CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 30 août 1995
sur le recours interjeté par X._________, à 1.********, dont le conseil est l'avocate Véronique Besson, Terreaux 18, Case postale 2267, à 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne, du 19 juin 1995, le licenciant pour le 31 août 1995.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Rolf Wahl et Mme Dominique-Anne Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant, né en 1943, a exercé diverses activités, notamment comme conducteur de machines de chantier. Ayant appris à nager cette année là, il a obtenu en 1983 un brevet de sauveteur expérimenté puis, en 1984, un brevet de "moniteur et expert" de la Société suisse de sauvetage.
Selon un rapport du Centre d'imagerie diagnostique du 21 juin 1989, il souffre d'une discopathie L5-S1 avec protusion discale médiane modérément sténosante. Il n'a pas fait état de cette affection lors de son engagement par la 2.********, dont le médecin-conseil l'a examiné le 15 octobre 1990 et l'a jugé apte à remplir sa fonction en ajoutant comme remarque : "excellente aptitude". Le recourant est ainsi entré au service de la 2.******** comme employé d'installations sportives le 1er novembre 1990, d'abord par engagement de droit privé. Il a été nommé définitivement comme fonctionnaire au 1er septembre 1992.
Le recourant expose dans son mémoire qu'il a dû dès 1991 déplorer les manquements professionnels de certains de ses collègues, si bien que les rapports devinrent tendus et l'ambiance se dégrada. Le dossier fait effectivement état d'altercations entre le recourant et ses collègues, qui le décrivent comme colérique et dont certains rapportent qu'ils ont fait l'objet de menaces de la part du recourant.
A la suite d'un faux mouvement effectué le 24 décembre 1992, le recourant s'est trouvé depuis le 3 janvier 1993 en incapacité de travail qui s'est prolongée jusqu'au 13 mai 1993 au moins. Le recourant a encore subi une incapacité de travail dès le 25 juin 1993 à la suite d'une chute dans les escaliers de la piscine ayant entraîné des contusions musculaires aux côtes.
B. Suite à de nouvelles difficultés avec ses collègues et supérieurs, et surtout à des menaces proférées le 20 août 1993 à l'égard de l'un de ses collègues qu'il a terrorisé dans les vestiaires du personnel, le recourant, par décision de la municipalité du 30 août 1993, a été suspendu avec effet immédiat, son traitement étant maintenu. La procédure disciplinaire ouverte à son encontre a conduit la municipalité à lui infliger dans un premier temps une sanction disciplinaire sous la forme d'une mise au provisoire pour une durée d'un an avec déplacement dans un autre secteur d'exploitation du service des sports. Toutefois, la municipalité s'est ensuite ralliée au préavis de la Commission paritaire qu'avait saisie le recourant et elle a renoncé à infliger la sanction de la mise au provisoire. En revanche, par décision du 22 décembre 1993, elle a informé le recourant qu'elle avait estimé, dans l'intérêt de l'administration, que l'intéressé devait être déplacé sur la base de l'art. 18 du Règlement pour le personnel de l'administration communale (RPAC). Le recourant s'est pourvu contre cette décision devant le Tribunal administratif, mais son recours a été déclaré irrecevable pour cause de tardiveté (décision du juge instructeur du 28 janvier 1994, confirmée sur le plan des frais par la section des recours le 5 avril 1994).
C. Informé par lettre du 28 décembre 1993 qu'il serait affecté au groupe d'entretien du Service des sports dès le 1er février 1994, le recourant a transmis à la commune un certificat médical du Dr Y.________ du 21 janvier 1994 déclarant que son patient ne doit pas accomplir de travaux lourds à cause de problèmes de la colonne vertébrale.
A son nouveau poste dès le 1er février 1994, le recourant a effectué des travaux de peinture et de nettoyage, puis le 7 février 1994, il a participé au démontage d'un plancher mobile. Il s'est annoncé malade le 8 février au matin et a produit un certificat du Dr Y.________ du 9 février 1994 prévoyant une incapacité de travail approximative de 20 à 25 jours.
X._________ n'a pas repris son travail à l'échéance de cette période. Le 8 mars 1994, il a écrit à la municipalité, remettant en cause son déplacement dans un emploi impliquant des travaux lourds incompatibles avec ses problèmes de dos, déclarant en outre qu'il ne pouvait pas admettre d'être relégué à un poste qui ne correspond pas à ses qualifications.
Le 17 mars 1994, le recourant a été sommé de justifier la poursuite de son absence puis, le 11 avril 1994, le 3.******** lui a adressé un sérieux avertissement en le mettant en demeure de reprendre son travail le 13 avril 1994 à 07h00. Par lettre de ce jour là, le recourant a invoqué le certificat médical précédent ainsi qu'une lettre du 17 mars 1994 de son médecin, le Dr Y.________ au médecin-conseil de la commune.
La lettre du Dr Y.________ du 17 mars 1994 fait état d'un syndrome lombaire récidivant chez le recourant mais n'atteste d'aucune incapacité de travail en cours. Ce praticien déclare en revanche: "Il est évident que chaque fois que le patient devra faire un travail lourd, il risquera une rechute. C'est pourquoi il faudrait le reclasser à un poste ne nécessitant pas de gros efforts".
Par lettre du 21 avril 1994, le 3.******** a mis à nouveau en demeure le recourant de reprendre son travail le 25 avril en le menaçant d'ouvrir une enquête administrative et de suspendre son droit au traitement. Par lettres du lendemain et du 25 avril 1994, le recourant a contesté être en mesure de travailler.
Le recourant a finalement produit un certificat du Dr Y.________ du 29 avril 1994 faisant état d'une incapacité de travail à 50% dès cette date pour une durée indéterminée. Son chef a été averti de son état de santé. Le recourant a été chargé, en bref, de balayer, de laver des vitres, de nettoyer les sols au moyen d'un balai avec serpillière et de ranger du petit matériel. La description détaillée de ces travaux a été communiquée au médecin-conseil de la commune puis aux experts dont il sera question plus loin.
Le recourant a produit un nouveau certificat d'incapacité de travail totale de quinze jours dès le 3 juin 1994, prolongé ultérieurement pour une durée indéterminée par certificat du Dr Y.________ du 1er juillet 1994.
Le recourant a été examiné par le médecin-conseil de la commune le 23 juin 1994, puis par le Service de rhumatologie du CHUV le 3 août 1994. Dans son rapport du 25 août 1994, ledit service pose le diagnostic de lombalgies chroniques, troubles statiques diffus du rachis et dorso-lombaires et troubles dégénératifs modérés des dernières vertèbres lombaires. Les experts répondent en outre aux questions de la manière suivante :
"Quelles sont les mesures thérapeutiques appropriées à engager ? En l'absence de syndrome lombo-vertébral et de contracture musculaire, il n'y a pas d'indication à entreprendre une physiothérapie passive. Une physiothérapie active de tonification musculaire paraît inutile vu que le patient présente une bonne musculature tant de la ceinture pelvienne et abdominale que des muscles extenseurs du rachis. Finalement, un traitement médicamenteux a peu de chance d'être efficace vu le caractère purement mécanique de la symptomatologie algique qui ne survient que pendant et après l'effort. Des mesures de réinsertion professionnelle en évitant des travaux lourds en flexion du rachis sont susceptibles d'améliorer les symptômes du patient.
Quel est le pronostic ? Le pronostic nous paraît actuellement essentiellement dépendant de l'activité professionnelle du patient. S'il garde son emploi d'entretien des vestiaires du stade de la 4.********, emploi qui implique des travaux lourds mais surtout dégradants selon le patient, il est fort probable que les lombalgies restent un problème persistant insoluble et que toute tentative thérapeutique soit vouée à l'échec. En effet, M. X.________ semble surtout très mal accepter sa mutation qu'il considère comme une rétrogradation dans l'échelle sociale. L'on conçoit d'ailleurs aisément qu'il soit plus satisfaisant et plus gratifiant de travailler comme gardien de piscine que comme nettoyeur dans des vestiaires. Dans ce sens, les lombalgies ne sont vraisemblablement que le catalyseur d'une insatisfaction professionnelle profonde qui prend ses racines dans toutes les difficultés professionnelles qu'il a connues. Il nous semble donc que le pronostic dépende essentiellement de l'activité professionnelle du patient et qu'une tentative d'insertion du patient dans son travail précédent de gardien professionnel de bain a toutes les chances d'entraîner la disparition des lombalgies; au contraire, le maintien dans son emploi actuel est probablement voué à l'échec.
Quelle est l'aptitude, soit dans la fonction de garde de bain professionnel, soit d'employé d'installations sportives avec les mesures d'allégement ci-annexée ? Comme décrit ci-dessus, je pense que l'aptitude à l'emploi dans la fonction de garde de bain professionnel est actuellement complète. Comme employé d'installations sportives, il n'y a pas à proprement dire d'incapacité professionnelle surtout si on tient compte des mesures d'allégement proposées. Cependant, comme décrit ci-dessus, il faut s'attendre à des arrêts de travail répétés si cette activité devait être maintenue dans l'avenir."
Le médecin-conseil de la commune a transmis ses conclusions au 3.******** par lettre du 15 septembre 1994. Il soulignait que les conclusions des experts et les siennes propres ne rejoignaient pas celles du médecin traitant et excluait totalement l'hypothèse d'une invalidité du recourant.
D. Par lettre du 21 septembre 1994 au recourant, l'autorité intimée, relevant que d'après son médecin-conseil, l'aptitude du recourant à l'emploi était complète surtout compte tenu des allégements apportés, a mis une nouvelle fois le recourant en demeure de reprendre son travail le lundi 26 septembre 1994. Le 23 septembre, le recourant a contacté son chef d'équipe pour l'informer qu'il prenait ses vacances dès le 26 septembre. Par lettre du 29 septembre 1994, l'autorité intimée, contestant que le recourant prenne des vacances impromptues sans en référer à son chef, a exigé qu'il reprenne son travail le lundi 3 octobre.
Le recourant a repris son travail, du 3 au 7 octobre 1994. En date du 17 octobre 1994, l'autorité intimée a reçu un certificat médical du Dr A.________, daté du 10 octobre 1994 et faisant état d'une incapacité de travail dès ce jour, le travail pouvant être repris à 100% "selon évolution". Le recourant a expliqué dans une lettre que la cause en était les travaux qu'il avait été contraint d'exécuter la semaine précédente.
Le recourant a repris son travail à 50% le 14 novembre 1994 comme le prévoyait un certificat médical du Dr A.________ du 10 novembre 1994 qui précise que le malade devra éviter dans la mesure du possible de faire des travaux pénibles comme par exemple porter de lourdes charges. Le 16 novembre 1994, le recourant a refusé d'effectuer des travaux de nettoyage au moyen d'une brosse munie d'un manche. Le 3.******** lui a adressé le 24 novembre 1994 un ultime avertissement en le sommant de reprendre son travail à 100 % et en précisant qu'il ne reconnaissait que l'avis du médecin-conseil qui attestait au vu d'une expertise son aptitude totale dans son emploi. Par la suite, le recourant a encore été sommé à plusieurs reprises de reprendre son travail à 100% mais il n'a plus travaillé qu'à 50%. Il a été menacé de l'ouverture d'une procédure disciplinaire.
En dernier lieu, le recourant a produit un certificat médical du Dr A.________ du 24 mars 1995, attestant une incapacité de travail débutant ce jour-là, devant durer "selon évolution", le travail pouvant être repris à 100 % "selon évolution". Le recourant n'a plus produit d'autre certificat de travail jusqu'à la décision attaquée.
E. Dans le cadre de l'enquête ouverte contre lui, le recourant a été entendu par le Conseiller municipal Directeur de police et des sports en date des 29 mars et 5 avril 1995. Il a refusé de signer les procès-verbaux de ces auditions, sur lesquels il s'est déterminé par écrit. Diverses correspondances ont encore été échangées.
Le 11 mai 1995, la municipalité a adopté la proposition de la Direction de police et des sports de licencier le recourant pour justes motifs pour le 31 août 1995. Saisie, la Commission paritaire s'est ralliée à l'unanimité à la décision municipale. Par décision du 19 juin 1995, la municipalité a confirmé la mesure de licenciement pour le 31 août 1995.
F. Par déclaration du 30 juin, étayée d'un mémoire du 10 juillet 1995, le recourant s'est pourvu contre cette décision en demandant son annulation et le renvoi de la cause à l'autorité intimée. Par décision du 21 juillet 1995, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif du recourant pour le motif que la cause serait jugée avant la fin du mois d'août.
Sommé de produire le solde de ses pièces par lettre du juge instructeur du 11 juillet 1995, le recourant a produit notamment un certificat médical du Dr A.________ du 14 juillet 1995 dont la teneur est la suivante :
"Par la présente, je certifie d'avoir suivi et traité médicalement M. X._________ entre le 30.8.94 et le 31.5.95. M. X._________ souffre de problèmes d'ordre somatique (lombalgies chroniques) et psychique (Etat anxiodépressif). Concernant les arrêts de travail ordonnés par mon prédécesseur (Dr J.-P. Y.________) et moi-même, je certifie qu'il bénéficiait :
- du 29.4.94 au 2.6.94 : arrêt de travail à 50% - du 3.6.94 au 25.9.94 : arrêt de travail à 100% - du 10.10.94 au 13.11.94 : arrêt de travail à 100% - du 14.11.94 au 23.3.95 : arrêt de travail à 50% - du 24.3.95 au 31.5.95 : arrêt de travail à 100%.
Je n'ai plus revu M. X._________ depuis juin 95. Quant au pronostic sur sa capacité de travail, je me réfère totalement aux conclusions du rapport d'expertise médicale à son sujet, effectué le 25.8.94 dans le service de rhumatologie du CHUV."
Rendu attentif, par lettre du juge instructeur 21 juillet 1995, au fait que le certificat du Dr A.________ du 14 juillet 1995 ne faisait état d'un arrêt de travail à 100% que jusqu'au 31 mai 1995, le recourant a produit un certificat dudit médecin du 31 juillet 1995 dans lequel ce praticien certifie que l'incapacité de travail a débuté le 1er juin 1995 et que le travail peut être repris à 100% le 1er septembre 1995. Le recourant s'est également déterminé sur l'expertise médicale du Service de rhumatologie du CHUV dont la production avait été requise.
La commune a déposé de 17 août 1995 des déterminations concluant au rejet du recours. Elle précise que le droit du recourant à son traitement est échu depuis le mois de mai 1995 mais qu'elle renonce à s'en prévaloir, le recourant bénéficiant de son salaire jusqu'à son licenciement.
Le Tribunal a versé au dossier et communiqué au recourant les recommandations que la Société vaudoise de médecine a adressées à ses membres le 16 avril 1991 au sujet de la teneur des certificat d'arrêt de travail.
Le Tribunal administratif, constatant que l'instruction était complète, a délibéré à huis clos le 29 août 1995.
Considérant en droit:
1. Fonctionnaire communal au bénéfice d'une nomination définitive, le recourant est soumis au règlement pour le personnel de l'administration communale de Lausanne, du 11 octobre 1977 (RPAC).
Indépendamment de sanctions disciplinaires prévues contre le fonctionnaire qui néglige ses devoirs ou les enfreint intentionnellement (art. 27 et ss. RPAC), le règlement donne à la municipalité la faculté de prononcer en tout temps le licenciement d'un fonctionnaire pour de justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat (art. 70 al. 1 RPAC). L'art. 71 du règlement prévoit la procédure, qui exige l'audition préalable du fonctionnaire, avec possibilité de demander la consultation de la commission paritaire, ainsi qu'un avertissement préalable, lorsque le licenciement a pour motifs des faits dépendant de la volonté du fonctionnaire. L'art. 70 al. 2 RPAC précise la notion de justes motifs de la manière suivante:
"Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance, la faillite, la saisie infructueuse et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la réputation de l'administration, notamment l'activité du conjoint du fonctionnaire lorsqu'elle est inconciliable avec la situation officielle de ce dernier."
En l'espèce, le recourant a fait l'objet de multiples mises en garde en raison de ses absences injustifiées. Il est vrai qu'il a produit ultérieurement des certificats médicaux établis "pour une durée indéterminée" afin de justifier certaines d'entre elles. Il est certain néanmoins que son absence une bonne partie d'avril 1994 demeure sans justification même au vu de l'ensemble des pièces produites. Le recourant a également manqué à ses devoirs en s'absentant inopinément la semaine du 26 septembre 1994, prétendant se mettre en vacances. Il a encore refusé l'ordre d'accomplir sa tâche de nettoyage.
C'est principalement les absences du recourant depuis février 1994 qui sont en cause. Force est à cet égard de constater qu'il n'a plus travaillé du tout depuis le 24 mars 1995, au bénéfice d'un certificat de ce jour-là faisant état d'une incapacité de travail devant durer "selon évolution". On notera que l'absence d'indication d'une durée précise est contraire aux recommandations que la Société vaudoise de médecine a adressées à ses membres le 16 avril 1991. Elle est d'autant plus choquante en l'espèce que l'autorité municipale avait déjà mis en doute les certificats produits en se référant à l'avis de son médecin-conseil fondé sur l'expertise du CHUV. On note surtout qu'à la date de la décision attaquée, l'autorité intimée ne disposait d'aucune nouvelle justification de l'absence du recourant qui durait pourtant depuis près de trois mois. Après que le juge instructeur avait requis le recourant de produire le solde de ses pièces (lettre du 11 juillet 1995), le médecin traitant du recourant a établi un certificat du 14 juillet 1995 attestant un arrêt de travail jusqu'au 31 mai 1995, précisant en outre n'avoir plus revu le recourant depuis juin 1995. A nouveau rendu attentif par le juge instructeur à l'absence de justification au-delà du 31 mai 1995, le recourant se prévaut d'un nouveau certificat du 31 juillet 1995 faisant état d'une incapacité de travail du 1er juin au 31 août 1995. Cette dernière pièce achève de ruiner le crédit des certificats délivrés au recourant par le praticien en question, qui atteste une incapacité de travail qu'il n'a pas pu constater (il la fait d'ailleurs débuter au 1er juin 1995 alors qu'il la déclarait terminée au 31 mai dans son certificat précédent du 14 juillet) et qui en fixe miraculeusement l'échéance (d'emblée à 100%) au lendemain du jour pour lequel le recourant a reçu son congé. Force est donc de considérer que le recourant n'établit pas la réalité de l'incapacité de travail dont il se prévaut. Refusant ainsi de travailler au bénéfice de certificats sans consistance et malgré de multiples avertissements (requis par l'art. 71 al. 2 RPAC), il réalise la condition des justes motifs de l'art. 70 al. 1 RPAC. La faute, compte tenu des précédents manquements du recourant, en particulier depuis son déplacement au 3.********, est telle qu'un renvoi immédiat aurait été justifié, ce qui dispense d'examiner si la date du 31 août 1995 arrêtée par la municipalité respecte le délai de trois mois de l'art. 70 RPAC. On peut même relever que la commune a fait preuve de patience (elle persiste d'ailleurs à verser le salaire du recourant, élément qui échappe cependant à la compétence du Tribunal en raison de l'art. 1 al. 3 LJPA) et qu'elle a soumis à ses frais le recourant à une expertise médicale, il y a aujourd'hui plus d'un an, avant d'exiger de lui qu'il s'acquitte de son travail régulièrement, ce qu'elle n'a jamais obtenu depuis lors. On notera au surplus que d'après l'expertise du Service de rhumatologie du 24 août 1994, à laquelle même le médecin traitant du recourant adhère sur ce point, les maux de dos dont se plaint le recourant découlent de sa propre attitude psychologique dans le cadre de son emploi actuel et que selon les experts, le maintien dans son emploi est probablement voué à l'échec, la répétition d'arrêts de travail paraissant inévitable malgré l'absence d'incapacité professionnelle et nonobstant les allégements consentis au recourant. L'ensemble de ces circonstances rend impossible à la commune le maintien du recourant dans son poste et justifie le renvoi pour juste motif.
On notera pour terminer que le recourant, qui soutient dans son recours être médicalement dans l'incapacité d'exercer sa fonction, ne saurait prétendre à ce qu'un autre poste lui soit dévolu. Cette possibilité n'existe, dans la mesure du possible d'après l'art. 69 RPAC, qu'en cas de suppression d'emploi. Quant au déplacement dans un autre poste qui peut remplacer le renvoi si la nature des justes motifs le permet, en vertu de l'art. 72 RPAC, on ne saurait l'imposer à la commune car les rapports de confiance sont définitivement atteints par l'attitude du recourant.
2. La décision attaquée devant ainsi être maintenue, le recours doit être rejeté aux frais de son auteur, qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 19 juin 1995, licenciant le recourant pour le 31 août 1995 est maintenue.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 août 1995/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint