canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 11 août 1994
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le recours interjeté par A.________, domicilié à ********, représenté par Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de la santé publique, du 17 septembre 1992, relative aux conditions d'exploitation de ses deux commerces d'optique à Y.________ et à X.________.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. Eric Brandt, président Vincent Pelet, assesseur Mme D.-A. Thalmann, assesseur
Greffier : M. Thierry Thonney, sbt
en fait :
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A. A.________, né le 26 août 1947 à ********, a effectué un apprentissage d'opticien qu'il a terminé avec succès en 1966. Après avoir obtenu son diplôme fédéral de maître opticien, A.________ a ouvert un commerce d'optique situé à X.________; l'autorisation d'exploiter lui a été délivrée le 2 février 1972 par le Département de l'intérieur et de la santé publique (ci-après : le département), autorisation qui a été renouvelée le 5 mai 1983 pour une durée de dix ans, soit jusqu'au 30 avril 1993.
B. A.________ a ouvert un deuxième commerce d'optique à Y.________ en 1979. Le département lui demanda le 6 novembre 1979 de communiquer au Service de la santé publique (ci-après : le service) un horaire concernant son activité dans les deux commerces de X.________ et de Y.________, demande renouvelée le 15 février 1980. A.________ répondit le 19 février 1980 que son temps de travail était réparti à 50% entre ses deux commerces. Par lettre du 29 février 1980, le service estimait qu'il n'était pas possible qu'un opticien soit responsable de plusieurs commerces d'optique, à moins que ceux-ci ne soient ouverts qu'alternativement; il demanda donc à être renseigné de manière précise sur les jours et les heures auxquels l'intéressé était présent dans chacun de ses deux commerces. A la suite d'un entretien qui s'est déroulé au mois d'avril 1980, le service a pris note, dans une lettre du 7 mai 1980, que A.________ se faisait remplacer par un opticien qualifié lorsqu'il était absent de l'un ou l'autre de ses commerces d'optique. L'autorisation d'exploiter le commerce d'optique "B.________ SA" a été délivrée le 12 juin 1980, sa validité étant limitée au 30 juin 1990.
C. A.________ a demandé au service le 21 janvier 1987 de délivrer une autorisation de pratiquer à l'opticien C.________, titulaire d'un certificat fédéral de capacité, qu'il employait dans les locaux de la société "B.________ SA". L'autorisation a été délivrée le 14 mai 1987.
D. Par lettre du 12 octobre 1987, le service demanda à nouveau à A.________ de lui faire savoir quels jours il consacrait à ses deux commerces d'optique à X.________ et à Y.________. Ce dernier répondit le 26 octobre 1987 que son organisation n'était pas rigide et qu'il ne se trouvait pas forcément un jour donné à X.________ ou à Y.________; cela dépendait des examens qu'il était tenu d'effectuer personnellement. Le 30 octobre 1987, le service précisait à l'intéressé qu'il était le seul responsable de l'exploitation des deux commerces en cause et qu'il était le seul opticien habilité à y pratiquer des examens de la vue.
E. A.________ a informé le service le 9 novembre 1987 qu'il avait dû déplacer le commerce de "B.________ SA" dans d'autres locaux en 1986, locaux qui se situaient maintenant à Y.________.
F. La Commission d'éthique professionnelle et d'arbitrage du Groupement vaudois de l'Association suisse des opticiens a effectué une visite d'un troisième commerce d'optique que A.________ possède à Z.________. Le rapport établi à cette occasion est formulé comme suit :
" Les trois commerces ont une situation établie antérieurement à la loi et au règlement de 1986. Le magasin de Z.________ est placé sous la responsabilité de Monsieur D.________, opticien diplômé. Sur la porte, les noms de "D.________ + Ruffenacht" sont indiqués. Le magasin de X.________ est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter au nom de Monsieur Francis Ruffenacht, opticien diplômé. Monsieur Ruffenacht nous a fait part de l'officialité de sa double responsabilité à X.________ et à Y.________. Le magasin de Y.________ est en effet aussi au bénéfice d'une autorisation personnelle au nom de M. Ruffenacht. Cette dernière échoit le 30 juin 1990. M. Ruffenacht est conscient de l'irrégularité de la situation face à la loi actuelle mais désire user du droit acquis jusqu'à son échéance du 30.6.1990. Il nous propose un double de la lettre du département lui accordant ce droit.
La commission a rendu M. Ruffenacht attentif au fait qu'à l'échéance du 30.6.90 des responsables individuels à chaque commerce devront être désignés et qu'aucune prorogation ne sera possible. D'autre part, la commission a rappelé que seuls les opticiens diplômés peuvent adapter des verres de contact et pratiquer la réfraction. Par contre, un diplômé peut pratiquer dans deux commerces, mais dans ce cas il ne sera responsable ni de l'un ni de l'autre et son emploi du temps devra être communiqué."
