CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 22 juillet 1996
sur le recours interjeté par Dominique BALTHASAR et consorts, représentés par Mes Pierre Chiffelle et Irène Wettstein, avocats à Vevey,
contre
la décision du Service du logement du 28 mars 1995, fixant à 17,67% la hausse de loyer des immeubles sis à l'avenue de Paudex 10-12 à Renens, propriété de la Société coopérative d'habitation de Renens représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. L'Etat de Vaud, la Commune de Renens ainsi que la Société coopérative d'habitation de Renens et agglomération (ci-après : la coopérative) ont signé le 14 décembre 1976 une convention par laquelle la Commune de Renens mettait à disposition de la coopérative deux bâtiments de 64 logements construits sur la parcelle 1506 pour une valeur de 2'976'640 francs. Les immeubles étaient financés par les fonds propres du maître de l'ouvrage (coopérative) à raison de 362'840 francs et un prêt hypothécaire de premier rang auprès de la Banque cantonale vaudoise et du Crédit foncier vaudois pour un montant total de 2'556'000 francs. Les prestations des collectivités de droit public comprenaient la mise à disposition du terrain propriété de la Commune de Renens par l'octroi d'un droit de superficie en faveur de la coopérative, le cautionnement du crédit hypothécaire par la Commune de Renens et la prise en charge des intérêts à parts égales par la confédération, le canton et la commune pour une durée de vingt ans à raison de 50'750 francs par année (art. 4.1 de la convention). En contrepartie, le maître de l'ouvrage s'obligeait à conserver le caractère social des immeubles, à ne réaliser aucun bénéfice immobilier ou d'exploitation ni aucune opération assimilable à un transfert de propriété sans l'accord de l'autorité cantonale et de la commune. L'art. 5.3 précise que "les loyers sont fixés par l'OCL" et ils doivent se limiter à couvrir les charges financières, soit les intérêts des hypothèques et la rémunération des fonds propres (le taux de la rémunération des fonds propres ne pouvant être supérieur à celui des prêts hypothécaires en deuxième rang de la BCV) ainsi que les charges d'exploitation, soit le coût afférent à la période pour les assurances, l'eau, l'électricité, la conciergerie, l'administration, la gérance, l'entretien, l'amortissement de vétusté, la constitution d'une provision pour entretien et les charges fiscales. L'Etat peut encore contrôler les loyers au-delà de la durée de la convention tant qu'il le juge opportun. Il est aussi prévu que chaque année, mais au plus tard six mois après la fin de l'exercice, le maître de l'oeuvre soumet les comptes des immeubles à l'examen des pouvoirs publics et met à la disposition de l'OCL toutes informations ou tous documents nécessaires à cette fin. L'art. 7 de la convention prévoit en outre ce qui suit : "en cas de litige entre les parties, le différend est porté devant les tribunaux civils après avoir épuisé les possibilités de recours administratifs".
B. La coopérative a notifié aux locataires des immeubles faisant l'objet de la convention précitée une hausse de loyer, sur formule officielle, de l'ordre de 24%. A la suite de l'échec de la tentative de conciliation, elle a déposé devant le tribunal des baux le 7 juin 1991 une procédure en confirmation de hausse de loyer, qui a abouti à un jugement du 28 avril 1994 constatant que le Tribunal des baux n'était pas compétent pour statuer sur la requête et radiant la cause du rôle.
C. En date du 5 mai 1995 la coopérative adressait aux locataires une correspondance les informant que le loyer devait être fixé par le Service du logement qui avait établi le 26 mars 1995 le calcul suivant :
CALCUL DES LOYERS
Coût de l'immeuble, selon calcul du 26.01.1971 :
fr. 2'935'670.--
Travaux à plus-value 56% de fr. 2'965'000.-fr. 1'660'400.-fr. 4'596'070.--
Financement et intérêts
Hypothèque 1er rang CFV :
fr. 1'659'860.-- x 6.75% =
fr. 112'040.--
Hypothèque 1er rang BCV :
fr. 991'000.-- x 7.0% =
fr. 69'370.--
Hypothèque 2e rang BCV :
fr. 1'165'256.-- x 7.5% =
fr. 87'394.--
Autres prêts CFV
fr. 400'000.-- x 6.0% =
fr. 24'000.--
Fonds propres
fr. 363''574.-- x 6.0% =
fr. 21'814.--
Subside PC
fr. 16'380.-fr. 0.-fr. 4'596'070.-fr. 314'618.--
Charges, soit revenu locatif :
Intérêts :
fr. 314'618.--
Droit de superficie :
fr. 2'100.--
Amortissement de vétusté : 1/2% de fr. 2'935'670.-- =
fr. 14'678.--
Quota pour entretien, redevances publiques, etc. : 2'935'670.-- x 2 x 266.9 (février 91) 88.2 x 100 =
fr. 177'671.--
1'660'400.-- x 1.7% =
fr. 28'226.--
Revenu locatif admissible (février 91) :
fr. 537'293.--
Revenu locatif actuel (1.10.88) :
fr. 456'580.--
Augmentation applicable :
fr. 80'713.-ou 17.67 %
La coopérative a invité les locataires à une séance d'information le lundi 15 mai 1995 sur la question de la hausse admissible des loyers. A la suite de cette séance, la coopérative notifiait le 23 mars 1995 aux locataires une hausse de loyer correspondant au 17,67 % autorisé par le Service du logement.
D. Dominique Balthasar et quarante-neuf consorts ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 2 juin 1995 validé le 13 juin 1995 par un mémoire motivé. Le Service du logement ainsi que la coopérative se sont déterminés sur le recours.
Considérant en droit :
1. a) Selon l'art. 253b al. 3 CO, les dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs ne s'appliquent pas aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité. L'art. 2 al. 2 de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux, du 9 mai 1990 (OBLF), précise que seuls les art. 253 à 268b, 269, 269d al. 3, 270e et 271 à 274g CO, ainsi que les art. 3 à 10 et 20 à 23 OBLF sont applicables aux appartements en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité. L'exclusion des règles sur les loyers abusifs pour ce type de logements s'explique par le fait que les critères fixés par le droit privé fédéral pour qualifier un loyer d'abusif relèvent essentiellement des mécanismes de marché (par exemple le critère de l'art. 269a let. a CO sur les loyers usuels dans la localité ou dans le quartier) alors que le contrôle de l'autorité sur les loyers de logements bénéficiant des prestations de l'Etat résulte de critère fixés par le droit public cantonal ou fédéral et, -comme en l'espèce, - se rapportent essentiellement aux charges effectives du tiers propriétaire (Charles-André Junod, Les incidences du droit administratif du logement social sur le droit privé du bail à loyer, in RDS 1989 p 412 n°16 et p. 431 n°57). Ainsi, les dispositions matérielles sur la protection contre les loyers abusifs - à l'exception de celles relatives au prix d'achat manifestement exagéré (art. 269 CO) - de même que les dispositions formelles sur la procédure de conciliation (art. 270b CO) ne sont pas applicables lorsque les deux conditions suivantes sont réunies :
i une collectivité publique accorde à un tiers une mesure d'encouragement pour la réalisation et l'exploitation de logements
ii les loyers sont contrôlés par une autorité.
(voir Pierre Tercier, Les contrats spéciaux, Zürich 1995 p. 242 - 243 et David Lachat, Jacques Micheli, Le nouveau droit du bail, Asloca 1990 p. 57 et 58)
Bien que le contrat de bail soit signé entre le tiers propriétaire et le locataire, ce dernier ne peut contester une hausse approuvée par l'autorité que dans le cadre de la procédure de recours administratif qui lui est ouverte par le droit cantonal (Charles-André Junod, op. cit. p. 413 n°17). C'est seulement lorsque la collectivité publique est elle-même propriétaire des logements, qui font ainsi partie de son patrimoine privé, que les dispositions du droit privé fédéral sur la protection contre les loyers abusifs restent pleinement applicables (voir Message du Conseil fédéral sur la révision du droit du bail à loyer, FF 1985 Vol I p. 1464).
b) En l'espèce, les logements en cause sont au bénéfice des prestations de la commune de Renens, qui a mis à disposition, par l'octroi d'un droit de superficie, les terrains sur lesquels les bâtiments (propriétés de la coopérative) ont été édifiés et qui a cautionné le prêt hypothécaire en participant avec le canton et la Confédération à la prise en charge d'une partie des intérêts pendant 20 ans. Cette aide financière a été accordée en vertu de l'ancien arrêté fédéral concernant l'encouragement à la construction de logements du 31 janvier 1958, ainsi que de la loi vaudoise sur le logement du 8 décembre 1953. Des mesures d'encouragement ont donc été prises par les pouvoirs publics pour la construction des logements en cause. En ce qui concerne le contrôle des loyers, la convention du 14 septembre 1976 prévoit que les loyers sont fixés par "l'OCL", soit l'actuel Service du logement et précise le mode de calcul des loyers qui doivent couvrir uniquement les charges financières et les charges d'exploitation (art. 5.3.2 de la convention). La convention instaure en outre à son art. 5.3.4 un contrôle annuel des comptes d'exploitation qui doivent être soumis à l'examen des pouvoirs publics au plus tard six mois après la fin de chaque exercice. Force est donc de constater que l'art. 253b al. 3 CO est applicable et que les litiges relatifs à la fixation du loyer échappent à la compétence des autorités de conciliation et du Tribunal des baux et loyers. Une telle solution n'est en outre pas contraire à l'art. 7 de la convention, qui réserve les recours administratifs.
