CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 décembre 1994
sur le recours interjeté par Sophie Aljobori, domiciliée à Clarens,
contre
la décision de la Municipalité de Montreux du 5 novembre 1993, refusant de transformer son autorisation de taxi.
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Composition de la section: M. P.-A. Marmier, président; Mme. D. Thalmann et M. V. Pelet, assesseurs. Greffier: M. J. Aubert.
Vu les faits suivants:
A. Sophie Aljobori, recourante, exploite une entreprise de taxi sur le territoire de la commune de Montreux; elle est au bénéfice d'une autorisation de type B depuis le 1er novembre 1991, lui donnant le droit de faire transporter des personnes, sans permis de stationnement concédé sur le domaine public (art. 9 al. 1 ch. 2 du Règlement de la commune de Montreux du 1er août 1992 concernant le service de taxis; ci-après le règlement).
L'époux de la recourante exerce la profession de chauffeur de taxi au sein de cette entreprise, qui ne comporte qu'un seul véhicule.
B. La recourante, qui loue à ses propres frais une place de stationnement à la gare de Clarens, a déposé une demande du 28 octobre 1993 auprès de la Municipalité de Montreux (ci-après la Municipalité), en vue d'obtenir la délivrance d'une autorisation de type A.
L'autorisation précitée donne le droit de faire transporter des personnes, avec permis de stationnement concédé sur le ou les emplacements du domaine public désigné(s) par la Municipalité (art. 9 al. 1 ch. 1 du règlement).
C. Par décision du 5 novembre 1993, la Municipalité a rejeté la demande de la recourante au motifs que "actuellement, aucune autorisation du type A n'est disponible. Par ailleurs, notre autorité, compte tenu des dispositions susrappelées, plus particulièrement celles relatives aux besoins, n'entend pas augmenter le nombre d'autorisations du type A déjà concédées. Sa position est confortée également par les nombreuses remarques faites à ce sujet ces derniers mois par les exploitants travaillant sur la commune de Montreux".
D. Par acte du 17 novembre 1993, Sophie Aljobori a recouru contre la décision précitée, puis a déposé un mémoire en date du 11 février 1994, dont il ressort en substance que l'actuelle gestion des places officielles et des autorisations de type A est inadaptée, d'une part parce que certaines entreprises disposent d'un grand nombre d'autorisations par rapport à d'autres, et d'autre part parce que le 90% des taxis stationnent devant la gare, les autres places restant inoccupées. La recourante ajoute également que l'octroi d'une autorisation de type A rendrait sa situation moins précaire et lui assurerait un revenu régulier pour subvenir aux besoins de ses deux enfants.
La Municipalité s'est déterminée par un courrier du 13 janvier 1994.
La recourante s'est exprimée une nouvelle fois par un courrier du 21 mai 1994.
Les moyens invoqués par les parties dans leurs écritures seront repris ci-après dans la mesure utile.
E. Le tribunal a statué sans tenir audience, par voie de circulation du dossier.
F. Le dispositif du présent arrêt a été notifié aux parties par courrier du 19 juillet 1994; les faits supplémentaires invoqués par la recourante au-delà de cette date n'ont plus de portée dans la cause, qui est jugée (voir courrier de la recourante du 23 août 1994).
Considérant en droit:
1. a) Aux termes de l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), la recourante peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (litt. b); elle ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision que si la loi spéciale le prévoit (litt. c).