Une copie de ce rapport a été communiquée au service le 13 mai 1988 par un représentant du Groupement vaudois, à savoir, l'opticien E.________. Le service répondait à ce dernier le 3 juin 1988 que l'autorisation d'exploiter le commerce de Y.________ était devenue caduque depuis le déménagement de "B.________ SA" dans d'autres locaux, que M. C.________, dont l'autorisation de pratiquer avait été délivrée en 1987, ne pouvait être mis au bénéfice des dispositions transitoires de l'art. 197 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP) et que M. A.________ ne pouvait être autorisé à diriger deux commerces d'optique simultanément en raison des dispositions de l'art. 135 LSP. Le service précisait qu'il n'était ainsi pas en mesure de délivrer l'autorisation d'exploiter le commerce sis à Y.________. Une copie de cette correspondance a été adressée à A.________.
F. F.________ adressa au service le 27 avril 1992 la dénonciation suivante :
"Suite à notre entretien téléphonique de ce jour, je vous confirme que M. C.________ - opticien chez G.________, à Y.________ - a effectué sur moi des examens de la vue et m'a, par la suite, prescrit des lentilles de contact que j'ai porté durant 2 semaines, sans qu'à aucun moment je ne voie M. A.________, qui semble être la seule personne apte à pratiquer ces examens et à prescrire des lentilles de contact.
De plus, lorsque je suis retourné voir M. C.________ suite à des problèmes, il m'a certifié qu'il avait les compétences adéquates pour effectuer de tels examens mais qu'il n'avait pas à me le prouver (impossible de voir un quelconque diplôme). Il n'a, par contre, pas hésité longtemps à me rembourser intégralement le montant que je lui avais payé en règlement de sa facture.
Je vous signale que, plusieurs fois lorsque j'étais au magasin, M. C.________ a effectué des examens sur d'autres personnes sans que M. A.________ ne soit présent, et il semble que cette pratique soit courante chez bon nombre de magasins "G.________".
En espérant que vous saurez prendre les mesures nécessaires pour que de telles pratiques ne se reproduisent plus, je vous présente, Monsieur, mes meilleures salutations."
Le service a transmis cette dénonciation au Préfet du district de Lausanne qui prononça le 12 juin 1992 une amende de Frs 200.-- à l'encontre de C.________ ainsi qu'une amende de Frs 400.-- à l'encontre de A.________.
G. Par lettre du 20 août 1992, le service invitait A.________ à fermer sans délai son commerce de Y.________ en raison du fait qu'il n'était pas pourvu d'un opticien responsable répondant aux exigences des art. 135 ou 197 LSP. Ayant consulté un homme de loi, A.________ a demandé au service le 4 septembre 1992 de rendre une nouvelle décision motivée comportant l'indication des voie et délai de recours. Le service a maintenu sa position le 10 septembre 1992, position qu'il a encore une fois confirmée le 17 septembre 1992 en invitant A.________ à fermer l'un des deux commerces tant qu'il n'avait pas trouvé un deuxième opticien répondant aux exigences des art. 135 ou 197 LSP.
H. A.________ a contesté la décision cantonale par le dépôt d'une déclaration de recours le 2 octobre 1992, validée par un mémoire motivé le 9 octobre 1992. Il formule les conclusions suivantes :
I.- Annuler la décision du Service de la santé publique du 17 septembre 1992 ordonnant à M. A.________ de fermer l'un de ses deux commerces d'optique de Y.________ et de X.________ tant qu'il n'aura pas trouvé un deuxième opticien correspondant aux exigences de l'art. 135 ou de l'art. 190 LSP;
II. Autoriser l'exploitation du magasin d'optique de "B.________ SA" par M. C.________, titulaire du CFC, et de celui de X.________ appartenant à M. A.________ par M. H.________, titulaire du diplôme supérieur français étant précisé que, tant et aussi longtemps que l'équivalence des diplômes n'aura pas été reconnue pour M. H.________, seul M. A.________, en sa qualité de titulaire du diplôme de maîtrise fédérale, est autorisé à procéder aux examens de la vue, tant objectif que subjectif, dans les deux magasins de Y.________ et de X.________."
Le service s'est déterminé sur le recours; il conclut à son rejet et au maintien de la décision attaquée. L'occasion a été donnée au recourant de déposer un mémoire complémentaire.
I. Le tribunal a interpellé les administrations concernées des cantons de Berne, Genève et Neuchâtel sur leur pratique concernant les commerces d'optique lorsque le titulaire de l'autorisation n'est pas habilité à pratiquer les examens de la vue ou l'adaptation des verres de contact mais que son commerce comprend les équipements nécessaires à ces travaux qui seraient effectués sur rendez-vous par des opticiens diplômés. Le canton de Neuchâtel a admis qu'un opticien titulaire d'un certificat de capacité pouvait s'adjoindre la collaboration d'un opticien titulaire de la maîtrise fédérale pour pratiquer l'examen objectif et subjectif de la vue ainsi que l'ajustage des lentilles de contact dans son commerce; l'autorité cantonale est cependant consciente que de telles autorisations peuvent déboucher sur certains abus mais elle n'a jamais été interpellée à ce sujet; elle ne procède cependant pas à des contrôles systématiques (lettre du Service de la santé publique du 4 février 1994). Dans le canton de Genève, le médecin cantonal a relevé que la question était tout à fait pertinente et qu'elle faisait l'objet d'une réflexion au sein de la Commission de surveillance des professions de la santé; en l'état, le canton avait accepté qu'un opticien titulaire du CFC puisse avoir dans son commerce d'optique un équipement qui permette d'effectuer des actes pour lesquels il n'est pas autorisé, à la condition que les locaux et le matériel en question ne soient utilisés que par un opticien titulaire d'un diplôme fédéral (lettre du médecin cantonal du 3 février 1994). Le canton de Berne a adopté la même pratique, il délivre à l'opticien titulaire du certificat de capacité l'autorisation d'exploiter un commerce d'optique comprenant les installations nécessaires à l'examen de la vue et à l'ajustage des lentilles de contact lorsqu'il peut être prouvé que ces prestations sont fournies par des professionnels autorisés à le faire (lettre de la Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du 28 avril 1994).
J. Le tribunal a tenu une première audience publique en présence des parties le 25 mars 1994; il a procédé à l'audition du témoin F.________, qui a apporté les précisions suivantes :
"Quand je suis entré la première fois dans le magasin "B.________ SA", j'ai indiqué à la vendeuse qui était présente que je désirais changer de lunettes ou essayer des lentilles de contact. M. C.________ s'est présenté et m'a fait passer immédiatement divers examens qui ont permis de fixer les degrés de dioptrie. Un autre jour, M. C.________ m'a placé lui-même des lentilles "test" et m'a instruit sur la manière dont il fallait les enlever et les replacer, en me donnant toutes les instructions utiles concernant leur entretien. Pendant une semaine, j'ai mis chaque jour ces lentilles "test" en les enlevant le soir et le samedi suivant, je suis à nouveau retourné au magasin et M. C.________ m'a donné les lentilles définitives, adaptées aux caractéristiques de ma vue. A cette occasion, je lui ai signalé que je sentais une certaine gêne, voire une irritation persistante. Il m'a dit que cela était normal, que l'oeil devait s'habituer à un nouveau corps étranger. Je ne me souviens plus s'il m'a fait faire un nouvel examen à ce moment. J'ai payé le prix des lentilles définitives et M. C.________ m'a dit que tout était en principe en ordre mais que je pouvais repasser au magasin si l'allergie persistait.
Avec les lentilles définitives, plus ça allait, plus ça me dérangeait et j'ai eu les yeux qui rougissaient de plus en plus. J'ai essayé deux ou trois fois le soir, en rentrant du travail, de passer auprès du commerce de "B.________ SA", mais chaque fois la vendeuse me signalait que M. C.________ était absent. Pour profiter d'une pause entre midi et deux heures, pendant mon travail à la ********, je suis allé faire contrôler mes yeux au commerce d'optique I.________. L'opticien m'a fait faire un examen puis il m'a demandé d'où venaient les lentilles que je portais. Après l'avoir renseigné, il m'a signalé que la personne qui pratiquait dans ce commerce n'était pas autorisée à le faire. Ce nouvel opticien m'a signalé que la correction était juste mais qu'il fallait consulter un ophtalmologue, ce que j'ai fait quelques jours plus tard. Ce dernier, le Dr J.________, m'a également confirmé que l'irritation n'était pas causée par les lentilles elles-mêmes mais par le fait que l'oeil étant enflammé sous la paupière, les lentilles grattaient sur ces inflammations. Il m'a dit d'arrêter les lentilles et m'a donné un produit approprié pour soigner l'irritation."
Je suis retourné au commerce de "B.________ SA" et j'ai demandé à M. C.________ s'il avait le diplôme ou l'autorisation nécessaire pour exercer sa profession. Tout en m'affirmant qu'il possédait les autorisations nécessaires, il a finalement refusé de me les montrer. A la fin de la discussion, je lui ai restitué les lentilles et il m'a remboursé le prix d'achat et celui de l'examen de la vue".
A la suite de cette déposition, A.________ a précisé que la vendeuse, qui est en fait aussi une opticienne titulaire d'un CFC, avait fixé au témoin un rendez-vous avec lui un vendredi ou un samedi en fin de matinée. M. F.________ ne se souvient plus si un rendez-vous a été fixé mais cela ne pouvait en tous cas pas être un vendredi en fin de matinée en raison de son travail. Il a encore précisé qu'il voyait M. A.________ pour la première fois à cette audience.
Le tribunal a ensuite procédé à une visite du commerce "B.________ SA". A.________ a indiqué à cette occasion qu'il effectuait sur rendez-vous les examens objectifs et subjectifs de la vue, mais qu'il ne s'occupait pas toujours de l'apprentissage de la pose des lentilles. Il a encore précisé que M. C.________ faisait une partie des examens objectifs de la vue avec un appareil désigné "autoréfractionnite". Cet appareil mesure la dioptrie de l'oeil et permet d'établir une topographie de la cornée; il a été acquis par "B.________ SA" il y a quatre ans.
K. A.________ a encore demandé que le département se prononce expressément sur différents cas où des commerces d'optique seraient exploités de manière non conforme à la législation vaudoise sur la santé publique. Il a aussi demandé que le tribunal se renseigne auprès des autorités cantonales de Bâle et de Genève au sujet de la reconnaissance du brevet français de technicien supérieur d'opticien-lunettier. Le service s'est déterminé les 5 et 27 avril 1994 sur les cas signalés par le recourant.
Le tribunal a interpellé l'OFIAMT et les administrations des cantons de Bâle, Berne, Genève et Neuchâtel sur la question de la reconnaissance du brevet français de technicien supérieur d'opticien-lunettier. L'OFIAMT a précisé que ce brevet avait été jugé équivalent à un certificat fédéral de capacité lorsque le titulaire a fait la preuve de deux années de pratique professionnelle sous la surveillance d'un opticien diplômé en Suisse (lettre de l'OFIAMT du 12 avril 1994). A Genève, le médecin cantonal a précisé que le brevet français de technicien supérieur était également considéré comme équivalent au certificat fédéral de capacité (lettre du médecin cantonal du 18 avril 1994). Le canton de Berne confiait à l'OFIAMT le soin de contrôler l'équivalence des diplômes étrangers (lettre de la Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du 28 avril 1994) et le canton de Neuchâtel n'avait pas eu à se prononcer sur cette question (lettre du Service de la santé publique du 12 avril 1994). Seul le demi canton de Bâle-ville reconnaissait le brevet français de technicien supérieur comme équivalent au diplôme fédéral d'opticien (lettre du "Gesundheitsamt" du 18 avril 1994).
L. Le tribunal a encore entendu les parties lors de l'audience de plaidoirie du 25 avril 1994. A cette occasion, le représentant du service a déclaré que dans tous les cas signalés par le recourant où des infractions seraient constatées, il prendra les mesures nécessaires pour faire rétablir la situation réglementaire. A.________ a encore indiqué au tribunal que l'exploitation d'un commerce d'optique dont l'activité était strictement limitée à la préparation et à la vente de lunettes était économiquement possible.
en droit :
___________
1. a) Le recourant soutient que l'art. 134 let. a LSP, dans la mesure où il oblige les titulaires du certificat fédéral de capacité de ne pratiquer qu'à titre dépendant et que l'art. 135 al. 1 LSP, dans la mesure où il réserve aux seuls opticiens titulaires du diplôme fédéral de formation supérieure le droit d'assumer la responsabilité d'un commerce d'optique et leur interdit de diriger deux commerces du même type, violent la liberté du commerce et de l'industrie au sens de l'art. 31 de la Constitution fédérale (Cst.).
Il estime que ces restrictions ne seraient pas justifiées par un intérêt public et qu'elles relèveraient de la politique économique en tendant à favoriser une certaine catégorie d'opticiens au détriment des autres. Le recourant soutient que l'exigence d'une maîtrise fédérale pour l'ouverture d'un magasin serait contraire au principe de proportionnalité et que la formation attestée par un certificat fédéral de capacité serait suffisante pour permettre à son titulaire d'exploiter un commerce d'optique sans risque pour la population. De l'avis du recourant, le titulaire d'un certificat de capacité pourrait même exploiter un commerce aménagé pour l'examen objectif et subjectif de la vue, pour autant qu'il s'adresse, lorsqu'un examen est nécessaire, à un porteur du diplôme fédéral de formation supérieure. Le recourant prétend que cette situation, qu'il pratiquerait pour ses deux commerces de Y.________ et de X.________, préserverait les objectifs de santé publique et serait ainsi conforme au principe de proportionnalité.
b) La liberté du commerce et de l'industrie, garantie par l'art. 31 Cst., s'étend à toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 116 Ia 121 consid. 3); elle protège notamment l'activité d'opticien (ATF 110 Ia 102 consid.5a), que cette profession soit exercée à titre dépendant ou indépendant (ATF 113 Ia 279).
L'art. 31 al. 2 Cst. réserve les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie. Pour être admissibles, les restrictions découlant de ces prescriptions doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Les mesures de politique économique ou de protection d'une profession, qui empêchent la libre concurrence uniquement en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation sont en tous les cas exclues (ATF 116 Ia 121 consid.3).
Pour satisfaire le principe de proportionnalité, l'autorité qui légifère sur les qualifications requises pour l'exercice des professions sanitaires, doit prévoir des autorisations partielles lorsque certaines branches de l'activité professionnelle peuvent être distinguées d'une façon suffisamment claire et praticable et qu'il s'impose, pour celles-ci, de prévoir des exigences atténuées (ATF 117 Ia 449, consid.5a). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé, après avoir procédé à une analyse détaillée de la formation d'opticien et de celle de maître opticien, que la réglementation du canton de Bâle-ville qui exigeait la maîtrise fédérale pour diriger un commerce d'optique, était contraire au principe de proportionnalité, car elle ne prévoyait pas une autorisation partielle pour les titulaires du certificat de capacité souhaitant ouvrir et exploiter un commerce d'optique limité à la préparation et à la vente de lunettes, à l'exclusion des examens de la vue et de l'adaptation des verres de contact (ATF 112 Ia 322 ss).
c) En l'espèce, la législation vaudoise sur la santé publique réglemente la profession d'opticien comme suit :
"Art. 134 - Il existe deux catégories d'opticiens :
a) les titulaires du certificat fédéral de capacité, qui pratiquent exclusivement à titre dépendant; b) les titulaires du diplôme fédéral de formation supérieure, qui peuvent pratiquer à titre indépendant.
Le département se prononce sur l'équivalence d'autres titres.
Seul l'opticien est habilité à adapter et à vendre les montures de lunettes et les verres à foyer dits verres optiques.
Art. 135 - Seul l'opticien titulaire du diplôme fédéral de formation supérieure ou d'un titre reconnu équivalent par le département peut assumer la responsabilité d'un commerce d'optique. L'opticien diplômé ne peut diriger qu'un seul commerce d'optique.
Il est le seul opticien habilité à effectuer l'examen objectif et subjectif de la vue. Le Conseil d'Etat peut réserver certaines activités particulières, notamment l'adaptation des verres de contact, aux opticiens diplômés ayant acquis une formation spécialisée dans ce domaine.
Art. 136 (...)
Art. 137 - L'installation et l'exploitation d'un commerce d'optique sont subordonnées à l'autorisation du département. L'autorisation d'exploiter est délivrée à l'opticien responsable. Elle est personnelle et intransmissible. Lorsque l'opticien responsable n'est pas propriétaire, il doit bénéficier vis-à-vis du propriétaire de toute l'indépendance nécessaire pour assumer la direction et la responsabilité du commerce. L'art. 197 est réservé.
Art. 138 - Avec l'autorisation du département, un opticien titulaire du certificat fédéral de capacité peut remplacer un opticien responsable, au sens de l'article 135, alinéa 1, en cas d'empêchement temporaire de ce dernier de diriger le commerce d'optique qu'il exploite. Dans ce cas, le remplaçant n'est pas habilité à effectuer l'examen objectif et subjectif de la vue. Le département fixe la durée de l'autorisation.
Art. 197 - Les opticiens exerçant leur profession conformément au droit applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi peuvent assumer ou continuer d'assumer la responsabilité d'un commerce d'optique sans être au bénéfice de la formation prévue par l'art. 135. Les restrictions concernant les examens de la vue sont maintenues. Le Conseil d'Etat pourra soumettre ces opticiens à de nouvelles restrictions en vertu de l'art. 135 al. 3 de la présente loi."
L'art. 5 du règlement sur l'exercice de la profession d'opticien du 6 juin 1986 précise encore que l'application et l'ajustage de verres de contact ne peuvent être effectués que par un maître opticien ou un opticien diplômé.
Dans la mesure où la réglementation vaudoise ne prévoit pas une autorisation partielle permettant à un opticien titulaire du certificat fédéral de capacité d'ouvrir et d'exploiter en qualité d'indépendant un commerce d'optique dont l'activité serait limitée exclusivement à la préparation et à la vente de lunettes, elle impose une restriction qui n'est pas compatible avec la garantie de la liberté économique selon la jurisprudence précitée (ATF 112 Ia 322). Ainsi, les art. 134 al. 1 let. a et 135 al. 1 LSP devraient être adaptés pour permettre au titulaire du certificat de capacité d'exploiter à titre indépendant un commerce d'optique limité à la préparation et à la vente de lunettes, ou d'assumer la responsabilité d'un tel commerce.
2. Le recourant demande que M. C.________, titulaire du certificat fédéral de capacité, soit reconnu responsable du commerce de "B.________ SA" et que M. H.________ (ou un autre titulaire du brevet français de technicien supérieur d'opticien-lunettier), responsable du commerce d'optique de X.________, étant précisé qu'il serait le seul, en sa qualité de titulaire du diplôme de maîtrise fédérale, à pratiquer les examens objectifs et subjectifs de la vue.
a) Le Tribunal fédéral a considéré que l'autorité était tenue de prévoir des autorisations partielles pour les opticiens titulaires du certificat de capacité souhaitant exploiter uniquement une lunetterie en raison du fait que ce domaine d'activité pouvait être délimité de façon claire et pratique des domaines d'activité devant être réservés aux maîtres opticiens, à savoir, l'examen de la vue ainsi que la pose et l'ajustage des verres de contact. Une telle distinction peut d'ailleurs se constater immédiatement lors de la visite du commerce en observant s'il est doté des locaux et appareils nécessaires à ces travaux. Lorsqu'il n'est pas possible de distinguer facilement une activité simple d'une activité à risque, une autorisation partielle liée à des exigences professionnelles moins sévères pour exercer l'activité simple à titre indépendant n'est plus envisageable. Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé qu'il se justifiait, sous l'angle de l'intérêt public et de la proportionnalité, de ne pas autoriser l'exercice indépendant de la profession d'hygiéniste dentaire, en raison des complications pour la santé que pouvaient provoquer certains actes professionnels, complications pour le traitement desquelles un hygiéniste dentaire ne reçoit pas la formation nécessaire (ATF 116 Ia 124 consid.6).
Dans ses écritures, le recourant ne conteste pas - avec raison - que l'examen objectif et subjectif de la vue doit être réservé aux porteurs d'un diplôme fédéral de maîtrise. Il en va d'ailleurs de même pour la pose et l'ajustage des verres de contact. Une personne ne possédant pas les connaissances et les compétences voulues peut provoquer des risques graves pour la santé, et tout particulièrement pour la vue du patient (avis du professeur Streiff cité dans l'ATF 103 Ia 276 consid.6b). Si le responsable d'un commerce d'optique comprenant tous les aménagements nécessaires à l'examen objectif et subjectif de la vue, ainsi qu'à la pose et à l'ajustage des verres de contact, ne bénéficie que d'une formation lui permettant d'effectuer le montage de lunettes, la distinction entre les activités à risque et celles qui ne le sont pas n'est plus aussi claire, même si - en principe - les travaux à risque ne seraient effectués que sur rendez-vous par un opticien titulaire du diplôme fédéral de formation supérieure. Pour la pose et l'ajustage de verres de contact, l'opticien doit être à même d'intervenir en toute situation urgente et présenter une pleine disponibilité, en particulier lorsqu'un client teste pour la première fois des verres de contact. La présence du maître opticien sur rendez-vous uniquement n'est donc pas satisfaisante pour ce type de travaux et cette situation pourrait amener l'opticien titulaire du certificat de capacité à exécuter des travaux à risque pour lesquels il n'a pas été formé, ce qui s'est d'ailleurs passé dans le commerce de "B.________ SA".
Il est vrai que les autres cantons auprès desquels le tribunal s'est renseigné admettent dans leur pratique que l'opticien titulaire du CFC peut exploiter à titre indépendant un commerce d'optique aménagé pour effectuer des examens de la vue et l'ajustage des lentilles de contact, à la condition que ces travaux soient réalisés par un opticien autorisé. Mais le Service de la santé publique du canton de Neuchâtel reconnaît que de telles autorisations peuvent déboucher sur certains abus et le médecin cantonal du canton de Genève relève qu'une telle pratique était actuellement soumise à l'examen de la Commission de surveillance des professions de la santé. Quant aux autorités bernoises, elles exigent la preuve que les prestations à risque soient fournies par des professionnels autorisés, sans préciser toutefois comment cette preuve devrait être apportée.
b) En l'espèce, l'autorité intimée a autorisé l'exploitation du commerce de X.________ (1972) en désignant le recourant comme opticien responsable. Avant d'autoriser l'exploitation du commerce de "B.________ SA" en 1980, l'autorité intimée a exigé du recourant qu'il produise un horaire indiquant les jours et les heures de présence dans chacun de ces deux commerces, qui ne pouvaient être ouverts qu'alternativement; elle s'est finalement contentée d'une déclaration du recourant selon laquelle il se faisait remplacer par un opticien qualifié lorsqu'il était absent de l'un ou l'autre de ses commerces d'optique et elle a délivré l'autorisation le 12 juin 1980. Les 6 novembre 1986 et 12 octobre 1987, l'autorité intimée est encore intervenue auprès du recourant pour demander des renseignements sur ses horaires et les collaborateurs qualifiés qui le remplaçaient en son absence. Le recourant n'a cependant pas donné suite aux demandes de l'autorité intimée et il a exploité pendant plus de dix ans les deux commerces d'optique de Y.________ et de X.________ en prétendant être le seul à y pratiquer les examens de la vue ainsi que la pose et l'ajustage des verres de contact. La déposition du témoin F.________ a démontré que cette situation ne permettait effectivement pas au recourant d'effectuer les travaux à risque dans les deux commerces de sorte qu'il a été amené à confier ces tâches à un opticien titulaire du CFC pour l'exploitation du commerce de Y.________. Lors de la visite des lieux par la section du tribunal, le recourant a d'ailleurs admis qu'il laissait pratiquer les examens objectifs de la vue avec l'appareil désigné "autoréfractionnite" à l'opticien titulaire du CFC en estimant qu'il s'agissait d'une tâche facile ne nécessitant pas une formation particulière; il a aussi précisé qu'il ne s'occupait pas de l'apprentissage de la pose et de l'enlèvement des verres de contact.
c) L'exigence de l'art. 135 al. 1 LSP selon laquelle un opticien ne peut être responsable que d'un seul commerce se justifie pleinement pour les commerces d'optique où se pratiquent les examens objectifs et subjectifs de la vue ainsi que la pose et l'ajustage de verres de contact. Cette exigence permet de garantir que des travaux qui présentent des risques importants pour la santé ne soient effectués par une personne ne possédant pas les compétences ni les connaissances voulues et elle assure aux clients une présence et une disponibilité de la personne compétente, notamment pendant les premières semaines d'essai des verres de contact où les problèmes et complications peuvent se présenter, comme la déposition du témoin F.________ l'a démontré.
Il est vrai que le Tribunal fédéral a jugé que la disposition de la loi vaudoise sur la santé publique qui interdisait aux médecins-dentistes d'exploiter plus d'un cabinet était contraire à l'art. 31 Cst. féd. car le but d'intérêt public recherché par cette mesure pouvait être atteint en exigeant que le médecin-dentiste indique très précisément au département les heures d'ouverture de chacun de ses cabinets et qu'il soit contraint de les fermer lorsqu'il ne s'y trouve pas (ATF non publié rendu le 13 février 1987 en la cause Kokay c/Conseil d'Etat du canton de Vaud). Mais le recourant s'est toujours opposé à fermer l'un de ses commerces lorsqu'il se trouvait dans l'autre et il n'a d'ailleurs jamais été en mesure de communiquer un horaire précis de son travail dans les deux commerces.
Dans la mesure où la décision attaquée interdit au recourant d'être l'opticien responsable des deux commerces de Y.________ et de X.________ pour les travaux à risque, à savoir l'examen objectif et subjectif de la vue ainsi que la pose et l'ajustage des verres de contact, les restrictions qu'elle entraîne restent compatibles avec l'art. 31 Cst.
2. Il convient encore d'examiner si ces restrictions sont aussi admissibles au regard des principes de la sécurité du droit, de la protection de la bonne foi et de l'égalité de traitement.
a) Le principe de la sécurité du droit peut faire obstacle à la révocation d'un acte administratif si certaines conditions sont réunies. En présence d'un acte administratif, le postulat de la sécurité juridique doit avoir la priorité sur la bonne exécution du droit objectif si la décision a fondé des droits subjectifs en faveur de certaines personnes, ou lorsqu'elle a été prise au terme d'une procédure qui a permis un examen approfondi de tous les intérêts en présence ou encore, quand le particulier a déjà fait usage du droit qui lui a été accordé. Plusieurs nuances ont du reste été apportées à ces trois règles : d'une part, la révocation peut intervenir même si l'une des trois conditions est réunie, quand un intérêt public particulièrement important le commande ou lorsque les circonstances de fait ou de droit déterminantes se sont modifiées; d'autre part, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires lorsqu'aucune des trois hypothèses n'est réunie (ATF 115 5b 155 consid. 3a, ATF 109 Ib 252-253, consid. 4).
En l'espèce, le recourant était au bénéfice d'une autorisation d'exploiter le commerce d'optique de Y.________ délivrée le 12 juin 1980 pour une durée de dix ans. Cette autorisation est arrivée à échéance le 12 juin 1990 et elle n'a pas été renouvelée. Le recourant avait d'ailleurs changé de locaux en 1986 sans aviser l'autorité intimée qui lui avait pourtant demandé si des modifications étaient intervenues dans l'exploitation de son commerce (lettre du service du 6 novembre 1986). Aucune nouvelle autorisation d'exploiter les nouveaux locaux n'a d'ailleurs été délivrée au recourant après la visite des lieux effectuée le 12 avril 1988 car l'autorité intimée reprochait au recourant de ne pas respecter les dispositions de l'art. 135 al. 1 LSP en dirigeant deux commerces d'optique à la fois (lettre du service du 2 juin 1988).
En ce qui concerne le commerce d'optique sis à X.________, une première autorisation d'exploiter a été délivrée au recourant le 2 février 1972, puis elle a été renouvelée le 5 mai 1983 jusqu'au 30 avril 1993. Compte tenu du présent litige, cette autorisation n'a pas été renouvelée à son échéance (voir les déterminations du Service de la santé publique du 18 février 1994).
Le recourant n'est donc au bénéfice d'aucune autorisation lui permettant de continuer à exploiter sous la forme actuelle ses commerces d'optique de Y.________ et de X.________. Il ne peut donc se prévaloir du principe de la sécurité du droit.
b) La limitation dans le temps d'une autorisation a pour but de permettre à l'autorité de tenir compte librement de nouvelles circonstances avant le renouvellement de l'autorisation; cependant, les activités concernées nécessitent parfois des investissements qui ne peuvent être raisonnablement amortis dans la période prévue. Dans ces situations, il est normal que l'autorité jouisse d'une moins grande liberté que lorsqu'elle prend la première décision, sans pour autant qu'elle soit liée par les règles applicables à la révocation d'un acte administratif. L'autorité doit en particulier respecter le principe de la bonne foi, qui protège le citoyen qui a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (voir ATF non publié rendu le 15 avril 1992 en la cause C. B. c/Municipalité de Giez et les références citées).
Pour invoquer avec succès le droit à la protection de la bonne foi il faut en particulier qu'une assurance effective relative à une situation concrète ait été donnée par l'autorité compétente ou censée l'être, et que celui qui l'a reçue ait adopté un comportement qui lui serait préjudiciable si la promesse n'était pas tenue. En outre, les conditions de faits déterminantes et la situation juridique existant au moment où la promesse a été émise ne doivent pas s'être modifiées entre-temps (ATF 116 Ib 187 consid.3c, 114 Ia 213 consid.3a, 108 Ib 385 consid.b; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I p. 390).
En l'espèce, la situation juridique s'est modifiée depuis que l'autorité intimée a délivré en 1980 l'autorisation d'exploiter le commerce de "B.________ SA"; la nouvelle loi sur la santé publique, entrée en vigueur le 1er janvier 1986, interdit expressément à l'opticien diplômé de diriger plus d'un commerce à la fois, alors que l'ancien règlement du 22 février 1957 concernant l'exercice de la profession d'opticien ne comportait pas une telle exigence. La situation de fait s'est aussi modifiée depuis l'octroi des autorisations d'exploiter en ce sens qu'il est établi que le recourant a laissé pratiquer des travaux à risque par un opticien qui ne bénéficie pas de la formation nécessaire pour les faire; selon les déclarations du témoin F.________, cet opticien pratiquait même régulièrement de tels travaux en prétendant être en droit de le faire; lors de l'audience du 25 mars 1994 et malgré les déclarations écrites de son conseil, le recourant a confirmé qu'il laissait faire une partie des travaux à risque par le même employé (examens objectifs de la vue et apprentissage de la pose et de l'enlèvement des verres de contact). Le recourant, par l'intermédiaire de la société "B.________ SA", a vraisemblablement investi des sommes importantes pour aménager des installations et appareils nécessaires à l'examen objectif et subjectif de la vue ainsi qu'à l'ajustage et à la pose des verres de contact. Mais la décision attaquée ne condamne pas l'exploitation du commerce. L'autorité intimée se limite à demander au recourant qu'il désigne comme opticien responsable, un opticien diplômé autorisé à effectuer les travaux à risque s'il veut continuer à les pratiquer dans ce commerce. L'opticien C.________, titulaire du CFC, ne pourrait être reconnu opticien responsable que d'un commerce d'optique dont l'activité serait strictement limitée à la préparation et à la vente de lunettes, ce qui n'est pas actuellement le cas du commerce de "B.________ SA", ni d'ailleurs celui de X.________. Il en irait de même pour le titulaire du brevet français de technicien supérieur d'opticien-lunettier, jugé équivalent à un certificat fédéral de capacité après un stage de deux ans pratiqué sous la responsabilité d'un opticien diplômé.
c) Le recourant se plaint d'une violation du principe de l'égalité de traitement en raison du fait que la société coopérative Migros vendrait des lunettes-loupes dites lunettes de lecture d'une part, et d'autre part qu'il existerait dans le canton plusieurs commerces d'optique dirigés par des opticiens titulaires du certificat fédéral de capacité.
Pour qu'une décision viole le droit à l'égalité, il faut qu'elle soit en contradiction avec une autre et que toutes deux émanent de la même autorité. Deux décisions sont contradictoires soit lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un même traitement, soit lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct. Cependant, l'inapplication ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement. Une exception est faite à ce principe lorsque l'autorité manifeste son intention de continuer une pratique illégale. Mais la poursuite d'une pratique illégale ne se présume pas et si l'autorité qui l'a adoptée garde le silence devant l'autorité judiciaire, elle est censée prête à se soumettre désormais à la loi (André Grisel, op. cit. p. 361 à 364).
En l'espèce, l'autorisation de vendre des lunettes-loupes par des non-opticiens n'est pas de nature à créer des dangers pour la santé aussi importants que la pose et l'ajustage de verres de contact, qui nécessitent des connaissances et des compétences particulières. Les deux situations ne sont donc pas semblables. En ce qui concerne les cas signalés par le recourant où des travaux à risque seraient exécutés dans des commerces du canton par des opticiens qui ne seraient pas autorisés à les pratiquer, le représentant de l'autorité intimée a déclaré que toutes les mesures nécessaires seraient prises pour faire rétablir la situation réglementaire si des infractions aux art. 134 et 135 LSP étaient constatées. En pareille circonstance, le recourant ne saurait se prévaloir des situations illégales qu'il prétend avoir constatées pour bénéficier du même traitement illégal.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. La décision attaquée est réformée en ce sens qu'un délai au 30 septembre 1994 est imparti au recourant pour requérir le renouvellement de l'autorisation d'exploiter les commerces de Y.________ et de X.________ avec un opticien responsable correspondant aux qualifications requises par l'art. 134 let. b LSP s'il entend pratiquer des examens objectifs et subjectifs de la vue ainsi que la pose et l'ajustage des verres de contact, ou d'un opticien correspondant aux qualifications requises par l'art. 134 let. a LSP si l'activité de ses commerces est limitée à la préparation et à la vente de lunettes, ou encore, à défaut, pour fermer l'un des deux commerces. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, un émolument de justice de Frs 2'500.-- est mis à la charge du recourant.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est réformée en ce sens qu'un délai au 30 septembre 1994 est imparti au recourant pour requérir le renouvellement de l'autorisation d'exploiter les commerces de Y.________ et de X.________ en présentant pour chacun de ses deux commerces un opticien responsable bénéficiant des qualifications requises par l'art. 134 let. b LSP s'il entend pratiquer les examens objectifs et subjectifs de la vue ainsi que la pose et l'ajustage des verres de contact dans ses commerces ou, si l'activité de l'un des commerces est strictement limitée à la préparation et à la vente de lunettes, un opticien répondant aux exigences de l'art. 134 let. a LSP, ou à défaut, pour fermer l'un des deux commerces.
III. Un émolument de justice de Frs 2'500.-- (deux mille cinq-cents francs) est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 11 août 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :