il est certain qu'il n'émane pas d'une autorité cantonale ou communale, mais d'une personne morale de droit privé (la Croix-Rouge Suisse) à laquelle ont été déléguées des tâches d'intérêt public dans le domaine de la formation professionnelle du personne infirmier.
1.2 En effet, le 20 mai 1976, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires a approuvé une convention entre les cantons suisses et la CRS, concernant la formation professionnelle du personnel infirmier, médico-technique et médico-thérapeutique (ci-après : Convention 1976). Il est ainsi prévu que la CRS enregistre les titulaires de diplômes et certificats obtenus à l'étranger pour une formation dont elle assure, en Suisse, la surveillance, à condition qu'ils justifient d'une qualification professionnelle répondant à ses exigences (ch. 2.3). Quant aux cantons, ils reconnaissent les diplômes et certificats contresignés et enregistrés par la CRS (ch. 3.2). Selon l'annexe du 1er juillet 1993 à la Convention 1976, la profession de physiothérapeute figure sur la liste des formations réglées et surveillées par la Croix-Rouge Suisse sur mandat des cantons.
Ce système a été complété par un accord intercantonal sur la reconnaissance des diplômes de fin d'études, du 18 février 1993, prévoyant pour chaque diplôme l'établissement d'un règlement de reconnaissance fixant les conditions et la procédure (art. 6), les cantons devant publier ces règlements dans leur Feuille des avis officiels (art. 9 al. 2). Enfin, cet accord désigne la Conférence des directeurs des affaires sanitaires comme autorité de reconnaissance pour les diplômes du domaine de la santé (art. 4 al. 2).
En fait, l'accord intercantonal de 1993 n'est pas encore applicable, et il résulte notamment des déterminations du 19 décembre 1995 de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires que les règlements de reconnaissance prévus par l'art. 6 ne sont pas encore édictés. C'est donc exclusivement en fonction de la Convention 1976 que la CRS peut revendiquer une compétence en matière d'enregistrement des titres professionnels de physiothérapie, et c'est d'ailleurs sur cette base qu'elle a édicté un Règlement du 11 décembre 1991 (ci-après : Règlement 1991) concernant l'enregistrement des porteurs de titre professionnel en physiothérapie, appliqué dans la présente espèce.
1.3 Dans une affaire genevoise, le Tribunal fédéral a récemment mis en doute le caractère obligatoire de la Convention 1976, en raison de l'inobservation des dispositions constitutionnelles et légales sur la compétence en matière d'adoption de traiter ou d'accords intercantonaux (SJ 1995 p. 715). La situation est analogue dans le canton de Vaud puisque la Convention 1976, conclue par l'intermédiaire de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires, a été approuvée au nom du canton par le seul chef du Département de l'intérieur et de la santé publique. Le mode de procéder ne correspond certes pas à celui de l'art. 52 al. 2 de la Constitution cantonale, qui donne au Grand Conseil la compétence de ratifier les traités et les concordats, et l'art. 21 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; RSV 1.5) qui confie au Conseil d'Etat les relations avec les cantons confédérés. Mais le Grand Conseil a ultérieurement (1985) ratifié l'accord en adoptant sans discussion l'art. 76 LSP déléguant expressément et en pleine connaissance de cause (BGC print. 1985 p. 410) à la CRS le soin de vérifier les titres permettant d'exercer à titre indépendant dans le canton, l'autorité cantonale étant liée à cette appréciation. On est donc en présence d'une norme de délégation claire et précise du législateur vaudois, les décisions prises en vertu de ce pouvoir délégué étant susceptibles de recours auprès d'une instance étatique (voir par exemple Moor, Droit administratif, vol. III nº 3.1.2.6 et 3.1.5.1; voir aussi un arrêt récent de la IIème Cour de droit public du TF, du 29 juin 1995, cons. 2b in fine, publié dans la SJ 1996, p. 163). Il en résulte que, assimilable dans sa portée à une décision du DISP, le refus de la CRS de reconnaître le titre du recourant peut être porté en recours devant le tribunal de céans, ce que la CRS a du reste admis (lettre du 25 octobre 1995).
Le Tribunal administratif entrera donc en matière et contrôlera la légalité de l'acte attaqué, y compris sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation, à l'exclusion des questions d'opportunité (art. 36 LJPA).
2. Dans l'exercice des prérogatives de droit public qui lui sont confiées, le délégataire d'une tâche de l'Etat doit respecter les principes généraux de l'activité administrative, et notamment celui de la légalité. compris sous son double aspect de la réserve de la loi et de la suprématie de la loi (Moor, ibidem).
En l'espèce, la décision attaquée a été prise en application des dispositions du Règlement 1991, qui repose lui-même sur le chiffre 2.3 al. 2 de la Convention 1976, qui stipule ce qui suit :
"Elle (la CRS) enregistre les titulaires de diplômes et certificats obtenus à l'étranger pour une formation dont elle assure, en Suisse, la surveillance, à condition qu'ils justifient d'une qualification professionnelle répondant à ses exigences".
Le règlement lui-même prévoit notamment que le Service de la formation professionnelle de la CRS évalue la formation du requérant (ch. 13), que l'on peut exiger un complément de formation, et notamment un examen d'enregistrement, si les connaissances théoriques de l'intéressé ne répondent pas aux exigences (ch. 18) enfin que des dérogations au présent règlement sont autorisées... "dans des cas justifiés" (ch. 33).
L'exigence de la base légale est ainsi satisfaite en dépit des considérations émises ci-dessus (1.3) quant à la procédure d'adoption des textes par le canton. Le Tribunal administratif se rallie notamment à la démonstration faite par le professeur Riva ( avis de droit du 18 juillet 1995, p. 7 et 8) selon laquelle la Convention 1976 délègue non seulement les tâches exécutives, mais encore le droit de réglementer les diverses formations.
3. Il est constant que la formation de base accomplie par le recourant en France ne répond pas aux exigences suisses en ce qui concerne la durée (trois ans, si l'on tient compte de l'ordonnance VI sur l'assurance-maladie du 11 mars 1966; quatre ans si on applique les prescriptions et directives de la CRS). Ce point n'est pas contesté par le recourant, qui fait grief en revanche aux organes de la CRS de lui imposer des mesures ne respectant pas le principe de la proportionnalité et violant par là même la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie en refusant de faire application dans son cas de la faculté d'octroyer des dérogations conformément à l'art. 33 du Règlement 1991, dont le recourant ne conteste pas le caractère normatif.
Selon cette disposition, des dérogations aux exigences du règlement sont autorisées "dans des cas justifiés". La norme elle-même ne définissant pas les critères à prendre en considération, l'octroi de la dérogation relève de l'appréciation libre (ATF 112 Ib 17), mais l'existence d'un pouvoir discrétionnaire en la matière ne signifie pas encore que l'autorité puisse agir selon son bon plaisir. Elle est au contraire liée par les critères découlant du sens et du but de la réglementation en cause ainsi que par les principes généraux du droit, et doit, pour user correctement de son pouvoir d'appréciation, examiner tous les éléments de quelque importance et les soupeser avec soin les uns par rapport aux autres (sur tous ces points, ATF 98 Ia 460, cons. 3, et les références citées).
En l'espèce, comme on l'a vu, le recourant fait valoir qu'il est disproportionné de faire dépendre l'octroi d'une dérogation des résultats d'un "examen d'enregistrement". Il est vrai que, s'agissant des mesures portant atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, le respect du principe de proportionnalité revêt une importance certaine parce que les restrictions ne peuvent être admises que si elles sont limitées à ce qui nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis. A cet égard, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de juger, dans une affaire tessinoise puis dans une affaire genevoise à laquelle il a déjà été fait référence (SJ 1995 p. 716) qu'il est disproportionné de réserver purement et simplement l'exercice de l'activité de physiothérapeute à titre indépendant aux seuls porteurs de diplôme décerné par des écoles ou des instituts universitaires suisses reconnus, parce qu'on est en présence d'une mesure avant tout corporatiste. Le simple fait que le contrôle de l'équivalence des diplômes étrangers au titre suisse se heurte à des difficultés d'ordre pratique ne saurait suffire à fermer l'accès de la profession en cause à tous les porteurs de titres étrangers (ibidem).
Mais en l'espèce on n'est pas en présence d'un refus pur et simple d'enregistrer le titre dont peut se prévaloir le recourant. La CRS a en effet bien précisé qu'une telle reconnaissance pourrait être obtenue, pour autant que les connaissances de l'intéressé, dans certains domaines où son expérience pratique paraît insuffisante, soient contrôlées. Une telle exigence est loin d'être excessive, compte tenu des circonstances propres au cas de Jean-Michel Lehmans. Il résulte effectivement du dossier que celui-ci peut se prévaloir d'une formation et d'une expérience pratiques approfondies en médecine interne, plus spécialement en matière de rééducation uro-gynécologique et de réadaptation uro-génitale. En revanche, les éléments figurant au dossier, et notamment les nombreuses attestations produites, ne permettent pas de considérer qu'il en va de même dans d'autres domaines, extrêmement importants pour une pratique indépendante de physiothérapeute, telle que la chirurgie, l'orthopédie, la rhumatologie et la neurologie. Il n'est pas disproportionné de vouloir s'assurer que les connaissances nécessaires à cet égard soient effectivement acquises parce que, à la différence d'un physiothérapeute employé qui pratique sous la surveillance de responsables formés dans ces domaines, un praticien indépendant administre seul et sans contrôle les traitements prescrits à ses patients. Dans la mesure où elles se limitent ainsi aux matières pour lesquelles un doute raisonnable peut subsister, les exigences formulées dans la décision entreprise ne vont certainement pas au-delà de ce qu'exige la protection du public.
Le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité ne peut donc être accueilli.
4. Le recourant fait aussi valoir une inégalité de traitement, aussi bien sous l'angle de l'art. 4 que sous celui de l'art. 31 de la constitution, en invoquant le cas d'un tiers (Mme Klein-Vogelbach) dont le titre aurait été reconnu en dérogation aux exigences du règlement, conformément à l'art. 33 du Règlement 1991. Pour l'autorité intimée, les deux cas ne sont pas comparables, l'intéressée étant fondatrice d'une école de physiothérapeute et ayant formé des élèves pendant plus de vingt ans, démontrant ainsi l'existence des connaissances théoriques nécessaires.
Le Tribunal administratif n'est pas absolument convaincu que cette circonstance permette à elle seule d'invoquer une différence de fait justifiant un traitement différencié en droit, conformément au principe de l'égalité de traitement. Mais il n'y a pas lieu de s'étendre plus longuement sur ce point, dans la mesure où, de toute manière, une dérogation accordée par hypothèse à tort ou au bénéfice d'une appréciation beaucoup moins restrictive du cas ne saurait imposer à elle seule que l'on persiste dans cette voie. Conformément à la jurisprudence, le fait que la loi n'a pas été appliquée correctement dans un cas ne confère pas à un justiciable le droit d'être aussi traité de façon identique (ATF 116 Ia 352, et les références citées), surtout lorsqu'on se trouve en présence, comme en l'espèce, d'un intérêt public particulièrement important (ATF 117 Ib 425 cons. 8c), soit in casu la protection de la santé publique contre les personnes incapables .
5. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, aux frais de son auteur débouté, qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge du recourant.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
IV. Un exemplaire du présent arrêt sera communiqué au Tribunal fédéral conformément à la requête de celui-ci (cause 2P.399/1995).
Lausanne, le 8 mai 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint