TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 novembre 2008
Composition
M. François Kart, président; M. Antoine Rochat, assesseur et M. Jacques Haymoz, assesseur ; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière
Recourants
1.
Les hoirs de feu A.X.________, savoir B.X.________, C.X.________, D.X.________ et Y.________
2.
Z.________, Exécuteur testamentaire, à *********, Tous représentés par Me Thierry THONNEY, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Service du développement territorial,
Objet
Recours hoirs de feu A.X.________ et consorts c/ décision du Service du développement territorial du 5 mars 2008 (refus d'autoriser le morcellement de la parcelle 44 de ********)
Vu les faits suivants
A. B.X.________, C.X.________, D.X.________ et Y.________, en leur qualité d’héritiers de feu A.X.________, sont propriétaires en main commune de la parcelle no 44 du registre foncier de la Commune de ********, au Mont de ********.
D’une surface de 10'361 m2, ce bien-fonds est constitué de 6'835 m2 en nature de pré-champ et de 3'108 m2 de vignes. La parcelle supporte une maison d’habitation d’une surface au sol de 321 m2 ainsi qu’une dépendance de 97 m2.
Le terrain est colloqué en zone agricole protégée alors que le bâtiment et son pourtour sont colloqués en zone villa A selon le règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d’Etat le 19 octobre 1983.
La parcelle se présente topographiquement en deux parties. La partie amont au nord, relativement plane, comprend les vignes alors que la partie aval au sud, après une cassure de terrain, comprend la villa autour de laquelle est aménagé un jardin d’agrément qui va jusqu’à la limite sud du bien-fonds.
B. Dans les années 1952-1972, la Commune de ******** a été soumise, dans le cadre du syndicat d’améliorations foncières de Denens-La Vogea, à un remaniement parcellaire. Le plan parcellaire du périmètre à l’ancien état d’octobre 1957 montre que la parcelle concernée faisait partie du domaine du Mont-de-********, parcelle no 933, laquelle est devenue par la suite la parcelle no 36, propriété de la succession de A.________, dont faisait partie A.X.________.
Par acte notarié du 3 avril 1962, une surface de 7'253 m2 a été détachée de la parcelle no 36 et attribuée à A.X.________ à titre d’avance d’hoirie. Cette parcelle détachée est devenue la parcelle no 44 alors que la parcelle no 36 est devenue la parcelle no 42. Cette nouvelle distribution figure sur le plan parcellaire « nouvel état » de 1968. Par acte notarié du 10 février 1969, une surface de 3'108 m2 de vignes a été détachée de la parcelle no 42 et attribuée, dans le cadre du partage successoral, à A.X.________. Ce transfert a fait l’objet d’une demande d’autorisation de morcellement du sol, laquelle a été autorisée le 30 décembre 1968, moyennant que cette surface soit groupée à la parcelle no 44 pour ne former qu’un seul bien-fonds.
C. Le 5 février 2008, les hoirs de feu A.X.________ ont déposé une demande d’autorisation de morcellement du sol relative à la parcelle no 44 dans le but de séparer la zone viticole de 3'108 m2 du reste de la parcelle afin de pouvoir vendre la propriété et conserver la vigne au sein de la famille.
Par avis du 12 février 2008, le Service du développement territorial (ci-après SDT) a informé les intéressés qu’il n’était pas en mesure d’accepter le morcellement.
Par décision du 5 mars 2008, le SDT a refusé l’autorisation sollicitée au motif que la parcelle en cause avait fait l’objet d’un remaniement parcellaire et qu’aucune dérogation à l’interdiction de morceler ne pouvait être octroyée.
D. Les hoirs de feu A.X.________, ainsi que l’exécuteur testamentaire Z.________, ont interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 31 mars 2008. Ils concluent à son annulation, respectivement à sa réforme en tant que l’autorisation de morcellement est délivrée.
L’autorité intimée s’est déterminée le 18 avril 2008 et conclut au rejet du recours. A l’appui de ses écritures, elle a produit, outre les plans parcellaires ancien et nouvel état, un rapport du 10 juin 1968 sur l’exécution des travaux liés au remaniement parcellaire, un tableau de la 1ère répartition des frais du plan parcellaire mettant à charge de A.X.________ 482 fr. de frais pour des travaux géométriques et d’assainissement, un plan des travaux exécutés de 1965 à 1971 au Mont de ******** et un plan d’immatriculation au registre foncier du 29 mars 1963 faisant état d’un bâtiment sur la parcelle no 44.
Les recourants se sont encore exprimés le 27 mai 2008 et l’autorité intimée le 17 juin 2008.
La Cour a tenu audience le 8 septembre 2008 à ********. A cette occasion, elle a procédé à une vision locale.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. Les pièces versées au dossier, soit en particulier le plan parcellaire du nouvel état de 1968 et le tableau de répartition des frais, démontrent que la parcelle litigieuse était comprise dans le périmètre d’un remaniement parcellaire. Peu importe à cet égard que le bien-fonds ne fasse l’objet d’aucune mention "améliorations foncières" au registre foncier, sachant qu’une telle mention peut être radiée vingt ans après le titre exécutoire sur la répartition des frais. Il en découle que le morcellement litigieux est soumis à la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr ; RS 910.1), respectivement à la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF ;RSV 913.11), et non pas seulement, comme le soutiennent les recourants, à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ; RS 211.412.11) dont l’application relève de la compétence de la Commission foncière rurale.
3. a) L’art. 102 al. 1 LAgr prévoit une interdiction de morceler les terrains ayant été compris dans le périmètre d’un remaniement parcellaire. L’art. 102 al. 3 autorise toutefois les cantons à accorder des dérogations lorsque des motifs importants le justifient. Ces motifs importants ne sont définis ni dans la loi, ni dans les travaux préparatoires (ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002 consid. 3.1 et références). En vertu de l’art. 36 de l’Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l’agriculture (OAS ; RS 913.1), sont notamment considérées comme motifs importants l’assignation exécutoire à une zone à bâtir, une zone de protection ou une autre zone d’affectation non agricole (let. a), une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu de l’art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (let. b), l’inutilité, du point de vue de l’agriculture, de la reconstruction de bâtiments et d’installations détruits par un incendie ou une catastrophe naturelle (let. c), et l’utilisation pour une construction de la Confédération, pour les chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales (let. d). Pour le surplus, l’art. 102 al. 3 LAgr renvoie au droit cantonal pour la détermination des motifs importants (ATF 1A.36/2001 précité). Dans le Canton de Vaud, l’art. 109 LAF institue une interdiction générale de morceler, sans limite dans le temps et quelle que soit la surface des parcelles à créer. Selon l’art. 110 LAF, cette interdiction ne frappe ni les terrains compris dans une zone réservée à la construction ou à l’industrie selon un plan d’affectation prévu par la LATC, ou soustraite à l’application de la législation immobilière agricole, ni les terrains en nature de place ou de jardin, l’interdiction étant toutefois maintenue pour les parcelles grevées d’une mention « améliorations foncières ». L’art. 111 LAF instaure en outre une dérogation en faveur des biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui n’ont pas bénéficiés de subventions à titre d’améliorations foncières, à condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins pour les vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds. Enfin, l’art. 112 LAF donne au Département des infrastructures la compétence d’accorder des dérogations aux règles interdisant le morcellement du sol pour de justes motifs, ceci sans autre précision.
b) Dans le cas d’espèce, on relève tout d’abord que le morcellement ne peut pas être autorisé sur la base d’un des motifs prévus à l’art. 36 OAS. La loi ne précisant au surplus pas ce qu’il faut entendre par justes motifs, l’existence de tels motifs est une question d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec le sens et le but de la loi, dans le respect du principe de l’égalité de traitement. L’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit entre l’intérêt public à voir la répartition des biens-fonds maintenue telle qu’elle a été fixée lors de la réunion parcellaire et l’intérêt privé du propriétaire à effectuer une nouvelle division (ATF 1A.36/2001 précité). S’agissant des bien-fonds compris dans une réunion parcellaire, l’interdiction de morceler a pour but de prolonger aussi longtemps que possible l’effet recherché lors de l’octroi des subsides pour des entreprises d’améliorations foncières, c'est-à-dire de conserver les avantages résultant de ces opérations afin de maintenir les biens-fonds concernés à la disposition de leurs exploitants (ATF 1A.36/2001 précité). Il s’agit de maintenir l’état parcellaire tel qu’il résulte du remaniement réalisé avec le financement des pouvoirs publics qui a pour objectif de regrouper dans toute la mesure du possible les parcelles d’un même propriétaire afin d’en améliorer l’exploitation (ATF 101 Ib 198 consid. 3a p. 200) ; plus les incidences sur l’état des lieux tel qu’il résulte du remaniement seront limitées, plus aisément l’autorité pourra accéder à une demande de fractionnement (Tribunal administratif, arrêt AF.2000.0002 du 22 janvier 2001). A cet intérêt, s’ajoute également celui de maintenir dans des proportions raisonnables l’utilisation de terres agricoles attenantes à des zones à bâtir comme jardin d’agrément ou comme surface de dégagement (ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.2.).
Dans l’ATF 1A.36/2001, il s’agissait de retirer d’une parcelle en zone viticole une bande de 641 m2 aménagée quelques années auparavant en jardin d’agrément dans le prolongement du jardin sis sur la parcelle voisine, colloquée en partie en zone constructible et supportant une villa, ceci au profit de cette dernière parcelle. L’objectif était de réunir la totalité de la surface affectée au jardin d’agrément sur la même parcelle afin de faire coïncider la situation réelle avec celle qui ressortait du registre foncier et de mettre un terme à un litige d’ordre civil. Le morcellement litigieux, outre qu’il modifiait la répartition des biens-fonds fixée lors de la réunion parcellaire, portait atteinte aux avantages issus du remaniement dès lors que le maintien de la parcelle dans sa configuration initiale, soit non amputée de la surface litigieuse, pouvait apporter certains avantages en terme d’exploitation viticole, notamment en matière de dessertes. Après avoir relevé que le changement d’affectation de la portion de sol à détacher n’avait pas fait l’objet d’une autorisation fondée sur l’art. 24 LAT, le Tribunal fédéral a jugé que la pesée des intérêts effectuée par l’autorité cantonale pour refuser le morcellement ne prêtait pas flanc à la critique. Pour ce qui est de l’intérêt privé mis en avant par les intéressés, le Tribunal fédéral relevait notamment ce qui suit "le litige est essentiellement dû au fait que le jardin d’agrément a été réalisé avant de présenter la demande de morcellement. La prise en compte de cette circonstance reviendrait à donner une prime injustifiée à celui qui procède d’abord à un changement d’affectation avant de solliciter une autorisation de morceler par rapport à celui qui présente une telle demande préalablement à tout travail".
Dans le cas d’espèce, la situation est différente. Le morcellement sollicité, consistant à séparer ce qui a été réuni en 1969 dans le cadre du règlement de la succession de feu A.________ - et non pas dans celui du remaniement parcellaire - conduit à replacer la situation parcellaire telle qu’elle existait selon le plan parcellaire « nouvel état » de 1968. Il n’y a donc pas d’atteinte au remaniement parcellaire mais plutôt un rétablissement de ce qui existait au terme de celui-ci. A cela s’ajoute que contrairement à l’arrêt précité, la parcelle no 44 n’est plus affectée à des activités agricoles depuis plus de quarante ans, à l’exception de la vigne qui fait précisément l’objet de la demande. En outre, le morcellement n’a aucune incidence sur l’exploitation viticole. On ne saurait au surplus refuser l’autorisation sollicitée en se fondant sur l’intérêt public à maintenir dans des proportions raisonnables l’utilisation des terres agricoles attenantes à une zone à bâtir comme jardin d’agrément ou comme surface de dégagement, intérêt mis en exergue par le Tribunal fédéral dans l’ATF 1A.36/2001 précité. A cet égard, on relèvera tout d’abord que la maison et le parc existent depuis 1961-1963, soit bien avant l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et l’entrée en vigueur le 1er juillet 1972 de la première loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution qui a, pour la première fois, introduit une séparation stricte des territoires constructibles et non constructibles. On ne peut par conséquent a priori pas reprocher aux propriétaires de la parcelle no 44 d’avoir modifié l’affectation agricole de la parcelle en créant un jardin d’agrément sans avoir préalablement demandé l’autorisation requise par la législation sur l’aménagement du territoire (soit l’autorisation prévue par l’art. 24 LAT). On peut plutôt partir de l’idée que la construction de la maison et l’aménagement du jardin d’agrément ont été effectués en accord avec la législation en vigueur à l’époque, la propriétaire s’étant vu délivrer une autorisation de construire en 1961. Là encore, la situation diffère par conséquent de l’ATF précité où on était en présence d’un changement d’affectation réalisé sans autorisation en 1982, à un moment où la LAT était en vigueur. On relève en outre que le refus d’autoriser le morcellement n’aura pas pour conséquence la réaffectation du parc à une activité agricole ou viticole puisque l’autorité intimée, selon les déclarations de son représentant lors de l’audience, n’a pas l’intention d’ordonner la remise en état des lieux. On ne saurait par conséquent suivre cette dernière lorsqu’elle soutient que le morcellement consiste à changer indûment l’usage d’un terrain agricole protégé en un usage de jardin d’agrément (cf. réponse du 18 avril 2008). De fait, la seule conséquence d’un refus de morcellement risque d’être la vente de la parcelle no 44 en l’état. Or, on ne saisit pas quel est l’intérêt public à ce que cette parcelle soit vendue avec plutôt que sans la vigne, ceci n’ayant notamment pas de conséquence sur le maintien du jardin d’agrément.
L’intérêt privé des recourants réside quant à lui dans le fait pour l’hoirie de pouvoir vendre la partie de la parcelle no 44 comprenant la maison et le parc tout en conservant la vigne dans la famille. A lui seul, cet intérêt lié au règlement d’une succession ne saurait constituer un juste motif au sens des art. 102 al. 2 LAF et 112 al. 3 LAgr justifiant de porter atteinte à la répartition des biens-fonds effectuée dans le cadre d’un remaniement parcellaire (ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.2). Toutefois, on a vu qu’il n’y a en l’occurrence aucune atteinte à la réunion parcellaire qui a été effectuée. Dans ces circonstances particulières, les intérêts privés des propriétaires justifient que l’autorisation soit délivrée.
4. Examinée sous l’angle de la garantie constitutionnelle de la propriété, la question ne serait pas tranchée différemment. Des restrictions à la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et compatibles avec la Constitution si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 Cst, voir aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222, voir encore ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120 et 120 I a 126 consid. 5a p. 142; 119 I a 348 consid. 2a p. 353). Or, en l’occurrence, la restriction au droit de propriété qu’implique le refus de la demande de morcellement ne repose sur aucun intérêt public dès lors que, pour les raison évoquées ci-dessus, le maintien de la parcelle no 44 telle qu’elle est ne présente aucun intérêt par rapport au remaniement parcellaire et n’a aucune incidence sur l’affectation du sol et l’utilisation de la parcelle qui existe depuis plus de quarante ans.
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision entreprise. Le dossier est retourné au Service du développement territorial afin qu’il délivre l’autorisation de morceler prévue par les art. 102 LAgr et 112 LAF.
Vu l’issue du pourvoi, les recourants qui obtiennent gain de cause et ont agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel se verront alloué des dépens. L’arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 5 mars 2008 du Service du développement territorial est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. L’Etat versera aux recourants la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
IV. Les frais restent à charge de l’Etat.
Lausanne, le 7 novembre 2008
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.