TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 mars 2024
Composition
M. André Jomini, président; Mme Bénédicte Tornay Schaller et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Commission foncière rurale (CFR), à Lausanne,
Autorité concernée
Département des finances et de l'agriculture (DFA), à Lausanne.
Objet
Droit foncier rural
Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière rurale (CFR) du 18 août 2023 (refus d'autorisation d'acquérir des immeubles agricoles)
Vu les faits suivants:
A. B.________ est propriétaire des parcelles nos 127 (d'une surface de 23'630 m2) et 128 (116'400 m2) du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Eysins. Il est également propriétaire de la parcelle voisine no 127 (11'223 m2), cette dernière étant située de l'autre côté de la route de Crassier, sur le territoire de la commune d'Arnex-sur-Nyon. Ces terrains sont essentiellement en nature de pré-champ. Les parcelles nos 127 et 128 (Eysins) et 127 (Arnex-sur-Nyon) sont gérées en fermage. Elles appartiennent à un secteur classé en zone agricole, selon les plans généraux d'affectation des communes d'Eysins et d'Arnex-sur-Nyon, approuvés par le Département des infrastructures le 14 décembre 1999, respectivement le 16 juin 2003. Les parcelles nos 127 et 128 (Eysins) et 127 (Arnex-sur-Nyon) sont soumises à la législation fédérale sur le droit foncier rural.
B. Ressortissant italien né le ******** 1947, A.________ est agriculteur de formation (CFC d'agriculteur). Il a dirigé une entreprise de transport avec son épouse C.________, tout en conservant une activité agricole annexe (deux chevaux et de la volaille), à Eysins. Le 6 juillet 2023, il a requis de la Commission foncière rurale (CFR) l'autorisation d'acquérir les parcelles nos 127 et 128 (Eysins) et 127 (Arnex-sur-Nyon), que leur propriétaire avait décidé de vendre.
Par décision du 18 août 2023, la CFR a refusé l'autorisation d'acquérir au motif que l'acheteur ne disposait pas de la qualité d'exploitant à titre personnel.
C. Agissant le 2 octobre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision du 18 août 2023 en ce sens que l'autorisation requise pour l'acquisition des parcelles nos 127 et 128 (Eysins), et 127 (Arnex-sur-Nyon) est délivrée. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de cette décision. L'acte de recours est également signé par C.________, épouse de A.________; elle est toutefois désignée comme "l'apporteuse de fonds", mais pas comme la requérante de l'autorisation refusée, de sorte qu'elle n'a pas été considérée comme recourante dans la présente procédure.
Le même jour, le recourant a déposé une demande de réexamen (valant subsidiairement recours) auprès de la CFR. Ne voyant pas de motif de reconsidérérer sa décision, cette dernière a transmis la demande du recourant à la CDAP comme objet de sa compétence.
Le 17 novembre 2023, la Cheffe du Département des finances et de l'agriculture s'est déterminée sur le recours en s'en remettant à justice.
Dans sa réponse du 20 novembre 2023, la CFR conclut au rejet du recours.
Le 22 janvier 2024, le recourant a répliqué en maintenant ses conclusions.
Le 31 janvier 2024, la CFR s'est déterminée spontanément sur la réplique.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, fondée sur le droit public fédéral – à savoir les art. 61 ss de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) relatifs aux autorisations pour l'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles –, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon la procédure des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l’art. 13 al. 4 de la loi du 13 septembre 1993 d'application de la LDFR (LVLDFR; BLV 211.42). Déposé dans le délai légal (cf. art. 95 LPA-VD), le recours respecte les autres exigences formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recourant, directement touché par cette décision, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
La demande de réexamen, qui n'a pas été traitée par la CFR (vu l'effet dévolutif du recours) mais a été transmise d'office à la CDAP, contient des arguments et des conclusions n'ayant pas de portée indépendante, par rapport à l'acte de recours. Elle n'a donc pas à être traitée séparément.
