CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 12 avril 1996
sur le recours formé par la société NZ AUTOMATES SA, dont le conseil est l'avocat Yves Nicole, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision prise le 29 juin 1995 par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (le département), Service de la police administrative, lui refusant l'autorisation d'exploiter dans le canton de Vaud l'appareil de jeu "Pacific".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. J.-L. Colombini et M. E. de Braun, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 5 avril 1995, le Département fédéral de justice et police (DFJP) a homologué l'appareil de jeu "Pacific". Il a considéré que cet appareil ne tombait pas sous le coup des dispositions de la loi fédérale sur les maisons de jeux; était toutefois réservée, notamment, la conformité de l'appareil à la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels (LLP) et à ses dispositions d'application.
B. Le 20 avril 1995, la société NZ Automates SA a requis du département l'autorisation d'exploiter l'appareil "Pacific" sur le territoire vaudois. Le 26 avril 1995, puis après nouvel examen le 29 juin 1995, le département a statué négativement : il invoquait le régime institué par la LLP.
C. Par actes des 4/19 juillet 1995, la société NZ Automates SA a déféré cette décision au Tribunal administratif; le département propose le rejet du pourvoi. A la requête de la recourante, une séance d'audition préalable a eu lieu le 13 septembre 1995 : tentée à cette occasion, la conciliation a échoué. Le tribunal a tenu audience le 26 février 1996, en présence de représentants des parties; à la faveur de cette audience, le fonctionnement de l'appareil litigieux a été présenté.
Considérant en droit:
1. Le 5 avril 1995, le DFJP s'est borné à constater le non assujettissement de l'appareil litigieux à la loi fédérale sur les maisons de jeux; en revanche, il a laissé entièrement ouverte la question du statut de l'appareil litigieux au regard de la législation sur les loteries et les paris professionnels, laquelle fonde la décision cantonale attaquée. Dès lors que la LLP n'habilite aucune instance fédérale à statuer dans ce domaine, c'est une autorité cantonale qui était compétente (voir ATF 85 I 168 cons. 2); le droit vaudois (v. art. 35 al. 1 du règlement d'exécution du 31 mars 1967 de la loi sur la police du commerce) désigne le département pour autoriser préalablement les appareils automatiques de jeu. La recourante ne conteste d'ailleurs nullement la compétence du département.
2. Aux termes de l'art. 1 LLP, les loteries sont prohibées (al. 1); est réputée loterie toute opération qui offre, en échange d'un versement ou lors de la conclusion d'un contrat, la chance de réaliser un avantage matériel consistant en un lot, l'acquisition, l'importance ou la nature de ce lot étant subordonnées, d'après un plan, au hasard d'un tirage de titres ou de numéros ou de quelque procédé analogue (al. 2). L'art. 43 de l'ordonnance d'exécution du 27 mai 1924 de la LLP (OLP) définit les opérations analogues aux loteries : il leur assimile notamment l'installation et l'exploitation d'appareils de vente ou de jeu qui ne distribuent ni argent ni objets en tenant lieu, si l'acquisition, la nature ou la valeur du prix promis en échange d'un versement ou lors de la conclusion d'un contrat dépendent pour une large part du hasard (chiffre 3). C'est sur cette disposition que repose la décision attaquée.
a) La base légale formelle de l'art. 43 chiffre 3 OPL n'est pas contestée par la recourante : à juste titre d'ailleurs, puisque l'art. 56 al. 2 LLP habilite expressément le Conseil fédéral à soumettre des entreprises analogues aux dispositions sur les loteries. En revanche, la recourante met en doute la validité matérielle de l'art. 43 chiffre 3 OLP : elle soutient que le champ d'application de l'art. 1 al. 2 LLP, qui pose le critère du seul hasard, est moins étendu que celui de l'art. 43 chiffre 3 OLP, aux termes duquel il suffit que l'acquisition, la nature ou la valeur du lot promis "dépendent pour une large part" du hasard.
Lorsque l'objet d'un recours est une décision d'application d'une ordonnance du Conseil fédéral, le contrôle indirect de la légalité de l'ordonnance en cause peut notamment être exercé par le juge administratif cantonal; encore qu'en pareil cas celui-ci doive faire preuve de retenue, et se contenter d'examiner s'il y a violation grossière de la loi (v. notamment J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, volume I, 1967, chiffre 450 et ss; P. Moor, Droit administratif, 1988, volume I, chiffre 3.3.4). Déjà saisi du problème de la légalité de l'art. 43 chiffre 3 OLP, le Tribunal fédéral avait laissé ouverte la question de savoir si, sur le point que soulève la recourante, la disposition précitée étendait ou non le champ d'application de l'art. 1 al. 2 LLP; il avait toutefois admis que le sens de la délégation instituée par l'art. 56 al. 2 LLP était de permettre au Conseil fédéral d'étendre l'application de la loi à des entreprises ne présentant pas intégralement les caractères distinctifs d'une loterie (ATF 85 I 168 cons. 5). Pour sa part, le tribunal aurait peut-être conclu ici à une violation grossière de la loi si, par exemple, le critère du hasard avait purement et simplement disparu de l'art. 43 chiffre 3 OLP, ou même si le rôle du hasard était apparu très secondaire dans la définition donnée aux opérations analogues aux loteries; en revanche, dans les limites de son pouvoir de contrôle telles que définies ci-dessus, force lui est de constater que la notion de large part du hasard ne trahit nullement le sens de la délégation de compétence conférée au Conseil fédéral par l'art. 56 al. 2 LLP.
b) A teneur de l'art. 43 chiffre 3 OLP, quatre caractéristiques cumulatives distinguent les opérations analogues aux loteries : le versement d'une mise ou la conclusion d'un contrat; la chance de réaliser un avantage matériel; l'intervention pour une large part du hasard, qui d'une part détermine si un avantage est acquis et d'autre part fixe sa nature ou sa valeur; enfin l'existence d'un plan, quand bien même le texte de l'art. 43 chiffre 3 OLP ne mentionne pas expressément ce critère, contrairement à l'art. 1 al. 2 LLP (RO 99 IV 25 cons. 5a). Moyennant l'introduction dans l'appareil en cause d'une pièce de deux francs, le joueur obtient une boule de chewing-gum ainsi qu'un contingent de dix parties au cours desquelles, en actionnant quatre roues parallèles munies d'une série de symboles, il tente d'obtenir un total de points récompensé par un lot en nature : la question est de savoir si une telle installation doit être assimilée à une opération analogue aux loteries selon les critères exposés plus haut.
aa) Personne ne conteste l'existence d'une mise. Avant toute chose en effet, le joueur doit introduire une pièce de deux francs dans l'appareil : cette opération lui donne droit à une boule de chewing-gum et lui ouvre aussi la possibilité d'accéder à une récompense.
bb) La perspective de réaliser un avantage matériel ne prête pas davantage à discussion. L'appareil est muni de petits présentoirs vitrés, où sont exposés des bijoux de fantaisie et des montres, d'une valeur de quelques dizaines de francs : il faut avoir obtenu cinquante, cent ou trois cents points pour prétendre à l'un de ces lots.
cc) On l'a vu, l'art. 43 chiffre 3 OLP n'est pas illégal en tant qu'il érige en élément constitutif des opérations analogues aux loteries l'intervention du hasard pour une large part. Pour apprécier l'importance des éléments non aléatoires, il faut se fonder sur les possibilités d'un joueur moyen (v., dans ce sens, RO 98 IV 293 = JT 1973 IV 143).
La recourante soutient que, s'il est vrai que seul le hasard détermine l'arrêt des roues, le joueur peut déjà décider lui-même à ce stade de bloquer certaines d'entre elles afin de favoriser une combinaison positive de symboles; elle affirme aussi que la maîtrise du "Nudge" (système complémentaire consistant à augmenter les chances d'une combinaison favorable) dépend de la rapidité de réaction du joueur; elle ajoute que la gestion des points déjà obtenus (capitalisation, ou remise en jeu totale ou partielle) fait appel au sens tactique du joueur. Toutefois, après avoir vu fonctionner l'appareil litigieux à l'audience, le tribunal ne saurait suivre la thèse de la recourante : un joueur moyen n'est guère en mesure de dominer le "Nudge", tant le rythme de ce dispositif (point lumineux circulant très rapidement entre les chiffres 1 et 4) est élevé, et tant aussi est difficile la prévisibilité de ses évolutions; indépendamment de l'intervention du "Nudge", ce même joueur n'a qu'une influence limitée sur l'obtention d'une combinaison complète de quatre symboles, laquelle demeure extrêmement aléatoire; quant à la gestion du stock de points déjà obtenus, elle ne joue en vérité qu'un rôle accessoire pour parvenir à l'accès à un lot.
En résumé, admettre que le hasard ne joue qu'un rôle secondaire serait trahir la vérité des faits. A ce stade de l'analyse, trois des éléments constitutifs caractérisant les opérations analogues aux loteries sont donc réalisés.
dd) Il reste à examiner s'il existe un plan qui, d'avance, mesure exactement les gains ou les lots qui sont attribués. Ce que conteste la recourante; mais, là encore, à tort. Dans sa décision du 5 avril 1995, le DFJP constate que le rendement en points (Auszahlquote in Punkten) de l'appareil litigieux atteint environ 80 à 85% : le tribunal y voit la confirmation que la conception même de l'appareil, muni d'un ordinateur, permet d'en soustraire le fonctionnement à un simple calcul de probabilités. Par surabondance, lorsqu'il remplit l'appareil, l'exploitant fixe limitativement le nombre des objets qui peuvent échoir aux joueurs à titre de lots : ce faisant, il détermine par avance son gain (ATF 85 I 168 cons. 5).
c) En conclusion, c'est à juste titre que l'autorité intimée a assimilé l'appareil "Pacific" à une opération analogue aux loteries; et il importe peu à cet égard que, à tort ou à raison, d'autres cantons soient parvenus à une solution différente. Le recours doit donc être rejeté.
3. Vu le sort du pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante un émolument de justice fixé, en raison des opérations intervenues, à 2'000 francs. L'autorité intimée, qui obtient gain de cause, n'a pas consulté un homme de loi extérieur aux services de l'administration cantonale : elle ne saurait donc prétendre aux dépens qu'elle a requis.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'000 francs (deux mille) est mis à la charge de la recourante NZ Automates SA.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 avril 1996/gz
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).