CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 20 juin 1997
sur le recours interjeté par Thérèse MAURIS, chemin des Fleurettes 49, 1007 Lausanne, et Thierry BOREL, avenue du Mont-d'Or 31, à 1007 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne des 18 novembre et 23 décembre 1993 autorisant la pose d'enseignes lumineuses sur l'immeuble de la Vaudoise Assurances, sis à l'avenue de Cour 43, 1007 Lausanne.
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et M. G. Monay, assesseurs. Greffière: Mme M.-C. Etégny, sbt.
Vu les faits suivants:
A. La Vaudoise Assurances est propriétaire de l'immeuble sis à l'avenue de Cour 43 à Lausanne. Il s'agit d'un bâtiment de 7 niveaux sur rez; le dernier niveau en attique présente une surface réduite par rapport au reste de l'immeuble. Par demande du 8 juillet 1992 adressée à la Direction des travaux de la ville de Lausanne, elle a sollicité l'autorisation d'installer deux enseignes, l'une en direction du nord, l'autre en direction du sud de l'immeuble, sur la toiture plate du bâtiment.
Les enseignes sont ainsi conçues : un "logo" d'une hauteur de 250 cm précédant le texte VAUDOISE, les lettres mesurant 100 cm de hauteur, sous lequel figure le mot ASSURANCES, d'une hauteur de 60 cm. L'ensemble du texte mesure 200 cm de haut. Les faces des lettres et du logo, en plexiglas vert, couleur de la Vaudoise Assurances, sont destinées à être illuminées par un néon vert, sous haute tension. L'emplacement est prévu en bordure de toiture de chaque façade concernée. Chaque enseigne, d'environ 11 mètres de large, domine ainsi une façade large de quelque 12 mètres au niveau de l'attique. Par son chef du service administratif, la Direction des Travaux a délivré le 31 juillet 1992 l'autorisation requise à condition que les enseignes ne dépassent pas deux mètres le faîte du toit. L'autorisation a été accordée à bien plaire. Elle est révocable en tout temps, notamment en cas d'interventions justifiées de tiers. La pose des enseignes devrait être réalisée dans un délai maximum d'un an; à défaut, l'autorisation devient caduque.
En complément à cette autorisation, la Direction des travaux a précisé ce qui suit le 9 septembre 1992 :
"(...) Nous vous confirmons, en complément de votre autorisation du 31 juillet 1992, la possibilité de réaliser le sigle de la "Vaudoise Assurances" à 2,5 mètres de hauteur.
Après réexamen de ce dossier, suite au retour de vacances du chef de l'office des enseignes, nous nous apercevons malheureusement que les lettres se détachent sur le ciel. Si cette demande n'est pas contraire à la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame, en revanche, elle n'est pas conforme au règlement lausannois du 27 mars 1973 (cf. art. 16). Le nouveau règlement communal qui entrera en vigueur prochainement prévoit le maintien de cette pratique.
Etant donné toutefois la présence des superstructures sur le toit, nous pouvons admettre ce cas limite à bien plaire et à titre tout à fait exceptionnel."
B. Les enseignes ont été posées au début du mois de novembre 1992 par hélicoptère. Le 22 décembre 1992, Thierry Borel a écrit à la Direction des travaux pour se plaindre de la lumière verte dans laquelle baignait le quartier, ajoutant qu'elle touchait les objets à l'intérieur de son appartement. Reymonde, Jean-Marc et Chantal Aegerter ont également protesté le 12 janvier 1993 ainsi que Thérèse Mauris le 24 janvier 1993, qui a critiqué l'esthétique et l'impact de cette enseigne qui se détache sur le ciel. Entre-temps, interpellée par la commune, l'entreprise qui avait posé les enseignes a modifié l'heure d'illumination des enseignes en la ramenant de 23h.00 à 22h.00; elle a aussi déclaré qu'elle étudiait le changement des transformateurs pour diminuer l'intensité lumineuse.
Dans le courant du mois de février 1993, l'intensité lumineuse a été diminuée, passant d'une puissance de 50 mA à 25 mA. A la demande de l'office des enseignes, la Vaudoise Assurances a examiné d'autres modifications et elle a proposé le 24 mars 1993, les trois possibilités suivantes : déplacement de l'enseigne sur la partie est du bâtiment, déplacement de l'enseigne sur l'immeuble sis avenue de Cour 41 ou maintien du statu quo.
Le 31 mars 1993, une pétition signée par 272 personnes a été adressée au Président du Conseil communal priant l'autorité de reconsidérer l'opportunité de l'enseigne. Divers contacts entre les représentants de la Vaudoise Assurances, ceux de la commune et des pétitionnaires ont suivi. Ces derniers ont notamment été entendus par la Commission permanente des pétitions; de même, la Syndique et le Directeur des travaux ont rencontré des représentants de la Vaudoise Assurances le 14 octobre 1993. Le déplacement de l'enseigne en façade s'est révélée impossible pour des raisons techniques. Tout en admettant que l'autorisation accordée est en contradiction avec le règlement communal sur les procédés de réclame du 27 mars 1973, l'autorité communale a admis le 18 novembre 1993 que l'entreprise maintienne les deux enseignes à la condition que celle située au nord soit déplacée du côté est où il n'y a pas d'habitations proches, étant entendu que les autres restrictions subsistaient (intensité lumineuse et heures d'éclairage). Ce faisant, elle a estimé qu'elle respectait le principe de la proportionnalité.
C. Le 3 décembre 1993, Thérèse Mauris et Thierrry Borel ont demandé que leur soit notifiée la décision précitée. La Municipalité de Lausanne a accédé à leur requête le 23 décembre 1993, précisant qu'à son avis la lettre du 18 novembre 1993 ne constituait pas une décision; elle avait pour but d'informer les pétitionnaires qui, selon elle, n'étaient pas partie à la procédure.
Thérèse Mauris et Thierry Borel ont recouru contre cette décision par pli posté le 4 janvier 1994, complété d'un mémoire du 14 janvier 1994. Voisins de ces enseignes, il seraient gênés de jour comme de nuit par la dimension et la luminosité de celles-ci. La hauteur et la couleur des lettres et du logo comme le fait qu'ils se profilent sur le ciel violeraient le règlement communal. Selon eux, l'impact de ces enseignes en font une construction au sens de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions. Ils concluent à la suppression des enseignes.
La Vaudoise Assurances a transmis ses observations le 22 février 1994. Elle fait valoir qu'il n'y a pas d'habitation dans l'axe de la nouvelle implantation proposée, à l'est de l'immeuble, et qu'elle ne saurait envisager de démonter une installation de fr. 100'000.-- environ, mise en place sur la base d'une autorisation régulièrement délivrée.
La Municipalité de Lausanne s'est déterminée le 7 mars 1994. Elle conteste la qualité pour agir des recourants faute d'intérêt protégé par la loi applicable et, s'agissant du fond, conclut au rejet du recours, le tout avec suite de frais et dépens.
D. Une première audience s'est tenue le 9 mai 1994. Se sont présentés : Thérèse Mauris et Thierry Borel, recourants, ainsi que Philippe Rillet, pétitionnaire, Jacky Bovay et Jean-Claude Sieber pour la Vaudoise Assurances, et, pour la commune de Lausanne, Roland Graz, chef de l'office des enseignes, Bernard Grangier, chef du service administratif de la Direction des Travaux et Christian de Torrenté, chef du service juridique. Une visite des lieux a permis de voir que les immeubles habités par les recourants sont implantés au nord et au-dessus de celui de la Vaudoise-Assurances, non loin de ce dernier, à quelque 5-7 minutes à pied. Orientés au sud comme les autres immeubles du quartier, ils ont ainsi la vue sur le lac. Etant donné la pente du terrain, les enseignes se trouvent à la hauteur du regard des habitants du quartier, sur la ligne d'horizon pour une bonne partie d'entre eux.
La conciliation tentée n'a pas abouti. Une seconde audience s'est tenue le soir du 16 mai 1994 de manière à voir les enseignes illuminées. Celles-ci se voient d'ailleurs de très loin, que l'on vienne par la route longeant le lac ou que l'on se trouve en amont ou sur les hauts de Lausanne. En observant, lors de la visite locale, les enseignes actuellement sises au-dessus des façades sud et nord de l'immeuble, le Tribunal a pu se rendre compte de l'effet qui en résulterait si l'on déplaçait l'enseigne de la façade nord à l'est. Les comparants étaient les mêmes qu'à la première audience, à l'exception de Jean-Claude Sieber, remplacé par Michel Sciboz.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes et délais requis par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives ( LJPA), le recours est recevable.
2. La Municipalité de Lausanne conteste aux recourants la qualité pour recourir parce qu'ils ne justifieraient pas d'un intérêt protégé par la loi applicable au sens de l'art. 37 LJPA, selon l'ancienne teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 1996.
a) La qualité pour recourir d'un voisin contestant une décision prise à l'égard d'un tiers n'était reconnue que si les prescriptions légales ont été édictées pour la protection des particuliers et que le recourant se trouve dans leur champ de protection. L'existence d'un intérêt juridiquement protégé était niée lorsque la norme avait été adoptée dans le seul intérêt public ou dans celui de tiers, même si le recourant avait un intérêt de fait à son application (voir par analogie avec le recours de droit public : ATF 118 Ia 116; 114 Ia 470; 106 Ia 62).
b) L'installation contestée poursuit des fins publicitaires : elle constitue un moyen d'attirer l'attention du public sur le lieu d'une activité et de promouvoir la raison sociale de l'établissement. Elle répond ainsi à la définition très large des procédés de réclames posée à l'art. 2 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclames (LPR). Cette loi a pour but de régler l'emploi des procédés de réclame, afin d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er al. 1er LPR). Elle interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau ou qui peuvent porter atteinte à la sécurité routière (art. 4 LPR). Une autorisation de l'autorité compétente doit être délivrée préalablement à la pose ou à la modification de l'installation ( art. 6 LPR).
Bien que la loi poursuive un but d'intérêt public visant la protection des sites notamment, elle tend aussi à protéger le repos public, c'est-à-dire les personnes qui seraient gênées dans leur repos par un procédé de réclame. Dans cette mesure, la loi vise également à protéger les particuliers quand ils se trouvent dans son champ de protection. Tel est le cas lorsqu'ils sont directement touchés dans leur sécurité ou leur repos, par exemple, parce qu'ils se trouvent à proximité d'un procédé de réclame. La législation cantonale qui tend ainsi à protéger la population contre les attentes nuisibles ou incommodantes résultant de l'utilisation de procédés de réclame, fait partie du droit cantonal de protection de l'environnement, qui conserve une partie indépendante par rapport au droit fédéral de la protection de l'environnement (ATF 116 b 180).
c) Habitant le quartier où se situe l'immeuble de la Vaudoise Assurances, les recourants, en tant que voisins, sont directement touchés par l'autorisation accordée par l'autorité intimée. Certes, leurs logements, éloignés de quelque 150 à 200 mètres de l'immeuble de la société d'assurances ne s'en trouvent-ils pas à proximité immédiate. Pour autant, ils n'en sont pas moins particulièrement touchés s'agissant de leur repos dès lors que la lumière verte de l'enseigne éclaire l'intérieur des logements. Pour ce motif, la qualité pour agir des recourants doit leur être reconnue (voir aussi : arrêt AC 93/240 du 19 avril 1994). La solution ne serait d'ailleurs pas différente avec le nouvel art. 37 LJPA modifié le 26 février 1996.
3. Conformément à l'art. 53 LJPA, le Tribunal administratif établit d'office les faits et applique le droit sans être limité par les moyens des parties.
a) La décision litigieuse a été prise sous l'empire du règlement communal sur les procédés de réclame du 27 mars 1973, lui-même fondé sur la loi cantonale du 22 septembre 1970 sur les procédés de réclame et son règlement d'application du 30 décembre 1970. Il a été modifié en 1975 et 1981. Depuis lors, la loi cantonale et son règlement d'application ont été abrogés et remplacés par la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame et son règlement d'application du 31 janvier 1990. La commune a en outre adopté un nouveau règlement communal sur les procédés de réclame du 8 mars 1994.
b) En principe toute réclame au-dessus de l'allège du premier étage, sur les murs et façades non ajourés, sur les fenêtres et les balcons est interdite (cf. art. 15, al. 1er du règlement communal du 17 mars 1973), l'autorité peut accorder des dérogations dans les quartiers commerçants et industriels, à condition que de telles réclames ne nuisent pas à l'unité architecturale d'une construction, d'une rue, d'une place, d'un quartier ou d'un site, ou elles sont assorties d'une décoration de réelle valeur artistique ( art. 15, al. 2 ). L'art. 16 dudit règlement prévoit que la réclame placée sur les toits en vertu de l'art. 15, al. 2, ne doit pas se profiler vers le ciel; des dérogations peuvent toutefois être accordées dans les quartiers industriels. Elle doit être formée de lettres détachées, sans fond, de 1 m. de hauteur au plus; les faces doivent être blanches; la couleur de l'éclairage est laissée à l'appréciation du propriétaire de la réclame si aucune gêne ne peut découler de son choix. Toutefois, des dérogations peuvent être accordées quant à la hauteur des lettres, notamment pour tenir compte du graphisme des marques déposées.
Cette disposition se retrouve en partie à l'art. 10 du nouveau règlement du 8 mars 1994 qui n'autorise pas des procédés sur les toits se profilant sur le ciel et exige des lettres détachées sans fond, d'une hauteur maximale de 1 mètre. Si le procédé comporte plusieurs lignes d'écriture et/ou un logo, la hauteur hors tout du procédé et de son éventuel support ne doit pas dépasser deux mètres. Des dérogations peuvent cependant être exceptionnellement accordées à cette règle si l'environnement bâti, le champ visuel, l'affectation de la zone et les procédés déjà en place s'y prêtent. Les faces des inscriptions doivent être blanches; la couleur de l'éclairage est laissée à l'appréciation du propriétaire du procédé, si aucune gêne ne peut découler de son choix. De même, à l'instar de l'art. 19 de l'ancien règlement, l'art. 11 du nouveau règlement permet à l'autorité de limiter la durée de l'allumage des procédés de réclame lumineux.
c) En l'espèce, la pose des enseignes lumineuses de la Vaudoise Assurances n'est pas conforme au règlement communal de 1973 et à celui de 1994. En effet, les lettres comme le motif se détachent sur le ciel; le motif seul mesure 250 cm de haut. Dès lors que le procédé touche un quartier résidentiel, une dérogation ne peut pas être envisagée. En outre la face des enseignes est verte, couleur de la Vaudoise Assurances. L'autorité communale ne nie d'ailleurs pas que tant l'autorisation du 31 juillet complétée le 9 septembre 1992 que celle du 18 novembre 1993 la remplaçant sont contraires au règlement. Elle fait en revanche valoir le principe de la proportionnalité compte tenu de la bonne foi de la Vaudoise Assurances.
4. a) Pour décider du rétablissement de la situation réglementaire, l'autorité doit se conformer aux principes de la proportionnalité des mesures administrative et de la bonne foi. La doctrine et la jurisprudence reconnaissent que le principe de la bonne foi régit tous les rapports entre l'administration et les administrés. L'administration viole ce principe lorsqu'elle trompe la confiance qu'elle a éveillée, notamment en agissant "contra proprium factum", après avoir donné des assurances ou adopté une attitude permettant à l'administré d'attendre d'elle un comportement précis. Un administré ne saurait cependant se prévaloir d'informations dont il devait connaître le caractère erroné ni, notamment, arguer de sa bonne foi pour maintenir une situation irrégulière s'il n'a pas pris des dispositions sur lesquelles il lui est impossible de revenir; il ne peut pas davantage se prévaloir d'une situation contraire au droit qu'il a lui-même créée ( ATF 97 I 125 = JT 1972 I 201). On peut encore relever que le principe de la bonne foi ne peut être invoqué avec succès pour maintenir une situation contraire au droit que si sont réunies sept conditions cumulatives (ATF 99 Ib 101; 105 Ib 159) : il faut qu'il s'agisse d'une promesse effective, émanant d'un organe compétent ou censé compétent de nature à inspirer confiance, relative à une situation individuelle concrète, ayant conduit son bénéficiaire à adopter un comportement qui lui est préjudiciable, invoquée dans les conditions de fait tenues pour déterminantes lors de son émission et dans un état de droit semblable à celui où elle a été faite (cf. : A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol I, p. 390).
b) Dans le cas particulier, l'autorisation de l'autorité communale a été délivrée à titre exceptionnel et à bien plaire; elle est en outre révocable en tout temps, notamment en cas d'interventions justifiées de tiers. La Vaudoise Assurances connaissait donc le caractère précaire de cette autorisation. Par ailleurs, l'entreprise spécialisée dans la pose d'enseignes qui a été mise en oeuvre devait savoir comme la Vaudoise Assurances que ce type d'installations sur toiture n'était pas réglementaire ce que confirme la lettre de la Direction des travaux du 8 septembre 1992. Ainsi, les conditions d'application du principe de la bonne foi ne sont pas réunies.
5. a) L'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral considérait que le principe de la proportionnalité des mesures administratives ne s'appliquait que lorsque l'intéressé pouvait se prévaloir de sa bonne foi. (cf. notamment ATF 104 Ib 74 = JT 1980 I 254; B. Knapp, Précis de droit administratif 1982, no 292). Aujourd'hui toutefois, l'absence de bonne foi ne prive plus d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité (cf. : André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216 = JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213 = JT 1987 I 564; B. Knapp, Précis de droit administratif 1991, no 503). Néanmoins, la bonne foi continue à jouer un rôle dans l'application du principe de proportionnalité (cf : A. Grisel, op. cit. p. 352 ).
Si, d'une façon générale, le respect des dispositions légales constitue un intérêt public important, on ne saurait faire abstraction de la nature et de l'ampleur des aspects non réglementaires de l'installation en cause. Ainsi, un ordre de démolir violerait le principe de proportionnalité si les dérogations aux règles sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (cf. A. Grisel, op. cit. p. 650 ). Le Tribunal fédéral a admis un ordre de démolition sans égard aux intérêts financiers du maître de l'ouvrage - évalués à plus de deux millions de francs - s'agissant de la construction illicite d'une villa en zone agricole (ATF 111 Ib 213 = JT 1987 I 564ss. spéc. 572-573).
b) L'autorité intimée a renoncé à exiger le rétablissement d'une situation conforme au droit, considérant qu'une telle mesure serait disproportionnée; en d'autres termes, la violation de la loi lui paraît de peu d'importance; elle ne justifierait pas l'atteinte qui serait faite au intérêts du bénéficiaire de l'autorisation si on exigeait la suppression des enseignes. Selon elle, le déplacement à l'est de l'enseigne nord et la limitation de l'intensité lumineuse et des heures d'éclairage des enseignes, suffisent à respecter l'essentiel du but des dispositions légales, en particulier la protection de sites et le repos public eu égard aux frais importants engagés par la Vaudoise Assurances sur la base de la première autorisation délivrée en 1992 et aux nouveaux frais nécessités par le déplacement d'une enseigne. Moyennant l'observation de ces exigences, la sécurité des relations juridiques l'emporterait donc sur les inconvénients découlant du non respect du droit.
c) S'agissant d'un quartier de villas et de verdure, aussi doté de magasins et de boutiques, les enseignes litigieuses sont les seules situées dans la partie supérieure d'un immeuble. Elles n'animent en rien le quartier en ce sens qu'elles n'ont pas l'effet éclairant qu'on en attend au centre de la ville par exemple ou dans un quartier industriel. Sans faire partie de l'ensemble lumineux des rues, se détachant du halo qui règne généralement sur celles-ci, elles frappent en revanche directement les habitants du quartier en raison de leur position. La lumière, de couleur verte, pénètre dans les appartements. Certes, ce bain de lumière verte sera moindre s'agissant de l'enseigne déplacée sur le côté est de l'immeuble; néanmoins, comme l'enseigne située au sud, de nuit, elle monopolise le regard et capte toute l'attention de sorte qu'elle paraît masquer le paysage alors qu'en réalité elle n'en cache qu'une très petite partie. Luminosité et couleur constituent des facteurs véritablement incommodants. A cet éclairage vert unique en ces lieux et plutôt inattendu, s'ajoute le fait que lettres et logo se détachent complètement sur le ciel. Leurs dimensions sont telles que l'ensemble déborde largement des superstructures centrées sur le toit de sorte que ne peut même pas être créée l'illusion que les enseignes auraient un fond bâti. Celles-ci se profilent bien sur le ciel, à la hauteur de l'horizon pour une bonne partie des habitants du quartier en amont, dans un paysage intéressant, ouvert sur le lac. Elles font ainsi obstacle au dégagement existant. Certes, l'enseigne qui serait installée sur la partie est de l'immeuble donnerait peut-être l'impression aux habitants d'occuper une place moindre dans le paysage, notamment en raison de la perspective qu'elle présenterait. Cela paraît toutefois une amélioration mineure par rapport aux inconvénients engendrés par la luminosité du procédé de réclame utilisé et elle n'apporterait aucune amélioration pour les habitants exposés à l'enseigne sud qui serait maintenue.
Par leur implantation non réglementaire, ces installations s'opposent directement au but de la loi en portant atteinte au repos du voisinage. L'impact des installations litigieuses sur le paysage nocturne et diurne constitue un préjudice important pour les habitants du quartier et il se justifie de rétablir la situation réglementaire.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision litigieuse annulée; il appartient à l'autorité intimée de fixer dans une nouvelle décision les modalités d'enlèvement des enseignes.
Vu le sort de la cause, il convient de mettre à la charge de la Vaudoise Assurances un émolument de justice de fr. 1'500.--. Les parties ayant procédé sans l'assistance d'un avocat, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II La décision de la Municipalité de Lausanne du 18 novembre, complétée le 23 décembre 1993, est annulée.
III. Un émolument de fr. 1'500.-- (mille cinq cents) est mis à la charge de la Vaudoise Assurances.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 juin 1997/gz/pi
Le président : La greffière :