TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 octobre 2008
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. François Despland et Georges-Arthur Meylan, assesseurs.
Recourante
LA BALOISE Compagnie d'assurances sur la vie, Service immobilier, à Lausanne, représentée par Me Pierre Mathyer, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'économie, du logement et du tourisme, représentée par Division logement Service de l'économie, du logement, et du tourisme, à Lausanne Adm cant VD,
Autorité concernée
Service du logement et des gérances, représentée par Division logement, Service du logement et des gérances, à Lausanne,
Objet
Recours LA BALOISE Compagnie d'assurances sur la vie c/ décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT) du 19 septembre 2006
Vu les faits suivants
A. La Bâloise, Compagnie d¿assurance sur la vie (ci-après: la Bâloise), est propriétaire de la parcelle n°1796 du Registre foncier de Lausanne. Sur ce bien-fonds sis au chemin du Devin n°72, est érigée une maison d¿habitation comprenant 19 logements (soit 15 logements d¿une pièce, deux de deux pièces, un de trois pièces et un de quatre pièces), ainsi que trois bureaux d¿une surface de 119, 130 et 181 m2; tous ces locaux sont offerts à la location. Le 29 juin 2006, la Bâloise a demandé au Service du logement de la commune de Lausanne l¿autorisation de procéder à des travaux de réfection dans ce bâtiment. Elle a joint à cette requête un plan de situation; une copie de la police d¿assurance incendie; une description des travaux et un devis, établis par le bureau d¿architectes Archistudio (ci-après: rapport Archistudio); un tableau des coûts des travaux; un état locatif avant travaux; un état locatif après travaux; le formulaire ad hoc (n°53). Selon le rapport Archistudio, l¿état du bâtiment, construit en 1969-1970, aurait besoin d¿être rénové dans son enveloppe (cela concerne notamment le changement des fenêtres et des stores, la réfection de la toiture, le rafraîchissement des entrées, des cages d¿escaliers et des parties communes; la pose d¿interphones; l¿amélioration de l¿isolation thermique, de la ventilation, du chauffage, des installations sanitaires et des aménagements extérieurs). En outre, sept studios d¿une pièce, occupés par une garderie d¿enfants, nécessiteraient une rénovation intérieure, en vue de leur réaffectation au logement. Le coût estimatif total de ces travaux est de 1'120'000 fr. (soit 1'015'000 fr. pour la rénovation de l¿ensemble du bâtiment et 105'000 fr. pour la rénovation intérieure de sept logements d¿une pièce). Le 21 août 2006, le Service communal du logement et des gérances (ci-après: SLG) a établi un préavis à l¿intention du Service de l¿économie, du logement et du tourisme du Département de l¿économie (ci-après: le SELT), conformément à l¿art. 10 de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d¿habitation, ainsi que l¿utilisation de logements à d¿autres fins que l¿habitation (LDTR; RSV 840.15). Ce préavis était favorable, sous réserve que l¿état locatif total pour les logements n¿excède pas 139'576,46 fr. Le 19 septembre 2006, le SELT a délivré l¿autorisation requise, en assortissant celles-ci des conditions suivantes:
«1. Les 15 logements de 1 pièce, les 2 logements de 2 pièces, le logement de 3 pièces et le logement de 4 pièces sont soumis à un contrôle des loyers lors de leur première mise en location après travaux, le revenu locatif annuel ne pouvant excéder la somme de fr. 143'620.-, sous réserve des modifications légales et des imprévus justifiés, tant techniques que financiers.
2. Ce contrôle consistera en la production des baux ou notifications de hausse de loyer après travaux, qui devra intervenir aussitôt que les loyers auront été adaptés. Ces documents devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile».
Les ch. 3 à 5 du dispositif se rapportent à d¿autres conditions. Le SELT a considéré que les logements en question entraient dans la catégorie de ceux où sévit la pénurie; que l¿octroi de l¿autorisation requise, en principe exclu selon l¿art. 3 LDTR, devait exceptionnellement être accordé au regard de l¿art. 4 al. 1 LDTR; que le prix moyen des logements devait être limité à 187,50 fr. par m2 et par an.
B. La Bâloise a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision du 19 septembre 2006, dont elle demande la réforme en ce sens que les conditions assorties à l¿autorisation soient libellées comme suit :
« 1. Les 15 logements de 1 pièce, les 2 logements de 2 pièces, le logement de 3 pièces et le logement de 4 pièces sont soumis à un contrôle des loyers lors de leur première mise en location après travaux, le revenu locatif annuel ne pouvant excéder fr. 254'175.-, sous réserve des modifications légales et des imprévus justifiés, tant techniques que financiers.
2. Ce contrôle consistera en la production des baux de première mise en location après travaux ou des notifications de hausse de loyer après travaux, qui devra intervenir aussitôt que les loyers auront été adaptés. Ces documents devront informer les locataires en terme non équivoque sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile».
Les ch. 3 à 5 du dispositif resteraient inchangés. Le SELT propose le rejet du recours. Le SLG conclut également à la réforme du ch. 1 du dispositif de la décision attaquée, en ce sens que l¿état locatif n¿excède pas 139'545 fr., selon son préavis du 21 août 2006. Le 8 février 2007, la recourante a indiqué que les conclusions à l¿appui du recours étaient affectées d¿une erreur de plume, en ce sens qu¿il fallait lire que l¿état locatif total ne devrait pas excéder 157'440 fr. (et non pas 254'175 fr.). Dans un mémoire complémentaire, elle a confirmé ces conclusions. Le SELT a produit des observations finales, aux termes desquelles il a également maintenu ses conclusions.
C. La cause a été reprise par le Tribunal cantonal à la suite de l¿intégration à celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1er janvier 2008.
D. Le nouveau juge instructeur a été désigné le 27 août 2008.
E. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Il est pris acte de la modification des conclusions de la recourante pour ce qui concerne le ch. 1 du dispositif de la décision attaquée, selon sa communication du 8 février 2007.
b) Il est constant que les logements en question sont soumis à la LDTR et que les travaux peuvent être autorisés exceptionnellement selon l¿art. 4 al. 1 LDTR. Le litige porte uniquement sur la détermination de l¿état locatif autorisé. Les parties s¿accordent également sur le fait que cela ne concerne que la partie du bâtiment vouée à l¿habitation.
c) Le SLG demande que l¿état locatif soit fixé à 139'545 fr. au maximum. L¿adjudication de cette conclusion aurait pour effet de modifier la décision attaquée au détriment du recourant. Or, une telle reformatio in peius n¿est possible que si la loi le prévoit expressément (cf., en dernier lieu, arrêt GE.2007.0185 du 27 décembre 2007, consid. 4b, et les arrêts cités). En l¿occurrence, ni la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), ni la LDTR ne contiennent de disposition autorisant le juge à réformer la décision attaquée en défaveur du recourant. La conclusion présentée par le SLG à l¿appui de sa réponse est dès lors irrecevable.
d) Sous ces réserves, il y a lieu d¿entrer en matière.
2. a) La propriété est garantie (art. 26 al. 1 Cst et 25 al. 1 Cst/VD). Les restrictions qui y sont apportées ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst/VD; ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221, et les arrêts cités).
b) La LDTR soumet la transformation et la rénovation des maisons d¿habitation à autorisation (art. 1er al. 1), à moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al. 2). Cette autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3). Elle est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). Le règlement du 6 mai 1988, portant application de la LDTR (RLDTR, RSV 840.15.1), précise que seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population, peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4). Cette réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles) et elle est compatible avec la garantie de la propriété, ainsi que le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'en juger à propos du décret du 5 décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a succédé (ATF 89 I 178; 101 Ia 502; cf. également, pour une réglementation analogue, ATF 113 Ia 132 et 119 Ia 355). La LDTR a ainsi pour but de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées (cf. en dernier lieu arrêt AC.2006.0213 du 13 mars 2008). Le moyen d'y parvenir est l'interdiction de principe de démolir, de transformer ou de changer d'affectation (art. 3 LDTR). L'art. 4 LDTR ne doit pas nécessairement être appliqué au pied de la lettre lorsqu'il exige que la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent "indispensables". L'autorisation doit être en principe accordée lorsque le projet permet de maintenir ou d'augmenter le nombre de logements loués à des prix raisonnables dans une catégorie où sévit la pénurie (arrêts AC.2006.0213, précité, consid. 11a; FO.2004.0004 du 24 juin 2005, consid. 4b; ATF 1P.521/2003 du 10 novembre 2003, consid. 2.2). Lorsque les loyers des logements en question sont très bas avant les travaux, l¿augmentation de ceux-ci, résultant de travaux nécessaires, peut être admise même lorsqu¿elle est importante; la LDTR n¿a en effet pas pour but de maintenir indéfiniment des loyers très modestes, en conférant aux locataires de logements anciens ou vétustes une sorte de rente de situation (arrêt FO.2004.0004, précité, consid. 4b). En accordant l¿autorisation de transformation ou de rénovation, le SELT peut contrôler pendant dix ans les nouveaux loyers, afin d¿éviter des augmentations qui iraient à l¿encontre du but de la loi (art. 4 al. 3 LDTR). Ce contrôle est, en règle générale, limité à la première mise en location après les travaux (art. 15 RLDTR). Il est en principe conforme à la Constitution (ATF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001).
3. Les parties divergent sur la fixation de l¿état locatif après travaux.
a) Le SELT peut prendre en compte un revenu locatif avant travaux différent de l¿état locatif existant, car le loyer «réel» peut être supérieur ou inférieur à celui pour lequel un objet comparable pourrait être remis sur le marché locatif; il convient dès lors d¿effectuer un calcul en deux étapes, soit la définition du loyer dit objectif, puis le report admissible du coût des travaux sur l¿état initial. Selon une méthode agréée par la jurisprudence (cf. arrêt FO.1999.0020 du 11 octobre 2000, consid. 4b/dd), le SELT prend en compte la partie du volume du bâtiment consacrée au logement; après avoir fixé la valeur de ce volume (en fr./m3) et ajouté la valeur du terrain et des aménagements admis. Cela fait, le SELT détermine une valeur, dont il peut retrancher une part du coût des travaux prévus, au titre de déduction pour vétusté; il fixe ensuite un taux de rentabilité admissible pour le rendement équitable sur investissement. Le SELT s¿écarte de l¿état locatif avant travaux lorsqu¿il apparaît que les loyers sont trop élevés par rapport à la valeur intrinsèque des logements en question et à la situation du marché. Tel peut notamment être le cas lorsqu¿un nombre important de logements est vacant et si leur loyer est sensiblement supérieur à ceux des logements occupés. Une augmentation de loyers déjà trop élevés aurait pour conséquence de soustraire du marché locatif des logements qui, de par leur prix, répondent à un besoin prépondérant de la population (arrêt FO.1999.0020, précité, consid. 4b/aa, et les arrêts cités).
b) Selon le rapport Archistudio, les quinze logements d¿une pièce (soit les appartements portant les n°62.06, 68.01, 70.03, 73.01, 74.04, 75.01, 77.01, 78.01, 79.03, 603.02, 604.03, 605.04, 606.02, 607.02 et 608.01) ont une surface totale de 477 m2 (soit quatorze logements de 32 m2 et un de 29 m2). Sur ces quinze logements, sept (portant les n°68.01, 70.03, 77.01, 78.01, 79.03, 604.03 et 607.02, tous loués à Line Mavrocordatos) ont été affectés, dès 2003, à une garderie d¿enfants. Outre la rénovation extérieure générale, ces sept studios font l¿objet, selon le rapport Archistudio, d¿une rénovation intérieure pour être à nouveau utilisés à des fins de logement. Les deux appartements de deux pièces ont une surface totale de 100 m2 (soit 49 m2 pour le logement n°64.04 et 51 m2 pour le logement n°72.04). L¿appartement de trois pièces (n°61.06) a une surface de 70 m2, celui de quatre pièces (n°63.03) de 116 m2. La surface totale des appartements litigieux est ainsi de 763 m2. Les trois bureaux ¿ non soumis à la LDTR ¿ comprennent une surface totale de 430 m2 (soit 119 m2 pour le n°600.04, 181 m2 pour le n°601.02 et 130 m2 pour le n°602.02). Le revenu locatif effectif (existant) est de 113'130 fr.
Le SELT a retenu, pour le bâtiment dans son entier, un volume de 6'014,6 m3 (cf. fiche de calcul, p. 2) qui correspond à la valeur fixée dans la police d¿assurance de l¿ECA (6'015 m3). Se fondant sur un prix de 600 fr./m3 pour les parties habitables et 400 fr./m3 pour les parties non-habitables du bâtiment, le SELT a établi la valeur totale du bâtiment à 3'318'235 fr. Le prix moyen au m3 est ainsi de 551,75 fr. Compte tenu de la valeur retenue dans la police d¿assurance de l¿ECA (soit 3'415'822 fr.), ce prix moyen a été augmenté à 568,25 fr. Le cube de la partie logement par ratio (m3/m2) s¿établit ainsi à 4.73. Rapportée à la surface des logements litigieux, le «cube logement» est de 3'608. Le SELT obtient la valeur de 3'624, parce qu¿il tient compte d¿une surface de logement de 766 m2; cette différence s¿explique parce que l¿autorité n¿a pas vu que l¿un des studios à une surface de 29 m2 et non de 32 m2, comme les quatorze autres logements du même type. Pour déterminer la valeur objective, le SELT a fixé la valeur du bâtiment à neuf à 2'058'914 fr. (soit 3'624 x 568 fr.). Il a déduit la part du terrain (24%, soit 748'696 fr.) et celle des aménagements extérieurs (soit 10%, soit 311'956 fr.). Tenant compte de l¿âge du bâtiment (soit 37 ans), le SELT a fixé la déduction pour vétusté à 33,3% (soit 685'618 fr.). La valeur objective de l¿immeuble (avec le terrain) est ainsi de 2'433'948 fr. Pour un rendement de 5%, le revenu locatif objectif s¿élève à 121'697 fr. Estimant la part des travaux destinée à l¿entretien à 22,96% du total, le SELT a admis le report d¿une part de 77,04% des travaux, rentabilisée au taux de 5%. Pour fixer le montant des travaux, déterminant pour le calcul du revenu locatif admissible après travaux, le SELT a distingué la part destinée à la rénovation extérieure générale du bâtiment et celle destinée à la rénovation intérieure supplémentaire des sept studios utilisés temporairement comme garderie d¿enfants. Du devis total des travaux (soit 1'120'000 fr.), il a déduit la part spécifique à ces sept studios (soit 105'000 fr.). Du solde (soit 1'015'000 fr.), il a retranché la part dévolue aux bureaux (pour une surface de 430 m2, soit 328'432 fr.); le montant total des travaux à prendre en compte est ainsi de 686'567 fr. Pour la fixation du revenu locatif admissible après travaux, le SELT a distingué le rendement de la part relative à la rénovation extérieure des appartements, d¿un côté, et le rendement de la part relative à la rénovation intérieure des sept appartements à nouveau affectés au logement, d¿un autre côté. C¿est sur ce point que le SLG diverge du SELT, car il ne procède pas à cette distinction. Pour le SELT, le revenu locatif admissible selon la première opération est de 139'576 fr. (soit 686'576 fr. x 77,04% x 5% = 26'446 fr. + 113'130 fr.). Pour la deuxième opération, le SELT a établi l¿état locatif initial des sept studios à 40'816 fr., montant auquel il a ajouté le report admissible lié à la rénovation intérieure, soit 4'044 fr. (105¿000fr. x 77,04% x 5%). En distinguant les appartements selon cette part supplémentaire, le SELT a fixé l¿état locatif final à 143'621 fr. (182,21 fr./ m2 pour tous les logements sauf les sept studios rénovés et 200,27 fr./m2 pour ceux-ci, soit une moyenne de 187,50 fr./m2).
c) La recourante ne conteste pas ce calcul en lui-même. Elle s¿insurge toutefois contre le résultat final, qui a pour effet que le loyer mensuel des studios sera fixé à 500 fr. en moyenne (187,50 fr. x 32 m2 = 6000 fr : 12), ce qui serait insuffisant par rapport aux loyers actuels, eu égard également aux prix pratiqués sur le marché pour ce type de logement. Cette argumentation n¿est pas déterminante. Selon la fiche de calcul établie par le SELT, le loyer mensuel admissible pour les huit studios soumis uniquement à une rénovation extérieure serait de 486 fr., de 534 fr. pour les sept studios rénovés intérieurement et extérieurement. Or, les loyers actuels (nets) sont assez nettement inférieurs à cette norme. Pour les huit studios de la première catégorie (appartements n°62.06, 73.01, 74.04, 75.01, 603.02, 605.04, 606.02 et 608.01), le loyer net actuel varie entre 320 fr. et 512 fr.; la moyenne est de 432 fr. Pour les sept studios de la deuxième catégorie (appartements n°68.01, 70.03, 77.01, 78.01, 79.03, 604.03 et 607.02), le loyer net actuel varie entre 356 fr. et 406 fr.; la moyenne est de 377 fr. La hausse que permet la décision attaquée pour ces logements n¿est ainsi pas négligeable. A cela s¿ajoute que les loyers actuels sont inférieurs au prix du marché. Ils correspondent ainsi aux besoins de la partie de la population qui ne dispose pas de ressources importantes pour se loger. Or, la LDTR a précisément pour but de conserver, dans toute la mesure du possible, ce type de logement. Contrairement à ce qu¿allègue la recourante, l¿état de fait n¿est pas le même que celui qui a donné lieu au prononcé de l¿arrêt FO.2004.0004, où le bâtiment se trouvait dans un très mauvais état; les loyers avant travaux étaient nettement inférieurs à ceux offerts par la recourante. En outre, l¿application de la LDTR ne doit pas conduire à aligner le prix des loyers à ceux usuels sur un marché qui reste marqué, dans la région lémanique toute entière et à Lausanne en particulier, par une très forte pénurie. Enfin, la différence entre l¿état locatif final autorisé selon la décision attaquée et celui revendiqué par la recourante est de 13'820 fr. (soit 157'440 fr. - 143'620 fr.). Rapporté à la surface des locaux soumis à la LDTR, cet écart, de l¿ordre de 17 fr./m2 de logement offert à la location (13'280 fr. : 763 m2 = 17.40 fr./m2), n¿est pas important au point d¿admettre que la décision attaquée serait incompatible avec la LDTR ou violerait la garantie de la propriété.
4. Le recours doit ainsi être rejeté intégralement. La recourante n¿ayant pas explicité sa conclusion tendant à la modification du libellé de la condition visée au chiffre 2 de la décision attaquée, il n¿y a pas lieu de s¿y attarder. La décision attaquée doit être confirmée dans tous ses éléments. Les frais sont mis à la charge de la recourante; l¿allocation de dépens n¿entre pas en ligne de compte (art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives ¿ LJPA, RSV 173.36).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 19 septembre 2006 par le Service de l¿économie, du logement et du tourisme est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n¿est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 octobre 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.