canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 3 août 1994
__________
sur le recours interjeté par Michel et Monique CHAMPENDAL, à Morges, représentés par Me Edmond C.M. de Braun, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service de la police administrative du 9 février 1993 refusant à Monique Champendal une patente de café-restaurant.
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. A. Zumsteg, juge R. Wahl, assesseur Mme C. Vuffray, assesseur
a vu en fait :
_________
A. Michel et Monique Champendal exploitent depuis 1991 à Morges, au N° 2 du chemin de la Brume, un restaurant sans alcool sous l'enseigne "Le Cricket". L'établissement comporte une salle de consommation de 55 places et une terrasse de 30 places. La patente, délivrée à Monique Champendal, a été renouvelée le 31 décembre 1991 jusqu'au 31 décembre 2003.
B. "Le Cricket" se trouve au rez-de-chaussée d'un bâtiment commercial du quartier de la Grosse-Pierre, à l'intérieur du périmètre du plan de quartier "Pré-Maudry" approuvé par le Conseil d'Etat le 24 mai 1963. Il s'agit d'un secteur périphérique de Morges, relativement éloigné du centre de la localité dont il est séparé par l'autoroute Genève-Lausanne. Comportant une douzaine de grands bâtiments d'habitation, il est caractérisé par une densité élevée de population (plus de 1'400 habitants); il est doté d'un certain nombre de services et d'équipements publics, tels qu'épiceries, boulangerie, pharmacie, bureau de poste, école, bureaux, etc. On y trouve également, à proximité immédiate du "Cricket", un café-restaurant pizzeria sous l'enseigne "A la Grosse-Pierre". Au sud-ouest, dans un vaste espace vert, se trouve le complexe scolaire et récréatif de Beausobre. Une brasserie y est implantée.
C. En mai 1991 déjà, les époux Champendal ont requis pour "Le Cricket" la délivrance d'une patente de café-restaurant. Ils souhaitaient ainsi donner satisfaction à une part de leur clientèle désireuse de consommer du vin ou de la bière. La municipalité leur a opposé une fin de non-recevoir, rappelant qu'une démarche identique avait été entreprise peu avant qu'ils reprennent l'exploitation du "Cricket" et qu'elle s'était heurtée à une décision négative du Département de la justice, de la police et des affaires militaires en raison de la clause du besoin. Après être intervenue à nouveau plusieurs fois sans succès auprès de la municipalité, Monique Champendal a déposé formellement une demande de patente de café-restaurant le 3 décembre 1992. Revenant sur ses précédentes prises de position, la Municipalité de Morges a préavisé favorablement. En revanche la section de Morges de la Société vaudoise des cafetiers-restaurateurs et hôteliers a formulé un préavis négatif, considérant que les besoins du quartier étaient couverts.
Par décision du 9 février 1993, le chef du Service de la police administrative a rejeté la demande, rappelant que le 8 janvier 1991 il avait déjà refusé une demande semblable pour le même établissement, au motif que les besoins de la clientèle de passage et de résidence étaient satisfaits; il considérait que la situation dans le quartier n'avait pas évolué de manière à justifier une dérogation à la clause du besoin.
D. C'est contre cette décision qu'est formé le présent recours.
Le Service de la police administrative conclut à son rejet, alors que la Commune de Morges confirme son préavis favorable à la délivrance d'une patente de café-restaurant pour "Le Cricket".
Invitée à se déterminer sur le recours, la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme a fait savoir que, d'entente avec l'Office cantonal antialcoolique, c'est ce dernier qui se déterminerait sur le recours. Ledit office n'a toutefois pas formulé d'observations.
L'autorité intimée et les recourants ont confirmé leur position respective dans le cadre d'un second échange d'écritures.
Le tribunal a statué par voie de circulation, sans visite des lieux - qui lui sont suffisamment connus - ni audience de débats.
Considérant en droit :
________________
1. Interjeté dans les dix jours suivant la notification de la décision attaquée et validé dans les vingt jours par le dépôt d'un mémoire motivé, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. L'art. 32 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB) dispose :
"L'autorisation de créer un établissement public débitant des boissons alcooliques et l'octroi d'une patente en faveur de ces établissements sont subordonnés à l'existence d'un besoin (art. 32 quater Cst. féd.). Il en est de même du renouvellement et du transfert de ces patentes. Le besoin est fonction de l'intérêt général et du nombre des établissements publics débitant des boissons alcooliques existant dans une agglomération, une commune, une localité, un hameau ou un quartier.
Sauf lors de circonstances locales particulières, notamment en cas de développement d'un quartier ou du tourisme, aucune nouvelle patente de café-restaurant ne sera accordée lorsqu'il y a déjà un café-restaurant pour :
300 habitants dans les agglomérations jusqu'à 3000 habitants; 400 habitants dans les agglomérations de 3001 à 6000 habitants; 500 habitants dans les agglomérations de plus de 6000 habitants.
Le fait que ces normes ne sont pas atteintes ne crée pas un droit à l'obtention d'une patente."
Ainsi, lorsque les proportions fixées par l'art. 32 al. 3 LADB sont dépassées, seules des circonstances locales particulières peuvent justifier l'octroi d'une nouvelle patente autorisant le débit de boissons alcooliques.
3. a) La Commune de Morges dispose actuellement de 28 cafés-restaurants et 5 hôtels avec café-restaurant (auxquels s'ajoute encore le café-restaurant saisonnier du tennis-club), soit au total 34 établissements publics débitant de l'alcool pour une population de 13'525 habitants (au 31 décembre 1992). La plupart de ces établissements se trouvent au centre ville et au bord du lac. Ils sont en revanche très peu nombreux au nord de l'autoroute. Le quartier de la Grosse-Pierre n'en compte qu'un. La vaste zone périphérique située à l'ouest, principalement affectée à l'habitat individuel, en est dépourvue. Il en va de même à l'est, si l'on excepte le café de "La Gracieuse", implanté dans le complexe commercial et d'habitation du même nom, à 800 mètres environ du chemin de la Brume (par l'avenue de Plan). Quant à la brasserie de "Beausobre", bien que plus proche (un peu plus de 200 mètres à vol d'oiseau), sa situation et son accès relativement peu commodes pour les habitants du quartier de la Grosse-Pierre la place quelque peu à l'écart.
b) L'attrait touristique de la ville de Morges justifie dans une certaine mesure que le nombre total d'établissements publics débitant de l'alcool excède la limite fixée par l'art. 32 al. 2 LADB. Toutefois, à l'instar du Conseil d'Etat qui l'a précisé à de nombreuses reprises (cf. notamment RDAF 1986, p. 175), le Tribunal administratif considère qu'il faut se montrer vigilant en pareil cas, sous peine d'aller à l'encontre du but assigné à la clause du besoin (arrêt GE 92/095 du 31 mars 1993 et les arrêts cités; GE 92/063 du 30 novembre 1993). La circonstance particulière du tourisme n'implique pas que le nombre d'autorisations soit absolument libre; il dépend de l'ensemble des circonstances, et la création d'un nouvel établissement doit répondre à un besoin spécifique. Le Tribunal administratif a ainsi jugé que la création d'un nouveau café-restaurant au centre de Morges ne répondait pas aux besoins du tourisme (arrêt GE 92/083 du 21 décembre 1992). Quoi qu'il en soit, les recourants ne prétendent à juste titre pas que l'ouverture d'un nouveau café-restaurant dans le quartier de la Grosse-Pierre répondrait à un besoin touristique. Ils soutiennent en revanche que le seul établissement existant ne suffit pas aux nombreux habitants de ce quartier.
c) Pour apprécier les besoins spécifiques d'un quartier, la jurisprudence s'est attachée au critère de l'existence d'autres établissements publics dans un rayon de 200 mètres autour de l'emplacement prévu. Si ce critère n'apparaît pas dans la loi, il est néanmoins évoqué à l'art. 22 al. 2 du règlement d'exécution de la LADB; il repose sur l'idée qu'à une telle distance un établissement demeure aisément accessible pour une personne se déplaçant à pied et permet ainsi de répondre aux besoins spécifiques de la population du quartier (v. les arrêts précités). Ainsi, pour faire obstacle à la délivrance d'une nouvelle patente, il suffirait selon le département d'un seul établissement à moins de 200 mètres du nouveau débit de boissons projeté.
Il est vrai que cette règle a souvent été exprimée sous cette forme catégorique dans la jurisprudence. Le Tribunal administratif l'a toutefois nuancée, tout d'abord dans des cas où le département prétendait l'appliquer lorsque le nombre maximum d'établissements pour la localité n'était pas atteint (arrêts AC R1 780/91 du 20 février 1992, RDAF 1992 p. 374; AC R1 785/91 du 6 avril 1992; GE 93/004 du 14 avril 1993 c. 1b), puis de manière toute générale (arrêts GE 92/063 du 30 novembre 1993 c. 1c bb; GE 93/066 du 15 décembre 1993 c. 3c aa).
d) En considérant qu'un seul établissement, à savoir la pizzeria de la Grosse-Pierre, suffit à répondre aux besoins du quartier, le département tient insuffisamment compte des particularités de ce quartier, notamment de sa très forte densité de population. Avec un seul établissement pour plus de 1'400 habitants (ce chiffre ne prenant en considération que les immeubles du plan de quartier "Pré-Maudry", à l'exclusion de la zone périphérique voisine qui pourrait elle aussi être intéressée à la création d'un nouvel établissement public), le nombre de consommateurs potentiels est près de trois fois supérieur à celui qui, à l'échelle de l'agglomération, permettrait l'ouverture d'un débit de boissons (v. art. 32 al. 2 LADB). Sans doute peut-on admettre, avec le département, que la relative proximité de la brasserie de Beausobre répond en partie aux besoins du quartier de la Grosse-Pierre. On ne saurait toutefois surestimer ce rôle : ainsi qu'on l'a vu plus haut, la brasserie de Beausobre se trouve passablement décentrée par rapport au quartier en question et surtout d'un accès piétonnier peu commode, de nuit notamment. D'autre part, la présence au coeur du quartier de la Grosse-Pierre d'un bâtiment commercial et administratif (où se trouve précisément "Le Cricket"), ainsi que la proximité de l'hôpital de zone, sont de nature à accroître le besoin d'établissements publics dans ce secteur plutôt mal desservi de la localité de Morges; ils ajoutent en effet à la population résidente le personnel qu'ils emploient et les visiteurs qu'ils attirent. On retiendra enfin que la pizzeria de la Grosse-Pierre est fermée tous les après-midi, de 14 à 17 heures, ainsi que durant un mois de vacances annuelles.
Ceci constitue autant de circonstances particulières permettant en l'occurrence d'autoriser la création d'un nouveau débit de boissons alcooliques sans qu'il y ait lieu de craindre des conséquences néfastes du point de vue de la prophylaxie de l'alcoolisme, seul intérêt public entrant ici en ligne de compte. Le refus de délivrer à Monique Champendal une patente de café-restaurant pour "Le Cricket" s'avère ainsi injustifié dans la mesure où il prétend s'appuyer sur l'art. 32 al. 2 LADB.
e) Le département n'ayant pas eu à examiner si les autres conditions dont dépend la délivrance d'une patente de café-restaurant étaient en l'espèce remplies, il convient d'annuler sa décision et de lui renvoyer le dossier pour nouvel examen.
4. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu d'allouer aux recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, une indemnité à titre de dépens. Celle-ci sera versée par le Service de la police administrative (Circulaire générale du Conseil d'Etat du 14 novembre 1986, JPM/1 bis).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de la police administrative du 9 février 1993 est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV. Le Service de la police administrative versera aux recourants Michel et Monique Champendal une indemnité de Frs 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 3 août 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif,
le juge :
Le présent arrêt est notifié aux parties selon avis d'envoi ci-joint.