CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 22 mai 1996
sur le recours interjeté par Willy et Françoise SCHICK, à Rolle, représentés par Me Raymond Didisheim, avocat, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de la Commune de Rolle du 12 juillet 1995 (élevage de chiens - réduction du nombre d'animaux hébergés).
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Composition de la section : M. Alain Zumsteg , président; M. Pierre Richard et M. Renato Morandi, assesseurs. Greffière : Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri,sbt.
Vu les faits suivants:
A. Les époux Willy et Françoise Schick sont propriétaires de la parcelle no 74 du cadastre de la Commune de Rolle, sise en zone du centre ancien. De forme rectangulaire, ce bien-fonds comprend un immeuble bordant la Grand-Rue au nord-ouest (Nº 51), une arrière-cour au sud-est, ainsi qu'un jardin qui s'étend de l'arrière-cour jusqu'au quai longeant le lac. Les époux Schick y élèvent depuis 1981 des bassets hounds qui disposent de l'ensemble du jardin la journée et demeurent de 19 heures 30 à 7 heures 30 dans leur appartement. Les animaux adultes sont actuellement au nombre de seize; s'y ajoutent deux à trois portées par année, qui sont commercialisées.
B. En août 1984 la Municipalité de la Commune de Rolle (ci-après : la municipalité) avait ordonné la suppression de ce qu'elle considérait comme un chenil, jugeant que la garde de cinq chiens adultes et l'élevage d'une portée de chiots par année engendraient non seulement des inconvénients non négligeables pour le voisinage, mais contrevenaient également au règlement communal. Devant la Commission cantonale de recours en matière de constructions, M. Schick (qui avait recouru avec son épouse contre cette décision) et la municipalité se sont conciliés et ont adopté la convention suivante (ci-après: convention de 1985):
"1.- M. et Mme Schick prennent l'engagement de ne pas garder plus de cinq chiens adultes et, dans les limites du possible, de réduire ce chiffre.
2.- M. et Mme Schick s'engagent à limiter à un le nombre de portées par année.
3.- Ils s'engagent en outre à ne pas prendre de chiens en pension, payante ou gratuite.
4.- Ils prennent l'engagement de ne pas faire de publicité en rapport avec un élevage.
5.- M. et Mme Schick isoleront, côté quai, leur propriété par un écran visuel du genre "barrière de roseaux" qui sera aménagée d'entente avec la municipalité.
6.- Vu les engagements qui précèdent, la municipalité rapporte sa décision du 14 août 1984 et les recourants retirent leur recours du 27 août 1984.
7.- Les recourants renoncent à des dépens et prennent à leur charge l'émolument de justice".
Entre novembre 1988 et octobre 1994, les époux Schick ont fait l'objet de dénonciations au préfet, d'amendes préfectorales et de deux plaintes de la part d'un voisin, M. Larry Bigelow, domicilié à la Grand-Rue no 45; toutes étaient fondées sur une violation de la convention de 1985. Par décision du 1er novembre 1994, la municipalité a dénoncé ladite convention et imparti aux époux Schick un délai au 31 janvier 1995 "pour régulariser de manière définitive cette situation", les avisant qu'à défaut elle porterait à nouveau l'affaire devant la préfecture.
C. Le 12 juillet 1995 la municipalité "constatant que le nombre de chiens hébergés [par les époux Schick était] bien supérieur à ce qui peut être toléré au centre d'une ville" a décidé de limiter leur nombre à deux chiens adultes en permanence, ainsi qu'une portée de chiots par année, et a imparti à leurs propriétaires un ultime délai au 31 décembre 1995 pour s'y conformer, sous la menace de faire procéder au séquestre et au placement des animaux.
D. Recourant au Tribunal administratif les époux Schick concluent à la réformation de cette décision, en ce sens qu'ils soient autorisés à continuer leur élevage sans restriction. A l'appui de leur recours ils allèguent l'absence de base légale, l'absence de plainte formulée par des voisins immédiats, ainsi qu'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie et du principe de la proportionnalité.
Dans sa réponse la municipalité conclut au rejet du recours. Elle soutient entre autre que la zone du centre ancien, dans laquelle se situe la parcelle des recourants, exclut l'élevage professionnel et l'hébergement de chiens et limite le nombre d'animaux dans une mesure au moins aussi sévère qu'en zone de villas. Elle considère ainsi que la décision attaquée ne viole en rien le droit, dont aucune règle ne garantit aux particuliers la possibilité de tenir un chenil dans une zone d'habitation.
Dans leur mémoire complémentaire les recourants soutiennent que leur activité est conforme à la destination de la zone et qu'elle n'engendre aucune nuisance quelconque. Selon eux, l'autorisation spéciale de la municipalité à laquelle leur activité est tout au plus formellement soumise, ne saurait leur être refusée sans violer le principe de la liberté du commerce et de l'industrie et la garantie de la propriété.
Dans ses ultimes observations la municipalité soutient qu'une rigueur particulière s'impose dans la zone du centre ancien en raison de la contiguïté des bâtiments. Elle admet que les interventions de MM. Bigelow et Beck (le père de la recourante) sont les seules traces écrites, mais relève que d'autres plaintes ont été formulées à plusieurs reprises par des employés de la banque voisine.
E. Le tribunal a tenu séance à Rolle le 10 avril 1996, en présence de M. Fernand Baudraz, syndic, et de M. Jacques-Robert Meylan, secrétaire communal, assistés de l'avocat Jean Luthy, ainsi que de M. et Mme Schick, assistés de l'avocat Raymond Didisheim. Il a entendu les témoignages de M. Max Frölich, gérant du "Churchill pub" et locataire des recourants au rez-de-chaussée de leur immeuble, de M. Jean-Dominique Rochat, retraité et voisin des époux Schick, et de M. Raymond Chatelan, fonctionnaire de police. Selon M. Frölich, personne ne s'est jamais plaint des chiens; ils sont appréciés des clients du pub et n'aboient que lors des livraisons (une fois par semaine). M. Rochat a déclaré être propriétaire de deux immeubles, dont l'un se situe à 50 mètres à l'ouest de la propriété des recourants, et ne pas être dérangé par leurs chiens. Il a précisé n'avoir reçu aucune plainte ni des patients de la dentiste qui est sa locataire, ni de ses autres locataires. Il a reconnu l'existence d'aboiements à certaines périodes de la journée, mais a précisé qu'ils n'étaient pas aigus. Pour lui, les chiens des recourants n'engendrent aucune gêne. M. Chatelan a confirmé avoir établi dans le cadre de ses fonctions et à la demande de la municipalité plusieurs rapports concernant l'activité litigieuse. Il a indiqué ne pas avoir reçu plus de plaintes au sujet des chiens des recourants qu'à l'encontre de ceux d'autres propriétaires et il a précisé que M. Bigelow ne l'avait jamais interpellé personnellement pour les chiens des époux Schick.
Après avoir entendu les plaidoiries de Me Didisheim et de Me Luthy, le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Les recourants soutiennent que la convention passée en 1985 sous l'égide de la commission de recours ne liait pas Mme Schick, qui ne l'a pas signée. De son côté la municipalité prétend au contraire que cette dernière l'aurait ratifiée en signant devant le préfet, le 16 novembre 1992, une convention à bien plaire destinée à mettre fin à un litige avec les époux Bigelow. Ces points de vue contradictoires, de même que la portée que pourrait avoir aujourd'hui encore la convention de 1985, n'ont pas besoin d'être tranchés. En effet les recourants ne se sont jamais conformés à cette convention et ont clairement déclaré qu'ils n'entendaient pas le faire à l'avenir. De son côté la municipalité a elle-même dénoncé cette convention le 1er novembre 1994. Elle ne saurait dès lors s'en prévaloir à l'encontre des recourants.
2. L'art. 47 de l'ancien règlement communal du 4 octobre 1968 sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) interdisait dans toutes les zones, sauf dans la zone industrielle, "les chenils, parcs avicoles, porcheries industrielles, etc., ainsi que les entreprises artisanales pouvant porter préjudice au voisinage (...) ou qui compromettraient le caractère des lieux". Les nouveaux règlements communaux sur le plan partiel d'affectation du centre ancien et sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPA), du 6 novembre 1992, n'ont pas repris intégralement l'ancien article 47 RPA. Le nouvel article 91 RPA dispose désormais :
"La construction et l'aménagement d'écuries, étables, poulaillers, clapiers et autres installations similaires doivent être l'objet d'une autorisation spéciale de la municipalité. La municipalité fixe leur implantation de la manière la moins défavorable pour les voisins.
Les propriétaires ou locataires de ces installations prendront toutes mesures pour éviter les odeurs et bruits de nature à incommoder le voisinage".
Lors de l'audience le représentant de l'autorité intimée a déclaré qu'il ne lui avait pas été possible de savoir si la suppression de l'art. 47 RPE résultait d'une volonté délibérée du conseil communal ou d'une inadvertance. Il a plaidé qu'en tout état de cause cette suppression avait créé une lacune qu'il appartenait au tribunal de céans de combler. Il n'en est rien. Le comblement d'une lacune suppose qu'une règle est nécessaire pour apporter une solution à une question juridique (ATF 118 II 200 et les références). Or la question des chenils, autrefois réglée par l'art. 47 RPE, peut parfaitement l'être aujourd'hui sur la base de l'art. 91 RPA, dont la liste des installations soumises à une autorisation spéciale de la municipalité est exemplative. Cette solution ne conduit manifestement pas à un résultat contraire à la systématique ou aux objectifs de la réglementation; elle ne saurait être taxée d'inconséquence manifeste du conseil communal. Il s'ensuit que l'installation d'un chenil hors de la zone industrielle - ou d'une zone spécialement affectée à cet usage n'est plus exclue en principe. Reste à examiner si elle est compatible avec la destination de la zone du centre ancien, qui est réservée "à l'habitation, aux activités de service et d'intérêt général et à l'artisanat" (art. 1 du règlement sur le plan partiel d'affectation du centre ancien).
3. Dans un prononcé du 2 août 1989 (Nº 6190 dans la cause W. c/Municipalité de L'Isle) la Commission cantonale de recours en matière de construction avait jugé que la présence d'une dizaine de chiens sur une parcelle située en zone de localité "caractérisée par l'affectation des bâtiments principaux et de leurs dépendances à l'habitation, aux commerces, à l'artisanat ne présentant pas d'inconvénients majeures pour le voisinage et à des activités en rapport avec la culture du sol", constituait une source d'inconvénients excessifs pour le voisinage. La commission relevait que la vocation première d'une telle zone demeurait l'habitation et que seules y étaient tolérées les activités compatibles avec celle-ci. Plus sévère encore, un autre prononcé de la commission (Nº 4200, du 29 décembre 1982, dans la cause F. c/Municipalité de Savigny) laissait entendre qu'un élevage de plus de quatre chiens pourrait ne pas être admis en zone agricole. Le raisonnement reposait sur une disposition analogue à l'art. 91 RPA, à savoir l'art. 89 de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire, dont les dispositions d'exécution rangeaient les chenils, l'élevage, l'exposition et le commerce de chiens parmi les établissements incommodes nécessitant une autorisation spéciale de la municipalité.
Ces précédents, de même que d'autres cas jugés par la commission de recours (v. notamment RDAF 1983, p. 306; 1986, p. 198), ne sont cependant pas décisifs : ils se rapportent chacun à un contexte bien précis et l'on ne saurait en tirer des règles générales et schématiques sur le nombre maximum de chiens compatible avec tel ou tel type de zone. Il s'agit au contraire d'examiner de cas en cas, en fonction de l'ensemble des circonstances, en particulier du nombre et de la race des chiens, de leurs conditions de détention et des caractéristiques du voisinage, si le chenil ou l'élevage sont susceptibles d'incommoder les voisins dans une mesure excédant la marge de tolérance qu'on est droit d'attendre de chacun. Cette marge s'appréciera de manière plus ou moins sévère en fonction de l'affectation de la zone.
La zone du centre ancien de Rolle n'est pas réservée exclusivement à l'habitation. Une place très large y est faite aux activités de service, aux commerces et à l'artisanat; elle comporte notamment de nombreux établissements publics. Sur la base d'une réglementation comparable (l'art. 6 du RPA de la Commune de Morges définissant la destination de la zone de protection du centre historique) le Tribunal administratif a déjà jugé qu'une telle zone avait un caractère mixte et que des activités moyennement gênantes au sens de l'art. 43 al. 1 lit. c OPB y étaient admissibles (arrêt AC 7486 du 12 mars 1992).
En l'occurrence, la municipalité ne pouvait donc interdire ou restreindre l'activité d'élevage exercée par les recourants qu'aux conditions qui lui permettraient de refuser l'autorisation spéciale requise par l'art. 91 RPA, à savoir que cette activité ne puisse s'exercer sans engendrer des odeurs et des bruits de nature à incommoder le voisinage. Or il ressort des déclarations écrites versées au dossier et des témoignages recueillis à l'audience que les voisins ne sont pas gênés par les chiens des recourants et n'ont pas connaissance de plaintes de tiers à ce sujet, le fonctionnaire de police Chatelan relevant même que les chiens des époux Schick n'avaient pas donné lieu à plus de réclamations que les autres chiens du quartier. Plusieurs personnes ont témoigné d'aboiements occasionnels - au demeurant incontestés - mais non incommodants; toutes se sont plu à relever la propreté des lieux, également constatée dans les rapports de police. Il apparaît donc - et la municipalité ne le conteste pas - que mis à part M. Beck, père de Mme Schick, et M. Bigelow, voisin domicilié au nº 45 de la Grand-Rue, personne ne se plaint des chiens des recourants. S'agissant de ces deux personnes, on relèvera que leurs plaintes ont été formulées en 1989 pour M. Beck, soit en plein conflit familial avec Mme Schick, ainsi qu'en 1991 et 1992 pour M. Bigelow, personnage décrit comme original. Ces plaintes isolées ayant été largement contredites par les témoignages d'autres voisins, il y a lieu d'admettre que l'activité des recourants ne porte pas préjudice au voisinage.
4. Les recourants, qui ont procédé avec l'aide d'un avocat et obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens à charge de la Commune de Rolle (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de la Commune de Rolle du 12 juillet 1995 est annulée.
III. La Commune de Rolle versera à Willy et Françoise Schick une indemnité de 2'000 fr. (deux mille francs) à titre de dépens.
IV. Il n'est par perçu d'émolument de justice.
Lausanne, le 22 mai 1996/gz
Le président : La greffière :