2. Le recourant reproche d'abord à l'autorité intimée de lui avoir dénié la qualité d'exploitant à titre personnel et estime que sa décision viole les art. 9 et 63 al. 1 let. a LDFR.
a) L'art. 61 al. 1 LDFR prévoit que celui qui entend acquérir un immeuble agricole (cf. art. 6 LDFR) doit obtenir une autorisation; selon l'al. 2 de cette disposition, cette autorisation est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de refus. En vertu de l'art. 63 al. 1 let. a LDFR, l'acquisition d'un immeuble agricole est notamment refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel. Cette notion est définie à l'art. 9 LDFR (al. 1: "Est exploitant à titre personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles et, s'il s'agit d'une entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci").
L'art. 9 al. 1 LDFR distingue l'exploitant à titre personnel d'immeubles et l'exploitant à titre personnel d'entreprises agricoles. Dans le premier cas, il suffit que l'exploitant cultive personnellement les terres; dans le second, il doit encore diriger personnellement l'entité que constitue l'entreprise agricole. Travailler soi-même la terre au sens de cette disposition signifie effectuer une partie substantielle du travail aux champs, à l'étable et à la ferme (y compris le travail administratif), ainsi que le travail en relation avec la commercialisation des produits (TF 2C_334/2021 du 16 mars 2022 consid. 4.2; CDAP FO.2022.0017 du 4 décembre 2023 consid. 3b). Pour des immeubles que l'intéressé n'exploite pas encore (par exemple en tant que fermier), celui-ci doit s'engager à cultiver personnellement les terrains qu'il entend acquérir; s'agissant d'un fait futur, il lui suffit de rendre ce comportement simplement vraisemblable, ce qui peut être le cas par la simple mise en évidence d'attaches actuelles ou passées avec l'agriculture (TF 2C_334/2021 précité consid. 4.2).
b) En l'occurrence, le recourant ne dispose à l'évidence pas de la qualité d'exploitant à titre personnel. Pour être considéré comme tel au regard de l'art. 9 LDFR, il faut cultiver soi-même la terre, c'est-à-dire effectuer une partie substantielle des tâches dans les champs; or, le recourant indique lui-même qu'il n'a pas l'intention de modifier le mode actuel d'exploitation des terres qu'il souhaite acquérir, gérées en fermage. Une telle gestion est incompatible avec l'exploitation personnelle de parcelles agricoles: même si l'exploitant à titre personnel ne doit pas forcément accomplir lui-même tout le travail nécessaire à l'exploitation, l'implication de proches et de tiers étant permise, il doit néanmoins toujours y travailler personnellement dans une mesure importante: tel ne serait manifestement pas le cas du recourant. De plus, la volonté d'exploiter personnellement les terres doit non seulement être présente, mais elle doit également être durable, surtout lorsqu'il s'agit de la vente d'immeubles agricoles (cf. TF 2C_334/2021 précité consid. 5.1.3 et les réf.cit.). Or, le recourant est âgé de 76 ans. Même si les agriculteurs exercent souvent leur activité au-delà de l'âge de la retraite, on ne saurait à l'évidence considérer que la notion de durabilité est ici réalisée (cf. ég. TF 2C_520/2021 du 21 décembre 2021 consid. 6.5, où le Tribunal fédéral a retenu que le critère de la durabilité n'était pas rempli dans le cas d'un agriculteur âgé de 63 ans).
Au regard de ce qui précède, l'autorité intimée n'a pas violé les art. 9 et 63 al. 1 let. a LDFR en retenant que le recourant ne disposait pas de la qualité d'exploitant à titre personnel.
3. Le recourant soutient ensuite que l'acquisition des parcelles en cause repose sur de justes motifs au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR.
a) Selon l'art. 64 al. 1 LDFR, lorsque l'acquéreur n'est pas personnellement exploitant, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole lui est accordée "s'il prouve qu'il y a un juste motif" de le faire.
Selon la jurisprudence, l'art. 64 al. 1 LDFR contient, d'une part, aux let. a à g, un catalogue non exhaustif d'exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel et, d'autre part, une clause générale de "juste motif" fondant l'octroi d'une autorisation (cf. ég. dans la doctrine, Beat Stadler/Christoph Bandli, Kommentar BGBB, Art. 64 N. 4 s.). Il s'agit là d'une notion juridique indéterminée, qui doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du cas particulier et des objectifs de politique agricole du droit foncier rural. Le juste motif peut être réalisé dans la personne de l'acquéreur ou dans les circonstances objectives du cas d'espèce. S'agissant des objectifs de politique agricole, la LDFR a pour but principal de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel lors des transferts de propriété. La procédure d'autorisation doit lui faciliter l'acquisition des immeubles agricoles, le législateur admettant toutefois des exceptions lorsque celles-ci sont matériellement justifiées (ATF 133 III 562 consid. 4.4.1; 122 III 287 consid. 3a et 3b). Le Tribunal fédéral a posé le principe selon lequel le but de politique agricole de la LDFR n'est pas simplement de maintenir le statu quo, mais de renforcer la position des exploitants à titre personnel et de privilégier l'attribution des immeubles à de tels exploitants lors de chaque transfert de propriété, c'est-à-dire de réellement promouvoir le principe de l'expoitation à titre personnel (ATF 133 III 562 consid. 4.4.2; 122 III 287 consid. 3b i.i.; cf. ég. CDAP FO.2021.0010 du 12 avril 2022 consid. 4b).
b) En l'occurrence, le recourant ne se prévaut pas d'un des états de fait exceptionnels prévus expressément aux let. a à g de l'art. 64 al. 1 LDFR. Il invoque en revanche la clause générale de cette disposition (l'énumération des motifs dans cet alinéa 1 n'étant pas exhaustive): selon lui, la transaction immobilière lui permettrait de maintenir l'affermage sur les fonds en cause, dont bénéficient les agriculteurs exploitant à titre personnel, qui sont à la tête d'entreprises agricoles et qui ne peuvent ni ne veulent acquérir ces parcelles. Cette acquisition permettrait de préserver d'autres exploitations agricoles, dont la viabilité pourrait sinon être compromise, et de concrétiser, ainsi, les objectifs de politique agricole de la LDFR. Le recourant perd toutefois de vue que la LDFR n'a pas simplement pour but de garantir une exploitation agricole des parcelles litigieuses à long terme, mais aussi de réellement promouvoir le principe de l'exploitation à titre personnel. Or, on ne voit pas en quoi cette opération renforcerait la position des exploitants à titre personnel: lorsque le recourant se propose de poursuivre l'affermage des parcelles nos 127 et 128 (Eysins) et 127 (Arnex-sur-Nyon), il ne fait que viser au maintien du statu quo existant. A la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral, le fait que le transfert de propriété n'entraîne pas un changement du mode actuel d'exploitation des terres agricoles, gérées en fermage, ne saurait constituer un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR. Par ailleurs, l'on ne peut exclure, vu l'âge relativement élevé du recourant, que les parcelles en cause ne se retrouvent à court ou moyen terme, en cas d'acquisition particulière, notamment par succession ou en vertu du régime matrimonial, en les mains de tiers qui non seulement ne seraient pas exploitants à titre personnel, mais ne disposeraient pas même d'une formation d'agriculteur – ce qui ne contribuerait pas à réaliser les objectifs de politique agricole de la LDFR. En définitive, l'opération litigieuse ne peut être autorisée.
La CFR n'a ainsi pas violé le droit en refusant d'autoriser l'acquisition des immeubles agricoles sur la base des justes motifs prévus par la clause générale de l'art. 64 al. 1 LDFR.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 18 août 2023 par la Commission foncière rurale est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 mars 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.