Force est de constater que le droit vaudois ne règle pas expressément le régime des autorisations de taxi, la compétence de la commune en la matière est donc fondée uniquement sur les art. 2 al. 2 litt. c et 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC). A défaut de loi spéciale, seul l'art. 36 LJPA détermine le pouvoir d'examen du tribunal; or, vu ce qui précède, il ressort de cet article que le tribunal administratif ne peut pas réexaminer l'opportunité des décisions de la Municipalité prises en application du règlement communal concernant le service de taxis. En cas de recours contre une décision fondée sur ce règlement, le tribunal doit donc limiter son pouvoir d'examen à la légalité de la décision attaquée et ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale; il ne sanctionne que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ce qui signifie qu'il examine exclusivement si la décision attaquée a été prise sur la base de considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables ou si elle viole les principes généraux du droit administratifs, tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
b) Par ailleurs, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, celui qui demande à faire un usage accru du domaine public pour l'exercice d'une profession peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie (art. 31 Cst.; ATF 108 Ia 136 = JT 1984 I 2, consid. 3 et jurisprudence citée, dont notamment ATF 101 Ia 473 ss, sp. pp. 480, 481, qui consacre un changement de jurisprudence). Cependant, une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie en matière de concessions A pour taxis est rendue nécessaire par le fait que le nombre des places de stationnement ne peut pas être augmenté à volonté, ce qui entraîne une limitation du nombre des concessions par titulaire et au besoin même un choix parmi les requérants (ATF 99 Ia 399 = JT 1975 I 203). En outre, comme l'utilisation du domaine public relève de la législation cantonale et communale (art. 664 al. 3 CCS), les communes et les cantons ont la compétence de restreindre à différents titres, par des lois au sens matériel, la liberté du commerce et de l'industrie des entreprises de taxis, sous réserve toutefois des limites fixées par les différentes libertés constitutionnelles. Ainsi, les atteintes doivent se justifier par un intérêt public, reposer sur des critères objectivement défendables et respecter le principe de la proportionnalité; enfin, les différents concurrents doivent être traités de façon égale (ATF 108 Ia 136 = JT 1984 I 2, consid. 3).
c) En définitive, l'autorité compétente viole la Constitution si, en procédant à la pesée des intérêts en présence, elle n'use pas de tout le soin requis, ne tient pas compte de facteurs importants ou se laisse guider par des critères non objectifs. En l'espèce, le tribunal doit donc vérifier si les autorités compétentes sont restées dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération, savoir en l'espèce, l'intérêt public à l'existence d'un service de taxis bien réglé et les intérêts privés des détenteurs actuels des concessions A, ainsi que l'exigence de l'égalité de traitement entre les divers concurrents (ATF 108 Ia 136 = JT 1984 I 2 ss, consid. 4), et si la décision attaquée n'est pas arbitraire, donc insoutenable, ni contraire au principe de la proportionnalité. Il doit toutefois faire preuve d'une certaine retenue si la décision attaquée se fonde sur des circonstances locales que l'autorité intimée est mieux à même d'apprécier (ibidem consid. 3 et jp. citée).
2. La décision municipale se fonde pour l'essentiel sur le critère du besoin, mentionné à l'art. 13 al. 2 du règlement, selon lequel "le nombre des autorisations du type A est arrêté en fonction des exigences de la circulation, des besoins, ainsi que de l'espace disponible sur le domaine public, sur l'ensemble du territoire communal" (voir ég. déterminations de la Municipalité du 13 janvier 1994 ch. 3).
Par lettre circulaire du 29 avril 1994, la Municipalité a avisé les exploitants de taxis que la place aménagée au débarcadère de Montreux, n'étant pratiquement jamais occupée, serait supprimée. De l'avis du tribunal, le fait que l'une au moins de ces places officielles - au nombre de dix-huit en tout et disponibles aux seuls titulaires d'une autorisation de type A - semble être sous exploitée, ce qui justifie aux yeux des autorités sa suppression, paraît contradictoire par rapport à l'affirmation implicite de la Municipalité selon laquelle lesdites autorisations seraient distribuées dans la mesure nécessaire aux besoins de la commune en taxis, voire même seraient en surnombre. Nonobstant ce fait, la décision municipale n'est toutefois pas critiquable en ce qu'elle se fonde sur le besoin de la commune en taxis et, partant, sur le besoin en autorisations de type A, dès lors que ce critère est objectif et que son appréciation dépend de circonstances locales que le tribunal n'est pas à même de vérifier; tout au plus, peut-on remarquer que la distribution des places officielles sur le territoire de la commune n'est peut-être pas toujours judicieuse du point de vue économique, du moment qu'on observe une forte concentration des taxis sur certaines d'entre elles, savoir probablement les plus rentables, au détriment des autres, comme par exemple devant la gare de Montreux où dix places ont été aménagées. Au demeurant, la recourante n'apporte aucun élément susceptible de prouver que les besoins en taxis sur le territoire de la commune seraient de nature à justifier une augmentation du nombre d'autorisations de type A. La décision municipale n'est donc pas arbitraire; sur ce point le recours est mal fondé. Cela étant, l'autorité intimée devra toutefois respecter certains principes lorsqu'elle renouvellera ou redistribuera les autorisations précitées, comme on le verra plus loin.
3. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement garanti à l'art. 4 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia 1 consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; 115 Ia 287 consid. 6 et références; 109 Ia 327 consid. 4 et les références).
Parmi les neufs entreprises autorisées à exploiter un service de transport de personnes à Montreux, mise à part la recourante, une seule ne possède pas d'autorisation de type A; ladite autorisation lui ayant été refusée pour les mêmes motifs que pour la recourante (voir courrier Municipalité au tribunal du 23 juin 1994). Dans ces conditions, cette dernière n'a pas fait l'objet d'une quelconque discrimination de la part de la Municipalité, dès lors que la seule entreprise placée dans la même situation qu'elle a été traitée de manière identique et selon le même critère objectif - donc indépendant de toutes circonstances personnelles propres à la recourante - qui, comme on l'a vu ci-dessus, ne porte pas à critique en l'espèce.
4. Dans la mesure où la décision prise par la Municipalité sur la base du règlement communal concernant le service de taxis relève de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, seuls les principes de l'adéquation et de la nécessité contenus dans le principe de la proportionnalité s'appliquent (voir dans le même sens B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, N°169). Une décision satisfait au principe de l'adéquation lorsqu'elle permet, dans le cas concret, d'atteindre l'intérêt public recherché par la loi; en outre, selon le principe de la nécessité, la décision ne doit pas porter atteinte aux autres intérêts publics et privés en jeu, de sorte que cette atteinte soit si grave qu'il faille renoncer à prendre la décision en cause (B. Knapp, ibidem, N°537).
Appliqués au cas d'espèce, ces principes ne peuvent conduire qu'au rejet du recours. En effet, il ne fait aucun doute que le refus d'augmenter le nombre d'autorisations de type A concourt à limiter le nombre de taxis en activité sur le territoire de la commune de Montreux, de sorte que l'offre corresponde à la demande et donc que les besoin de la ville en ce domaine soient couverts de manière satisfaisante aux yeux des autorités. Par ailleurs, cet intérêt de la commune est légitime et ne saurait céder devant l'intérêt privé purement commercial de la recourante, quand bien même la liberté du commerce et de l'industrie de cette dernière s'en trouve restreinte, quoique dans une mesure acceptable, puisque, de toute façon, le nombre de places de stationnement ne peut pas être augmenté indéfiniment (ATF 99 Ia 399 = JT 1975 I 203).
5. Il n'en demeure pas moins qu'aucun droit à un usage accru du domaine public ne découle de l'art. 31 Cst. (ATF 117 Ib 387 ss, consid. c)aa) et que l'octroi d'une autorisation en ce domaine ne crée aucun droit acquis (ATF 108 Ia 139; B. Knapp, ibidem N°3033ss). En conséquence, au moment de décider du renouvellement ou du non renouvellement d'une concession de taxis, "la prise en considération des titulaires actuels ne doit pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année toutes les concessions A sont accordées à une seule société anonyme où à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire" (ATF 108 Ia 136 = JT 1984 I 2 ss, consid. 5a et b). Dans cette mesure, et afin également d'assurer le principe de l'égalité de traitement entre concurrents, l'autorité compétente devra examiner s'il ne faudrait pas refuser de renouveler une partie des autorisations de type A dont bénéficient les titulaires actuels, ou les transformer en autorisations de type B - notamment lorsque certaines entreprises bénéficient de plusieurs autorisations de type A - afin de permettre aux nouveaux titulaires d'exploiter aussi une entreprise de taxis dans les mêmes conditions (ibidem, consid. 4 in fine). En l'espèce, cela est d'autant plus vrai que la recourante semble être désormais seule en ville de Montreux à ne bénéficier d'aucune autorisation de type A (courrier de la recourante du 23 août 1994).
6. Il ressort des considérants qui précèdent que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation et a procédé à une juste pesée des intérêts sur la base d'un critère objectif. En conséquence, sa décision ne peut être que confirmée et le recours, mal fondé, doit être rejeté. Le Tribunal attire toutefois l'attention de l'autorité intimée sur le considérant 5 ci-dessus, dont il conviendra de tenir compte à l'échéance des autorisations de type A (art. 16 du règlement), qui sont actuellement intégralement attribuées, et au moment de leur redistribution.
Vu l'issue du pourvoi, la recourante supportera un émolument de procédure (art. 55 LJPA). Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 5 novembre 1993 est maintenue.
III. L'émolument et les frais d'instruction du recours par Fr. 500.-- sont mis à la charge de la recourante Sophie Aljobori.
Lausanne, le 6 décembre 1994
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)