canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 22 juillet 1994
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sur le recours interjeté par X.________, à 1********, représenté par son conseil Maurice von der Mühll, avocat, à 1002 Lausanne,
contre
la décision du Département AIC, Conservation de la faune, du 25 novembre 1993 (interdiction de chasser pour la fin de la saison 1993-1994 et pour la saison 1994-1995).
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. J.-C. de Haller, président J.-C. Maire, assesseur M. Emery, assesseur
constate en fait :
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A. Le recourant X.________, né en 1928, chasse dans le canton de Vaud depuis 1961, au bénéfice de permis qu'il a régulièrement obtenus chaque année. Il n'a pas fait l'objet de sanctions ou de mesures administratives pour des infractions à la réglementation sur la chasse dans les cinq dernières années.
B. Le 15 octobre 1993, en fin d'après-midi, alors qu'il chassait en compagnie de M. A.________, le recourant a abattu un chevreuil sur le pâturage de la 2********, situé à un kilomètre et demi au nord-ouest de la localité de Lignerolle. Toujours accompagné de M. A.________, il s'est approché de la dépouille de l'animal abattu mais n'a pas immédiatement inscrit la prise de possession dans son carnet ni apposé la marque de contrôle sur l'animal. X.________ et A.________ sont allés chercher le véhicule de ce dernier, qui était garé sur la route de la 2********, entre ce pâturage et la 3********. Ils sont retournés en voiture, à travers le pâturage près de l'endroit où le chevreuil avait été abattu (environ 150 mètres), ont chargé la dépouille, la marque de contrôle étant simplement déposée dans le bac où était placé l'animal, puis sont redescendus, toujours à travers le pâturage, jusqu'à la route de la 2********, où ils ont été interceptés par le sergent B.________, de la gendarmerie cantonale, qui s'était déplacé à cet endroit parce qu'il avait entendu les coups de feu, bien qu'il ne soit pas en service à ce moment-là.
Le sergent B.________ a observé que le véhicule circulant dans le pâturage avait éteint ses feux pendant plus d'une minute. Le recourant et M. A.________ contestent ce fait, en admettant que l'éclairage du véhicule s'est très brièvement éteint, accidentellement, durant quelques secondes.
Quoi qu'il en soit, le sergent B.________ a interrogé le recourant et M. A.________ sur l'origine des coups de feu entendus puis s'est fait ouvrir le coffre de leur véhicule. Ayant découvert le corps du chevreuil, dans un bac en plastic, il s'en est emparé avant que A.________ ne tente de fixer la marque de contrôle sur le chevreuil puis, ayant constaté que le recourant avait en main un stylo et son carnet de chasse il a pris ce document pour constater qu'aucune inscription n'y avait été faite et que la feuille de contrôle correspondant à la marque n'était pas remplie. Il a alors intimé aux intéressés l'ordre de le suivre à la gendarmerie de 1********, ordre qui n'a été exécuté qu'avec passablement de retard, le recourant et M. A.________ ne se présentant au poste de gendarmerie qu'environ trente minutes après l'interception et avoir vidé le véhicule d'une partie de son contenu (en particulier deux fusils).
Au poste de gendarmerie, le soir même, le sergent B.________ et M. C.________, surveillant de la faune, ont procédé à l'audition de M. A.________ et du recourant. Le permis de chasse de ce dernier a été séquestré et transmis avec un rapport du 19 octobre 1993 à la Préfecture d'Orbe qui l'a restitué à X.________ une semaine après, avec l'accord du Service de la Conservation de la faune.
C. En raison des faits mentionnés ci-dessus, et sur la base de la dénonciation établie le 19 octobre 1993 par le sergent B.________, le recourant a été condamné, le 4 novembre 1993, par le préfet du district d'Orbe à une amende de Frs 400.-pour infraction à la loi du 28 février 1989 sur la faune (plus précisément pour avoir omis d'apposer une marque de contrôle à un chevreuil abattu, n'avoir pas inscrit cet abattage dans le carnet de chasse ni rempli la feuille de contrôle).
D. Pour les mêmes faits, par décision prise le 26 novembre 1993 et notifiée par une lettre datée du 25 novembre 1993, le chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a interdit à X.________ la chasse pour le reste de la saison 1993/1994 et pour la saison 1994/1995 et a ordonné le dépôt du permis de chasse (restitué entre-temps par la Préfecture d'Orbe). C'est cette décision, qui mentionne également le prélèvement d'une indemnité de Frs 850.-- à titre de dommages-intérêts, qu'est dirigé le présent recours, déposé par acte motivé du 8 décembre 1993. Le Service de la conservation de la faune s'est déterminé en date du 28 avril 1994, concluant au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Par décision du 16 décembre 1993, le juge instructeur a refusé l'effet suspensif au recours.
Le Tribunal administratif a tenu audience en présence du recourant et de son conseil le 10 mai 1994. Une demande de récusation de l'un des assesseurs ayant été présentée, les débats ont été renvoyés puis refixés au 18 juillet 1994, l'assesseur récusé ayant été remplacé. A cette audience, le Tribunal a entendu le recourant et son conseil ainsi que le dénonciateur, le sergent B.________, qui a versé au dossier un jeu de photographies.
et considère en droit :
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1. Dans la mesure où elle impose au recourant une indemnité compensatoire de Frs 850.--, la décision entreprise ne peut pas être contestée devant le Tribunal administratif au regard des dispositions de l'art. 3 lit. a LJPA. Le recourant a d'ailleurs renoncé à ses conclusions à cet égard (lettre du 28 mars 1994).
2. Le Tribunal administratif tient pour constante la version des faits énoncés dans le rapport de police du 19 octobre 1993. Le recourant a certes mis en cause certains points, en insistant notamment sur le fait que le sergent B.________ n'était pas en service l'après-midi du 15 octobre 1993, mais cet élément ne joue aucun rôle dans la mesure où, en service ou pas, les membres de la police cantonale ont qualité d'agent de police de la faune et sont chargés de la surveillance de la chasse (art. 67 de la loi). En tant que tels, ils sont tenus de dénoncer les infractions et de prendre les mesures utiles permettant d'établir les faits, d'identifier les délinquants et prévenir de nouvelles infractions (art. 68 de la loi). D'ailleurs, d'une façon générale, n'importe qui peut dénoncer une infraction poursuivable d'office (art. 173 CCP), étant entendu que la version du dénonciateur n'est pas présumée exacte, mais qu'elle peut être discutée, le tribunal devant de toute manière en vérifier d'office les points qui pourraient être douteux (art. 53 LJPA).
En l'espèce, la thèse du recourant ne diverge des faits établis par le rapport du sergent B.________ que sur un point important, soit celui de savoir si M. A.________ a volontairement éteint ses feux pour regagner la route cantonale - ce qui sous-entendrait la conscience d'avoir commis une infraction et la volonté de se dissimuler - ou s'il s'agit d'un incident purement technique et aléatoire de conduite. Le tribunal laissera la question ouverte, parce qu'elle n'est de toute manière pas déterminante en raison des considérations qui vont suivre.
3. Dans le canton de Vaud, la chasse est une régale foncière dont la réglementation dépend pour l'essentiel du droit cantonal (art. 3 de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages, LChP, RS 922.0), soit de la loi du 28 février 1989 sur la faune (ci-après : la loi) et son règlement d'application du 11 juin 1993 (RSV 6.9).
Conformément à l'art. 56 de la loi et à l'art. 95 du règlement, la prise de possession d'une pièce de gibier tuée doit être immédiatement inscrite à l'encre sur le carnet de chasse de l'intéressé. Lorsqu'il s'agit de gibier dont le tir est restreint, le chasseur doit apposer de façon inamovible, immédiatement au moment de la prise de possession, la marque de contrôle dont la feuille doit elle-même être remplie à l'encre immédiatement (art. 96 et 99 du règlement). Enfin, le transport de gros gibier au moyen d'un véhicule n'est possible que si le chasseur est porteur de la feuille ou de la carte de contrôle dûment remplie pour l'animal concerné (art. 56 lit. a du règlement).
4. En l'espèce, le recourant et A.________ ont déplacé un chevreuil sans l'avoir immédiatement marqué et sans avoir procédé aux inscriptions prescrites, selon les constatations de fait résultant du rapport de gendarmerie, qui n'est pas contesté sur ces points. Force est donc de constater que plusieurs règles imposées aux chasseurs par la législation n'ont pas été respectées, et partant l'existence d'une contravention de chasse. Le recourant ne le conteste pas, qui a payé l'amende fixée par le préfet du district d'Orbe. La seule question restant à trancher, dans ces conditions, est de savoir si cette condamnation peut justifier une interdiction de chasse, conformément à l'art. 34 al. 2 de la loi.
5. Le retrait ou le refus de l'autorisation de chasser peut être prononcé par le juge pour les motifs prévus par l'art. 20 al. 1 de la loi fédérale, ou en cas d'infraction grave ou d'infraction répétée à la loi vaudoise sur la faune (art. 78). Parallèlement à cette compétence judiciaire, la loi vaudoise impose à l'autorité administrative de refuser ou de retirer un permis à celui qui fait l'objet d'une interdiction de chasser judiciaire ou administrative (art. 34 al. 1). Elle lui donne la possibilité d'interdire la chasse à certaines conditions (art. 34 al. 2), les cas de peu de gravité pouvant être sanctionnés par un simple avertissement (art. 34 al. 6). Sont mentionnés comme motifs justifiant une interdiction de chasser notamment une condamnation pour infraction intentionnelle (art. 34 al. 2 lit. i) et un comportement contraire aux règles de l'éthique cynégétique ou incorrecte à l'égard de tiers (art. 24 al. 2 lit. h).
En l'espèce, le préfet du district d'Orbe n'a pas prononcé une interdiction judiciaire de chasse à l'encontre du recourant. Cette circonstance n'exclut toutefois pas une mesure administrative fondée sur l'al. 2 de l'art. 34, qui aménage expressément une compétence autonome de l'autorité administrative. Déjà sous l'empire de la loi vaudoise de 1973, la jurisprudence considérait que la renonciation du juge pénal à prononcer une interdiction de chasse n'excluait nullement un retrait administratif du droit de chasser, aux conditions du droit vaudois (décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 23 décembre 1987, R5 415/87).
Dans le cas présent, le département n'a indiqué ni dans sa décision du 25 novembre 1993 ni dans ses déterminations du 28 février 1994 sur quelles dispositions se fondait expressément la mesure prise, une simple référence étant faite à "... un acte relativement grave sur le plan de l'éthique de la chasse". La question n'est toutefois pas déterminante, dans la mesure où le Tribunal administratif applique le droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA). De fait, d'ailleurs, l'argumentation du recourant tient plutôt à une question de procédure.
6. Le recourant fait en effet valoir qu'en laissant la préfecture d'Orbe lui restituer son permis de chasse environ une semaine après sa confiscation l'autorité intimée a implicitement renoncé à prononcer une interdiction de chasse, et que par conséquent la décision du 25 novembre 1993 constitue une révision ou un nouvel examen de cette décision sans que les conditions permettant une telle démarche soient réalisées. Une telle argumentation ne résiste pas à l'examen.
Il est vrai qu'une décision administrative ne peut pas être modifiée sans autre forme de procès, que ce soit dans le cadre d'une demande de réexamen ou de révision (ATF 113 Ia 146 consid. 3a) ou dans celui d'une révocation d'office (ATF 115 Ib 152 consid. 3a). Mais ces contraintes ne concernent que les décisions répondant à la définition traditionnelle (en droit vaudois, cette définition figure à l'art. 29 LJPA) et qui ont été effectivement prises. Or une décision est parfaite dès son émission par l'autorité qui en est l'auteur (Moor, Droit administratif, vol. 2, 2.1.2.7) c'est-à-dire normalement notifiée par écrit (voir par exemple l'art. 34 PA). Elle déploie ses effets, c'est-à-dire devient exécutoire, en principe immédiatement après sa notification en l'absence de règles de procédure expresses réglant notamment le problème de l'effet suspensif en cas de recours (Knapp, L'effectivité des décisions de justice, Zbl 1985 p. 465ss, plus spécialement 469, Note 10).
En l'espèce, ni le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, ni la Conservation de la faune n'ont statué sur une éventuelle sanction à prendre contre le recourant avant la décision du 26 novembre 1993. Les seules mesures qui ont été prises sont celles que prévoit l'art. 34 al. 4 de la loi. Il s'agit de mesures provisionnelles que les agents de la police de la chasse peuvent prendre en cas de flagrant délit ou pour prévenir une récidive, et qui doivent être confirmées immédiatement par le département, qui confirme la saisie ou ordonne la restitution du permis. Ces mesures ne préjugent nullement des sanctions qui seront prises le cas échéant une fois que l'autorité aura pu vérifier que les conditions de l'art. 34 al. 2 sont réalisées.
Le Service de la Conservation de la faune, avisée par la remise d'une copie du rapport du 19 octobre 1993 du sergent B.________, s'est bornée à indiquer à la préfecture d'Orbe qu'elle pouvait provisoirement restituer le permis séquestré lors de la commission des faits, le 15 octobre 1993. Il a ensuite attendu que l'affaire soit réglée au plan pénal (par le prononcé préfectoral du 4 novembre 1993) pour liquider le cas. Il résulte certes du dossier qu'une première proposition a été soumise au chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce le 16 novembre 1993, proposition qui a été apparemment modifiée le 24 novembre 1993 pour être adoptée le 26 novembre 1993. Le recourant ne saurait toutefois se prévaloir du contenu d'une proposition adressée à un chef de département par un service de l'administration. Il s'agit d'un acte interne qui fait partie du processus normal précédant une décision et qui n'est normalement pas communiqué à l'intéressé. La seule décision au sens de l'art. 29 LJPA qui ait été prise est celle du 26 novembre 1993 (notifée au recourant par une lettre datée du 25 novembre). On ne saurait dans de telles conditions parler de révision ou de reconsidération d'une décision en violation des principes régissant de tels procédés.
7. Le recourant conteste également que la contravention commise puisse justifier la sanction de l'interdiction de chasser prévue par l'art. 34 al. 2 de la loi sur la faune. Il soutient en particulier que son comportement le soir du 15 octobre 1993 relève plus de la maladresse et de l'affolement que de la volonté de transgresser des dispositions légales qu'il affirme strictement respecter depuis le début de sa longue carrière de chasseur. Pour lui il ne s'agit en tout cas pas d'un comportement contraire aux règles de l'éthique cynégétique.
Il n'est pas nécessaire, en l'espèce, de trancher cette question puisque, dans le cadre du contrôle en légalité de la décision litigieuse le Tribunal administratif applique le droit librement, comme on l'a vu ci-dessus. Or il est constant que le recourant a été condamné pour une infraction intentionnelle à la législation sur la faune, ce qui suffit à fonder une interdiction de chasser conformément à l'art. 34 al. 2 lit. i de la loi. La décision entreprise n'est donc pas critiquable à cet égard. Il reste à examiner si l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en interdisant au recourant de chasser pour la fin de la saison 1993-1994 et pour toute la saison 1994-1995.
8. Comme en matière de mesures disciplinaires, la quotité d'une sanction administrative doit être proportionnée à l'infraction, tenir compte de la gravité objective de celle-ci et le cas échéant de la faute, enfin être assez rigoureuse pour prévenir une récidive (ATF 108 Ib 166, considérant 5b et les références citées). Dans ce domaine, le Tribunal administratif ne dispose pas d'un pouvoir d'examen en opportunité, mais limite son contrôle à l'abus et à l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 Ib 205 considérant 4a).
Les dispositions de la loi sur la faune réglementant l'exercice de la chasse ont pour but de garantir l'équilibre des espèces animales (art. 1 de la loi). Elles correspondent donc à un intérêt public important et il se justifie dès lors d'en exiger le strict respect, notamment parce qu'il s'agit, en limitant le tir de certaines espèces, d'éviter que l'exercice de la chasse ne mette en danger l'existence et la survie de certaines espèces, et parce qu'il faut s'assurer que chaque chasseur n'excède pas les droits qui lui sont concédés par l'Etat, propriétaire de la régale. Les dispositions violées par le recourant font ainsi partie de règles essentielles de la réglementation applicable puisque l'obligation de marquer immédiatement le gibier abattu et de procéder sans délai aux inscriptions nécessaires a précisément pour but de s'assurer que le titulaire d'un permis de chasse s'en tienne aux quotas qui lui sont délivrés.
In casu, le recourant n'a pas fixé la marque de contrôle de manière inamovible ni procédé aux inscriptions immédiatement après l'abattage du chevreuil. Force est de constater que ce comportement lui aurait permis, sans l'intervention d'un agent de la police de la faune, de s'approprier un chevreuil en sus du nombre auquel le permis lui donnait droit. Le tribunal ne peut pas affirmer, en l'état de l'instruction, que tel était réellement l'intention de X.________. Il doit tout de même relever que les explications fournies (on aurait décidé de transporter le chevreuil sur la route cantonale pour pouvoir procéder dans de bonnes conditions aux opérations administratives et au dépeçage de l'animal) ne sont pas convaincantes du tout. En particulier, les raisons invoquées ne peuvent pas justifier que l'on renonce à procéder à une opération aussi simple que la mise en place de la marque, qui est un bracelet à fixer à l'un des membres de l'animal. Dans la mesure où un couteau était nécessaire et où le recourant n'en disposait pas (mémoire de recours p. 3 ch. 4), ce qui est curieux de la part d'un chasseur expérimenté, il lui appartenait d'aller le chercher (le véhicule étant pratiquement sur place).
L'infraction commise revêt donc un caractère certain de gravité, qui n'est certes pas atténué par le fait que l'on a affaire à un chasseur d'expérience, censé non seulement parfaitement connaître la réglementation applicable mais encore en comprendre la nécessité et l'économie. Dans ces conditions, on ne saurait se contenter d'un simple avertissement, voire de libérer purement et simplement l'intéressé. L'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en infligeant une interdiction de chasse au recourant, et elle en a adapté la durée de manière raisonnable à une saison de chasse (si l'on tient compte du fait que la saison 1993/1994 était pratiquement terminée).
3. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, les frais étant mis à la charge du recourant débouté, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Frs 1'000.-- est mis à la charge du recourant.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 juillet 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif :
le président :
Le présent arrêt est notifié aux parties selon l'avis d'envoi ci-joint.