2. a) Selon l'art. 29 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), seule une décision peut faire l'objet d'un recours. L'alinéa 2 de cette disposition définit la décision de la manière suivante :
"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet : a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations."
En revanche, les mesures relatives à l'exécution d'une décision ne sont pas sujettes à recours (arrêt GE 93/0122 du 16 avril 1996 voir aussi André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II p. 1994). En l'espèce, l'art. 18 de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement prévoit que les prestations des pouvoirs publics en faveur de la construction de logements à loyer modérés sont fixés par une convention déterminant les droits et obligations de l'Etat, de la commune et du propriétaire qui en fixe la durée. Cependant, le contrôle des pouvoirs publics sur le transfert, la gestion et les loyers des immeubles est en principe de durée illimitée. L'art. 19 du règlement du 24 juillet 1991 d'application de la loi sur le logement confirme que le Service du logement fixe les loyers des logements bénéficiant des aides prévues par la loi. L'art. 28 du même règlement prévoit que les décisions du Service du logement peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce dans les dix jours dès leur communication et précise que le département statue en dernière instance.
b) En l'espèce, conformément au chiffre 5.3.2 de la convention, le Service du logement a fixé dans sa note du 28 mars 1995 l'augmentation de loyer admissible à 17,67%. Cette note a été transmise aux locataires par la coopérative le 5 mai 1995 en précisant qu'elle ferait l'objet d'une discussion. Le 23 mai 1995, la coopérative a décidé d'appliquer la hausse selon les bases de calcul fixées par le Service du logement, en fixant les nouveaux loyers qui en résultaient pour chacun des locataires. Il convient de relever que ni la décision du Service du logement du 28 mars 1995, ni la notification de la hausse de loyer du 23 mai 1995 ne mentionnent les voie et délai de recours au Tribunal administratif. Les locataires sont cependant intervenus dans le délai de dix jours fixé à l'art. 31 LJPA en déposant un recours qu'ils ont validé par le dépôt d'un mémoire motivé dans le délai de vingt jours fixé à cet effet.
c) Il est vrai que la coopérative n'a pas la compétence légale, réglementaire ou conventionnelle de fixer le loyer, lequel doit être déterminé par le Service du logement. On ne saurait cependant en déduire que la décision litigieuse aurait été rendue par une autorité incompétente. En effet, par sa lettre du 23 mai 1995, la coopérative ne fait que de notifier aux locataires la décision du Service du logement concernant la hausse du loyer en déterminant de manière précise le montant majoré pour chaque locataire. C'est par cette notification que la décision du Service du logement du 28 mars 1995 modifie l'étendue des droits et obligations découlant du contrat de bail signé entre les recourants et la coopérative et déploie ainsi les effets d'une décision au sens de l'art. 29 al. 2 let. a LJPA.
3. Les recourants soutiennent que la voie de recours prévue au département par l'art. 28 al. 1 du règlement d'application de la loi sur le logement ne pourrait être appliquée en raison du fait qu'elle n'est pas prévue par une loi au sens formel. Ils invoquent à ce sujet l'art. 4 LJPA dont la teneur est la suivante :
"Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
Il n'y a pas de recours au Tribunal administratif contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales ou lorsque la loi précise que l'autorité précise que l'autorité statue définitivement (...)".
Il découle de cette disposition que seule une loi au sens formel peut instituer une autre autorité de recours que le Tribunal administratif en qualité d'autorité de recours de dernière instance cantonale. Le Conseil d'Etat ne peut donc fixer par voie réglementaire qu'une autorité de recours intermédiaire de première instance en déterminant les modalités de procédure conformément à l'art. 27 al. 3 LJPA. Ainsi, l'art. 28 du règlement d'application doit être interprété de manière conforme à l'art. 4 LJPA en ce sens que le Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce ne peut statuer qu'en première instance cantonale, sa décision restant susceptible d'un recours au Tribunal administratif.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le tribunal doit décliner sa compétence et transmettre le recours au Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce comme objet de son ressort. Conformément à l'art. 55 al. 3 LJPA, il y a lieu de compenser les dépens et de laisser les frais à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le Tribunal administratif décline sa compétence.
II. Le dossier est transmis au Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce comme objet de son ressort.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 22 juillet 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint