TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 janvier 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. Antoine Thélin et M. Laurent Merz, assesseurs; Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines, greffière.
Recourant
A.________, 1.********, représenté par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Département de l'économie Secrétariat général, Section juridique, 1014 Lausanne
Autorité concernée
Service de l'agriculture, 1014 Lausanne
Objet
Paiements directs
Recours A.________ c/ décision de la Cheffe du Département de l'agriculture du 28 août 2006 (paiements directs 2005, réduction pour fausses indications)
Vu les faits suivants
A. Le 3 mai 2005, A.________, qui exploite un domaine agricole à 2.********, a rempli les formulaires C (indications générales) et B (relevé des animaux), par lesquels il a requis le versement de plusieurs contributions (paiements directs et contributions à la culture) pour l'année 2005. Il a notamment demandé le versement de contributions pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers (UGBFG; code 5305).
Sur le formulaire B, A.________ a mentionné 18 vaches dont le lait est commercialisé (code 1111). En revanche, sur le formulaire C, il a laissé en blanc les rubriques "lait commercialisé pendant l'année laitière écoulée (sans le lait produit dans les exploitations d'estivage), en kg" (code 5201) et "contingent laitier (sans les exploitations d'estivage) pour l'année laitière en cours, en kg" (code 5205).
B. Au bas du formulaire B (relevé des animaux), il est mentionné, en caractères gras, que "Les indications fausses ou incomplètes peuvent entraîner une réduction ou le refus des paiements directs.". Cette mention n'apparaît pas sur le formulaire C (indications générales).
L'espace réservé à la signature de l'exploitant sur les formulaires B et C contient le texte suivant :
"Confirmation de l'exactitude des données par l'exploitant (lieu, date, signature). Par votre signature, vous habilitez l'autorité compétente à se procurer les informations nécessaires à la mise en oeuvre des mesures."
A.________ a signé le formulaire B le 3 mai 2005 et le formulaire C le 4 mai 2005.
Auparavant, soit en 2003 et 2004, A.________ avait déjà requis l'octroi de paiements directs. Il avait indiqué sur le formulaire B avoir 18 vaches dont le lait est commercialisé (code 1111) en 2003 et 17 en 2004. Il a complété le formulaire C en mentionnant 120'736 kg de lait commercialisé pendant l'année laitière écoulée (code 5201) en 2003 et 137'870 kg en 2004, ainsi qu'un contingent laitier (sans les exploitations d'estivage) pour l'année laitière en cours, en kg (code 5205) de 125'809 kg en 2003 et 80'789 kg en 2004. Il a également rempli la rubrique 5305 de demande de contributions pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers. Les décomptes 2003 et 2004 ne mentionnent pas de montant en face de la rubrique "garde d'animaux consommant des fourrages grossiers".
Le 9 novembre 2005, le Service de l'agriculture a adressé à A.________ une lettre sous pli simple ainsi libellée :
" ...
A l'examen de votre demande de contributions 2005, nous constatons que vous avez omis de remplir les rubriques 5201 "lait commercialisé pendant l'année écoulée" et 5205 "contingent laitier pour l'année laitière en cours" figurant dans les indications générales, sur votre formulaire C, alors que votre relevé des animaux (formulaire B) contient des vaches traites dont le lait est commercialisé au 1er janvier et au 3 mai 2005.
Nous vous invitons par conséquent à compléter vos données manquantes par retour du courrier, mais au plus tard d'ici au 15 novembre 2005.
Sans nouvelles de votre part et passé ce délai, le Service de l'agriculture devra considérer que les deux valeurs manquantes sont égales à zéro.
... "
A.________ n'a pas réagi à cette communication.
C. Par décision du 2 décembre 2005, le Service de l'agriculture, se référant aux données de la Fédération laitière Orlait et de l'Office fédéral de agriculture (OFAG), dont il ressort que, du 1er mai 2004 au 30 avril 2005, A.________ a livré 139'672 kg de lait et que, pour 2005/2006, son contingent laitier était de 141'905 kg, lui a infligé une sanction d'un montant de 44'017 francs 85 centimes pour la période 2005, soit une sanction "d'un montant équivalent à deux fois les paiements directs octroyés d'après les indications fausses et ceux dus selon les indications correctes, soit 44'856 francs", réduits à 44'017 francs 85. En clair, le montant de la sanction a été fixé au total des paiements directs auxquels l'intéressé avait droit pour 2005 (44'017 fr. 85). A cette décision était joint le décompte final des paiements directs 2005.
D. Contre cette décision, A.________ a formé un recours auprès de la Cheffe du Département de l'économie en alléguant ce qui suit :
"Ne percevant aucune contribution UGBFG, les données laitières n'ont en effet pas été annoncées, ceci en toute logique et par mesure de simplification. Renonçant à la contribution UGBFG, il n'y a donc là, pas d'indications fausses."
Le service s'est déterminé le 18 janvier 2006 arguant que l'exploitant se contredit en affirmant qu'il renonçait aux contributions UGBFG, dès lors qu'il les a requises. Il se réfère également à sa lettre du 9 novembre 2005 restée sans réponse.
A réception de ses déterminations, A.________ a demandé une copie du courrier du 9 novembre 2005 affirmant :
"Je n'ai malheureusement retrouvé aucune trace de la dite demande"
Par décision du 28 août 2006, la Cheffe du Département de l'économie a admis partiellement le recours de l'intéressé et ramené la sanction à un montant de 22'428 francs, c'est-à-dire que "le montant des paiements directs [est] diminué de la différence entre les contributions requises et celles réellement dues".
E. Contre cette décision, A.________ a interjeté recours le 19 septembre 2006 auprès du Tribunal administratif, actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il a conclu, sous suite de frais et dépens, à ce que la décision querellée soit annulée et le Service de l'agriculture, subsidiairement le Département de l'économie, invité à rendre une nouvelle décision et un nouveau décompte final des paiements directs 2005 se soldant par un montant qui lui est encore dû de 21'237 francs 85 centimes, compte tenu d'un acompte d'ores et déjà versé de 22'780 francs et d'un montant total de paiements directs de 44'017 francs 85 centimes pour l'année 2005.
Dans sa réponse du 3 novembre 2006, la Cheffe du Département de l'économie a conclu au rejet du recours, avec suite de frais et dépens.
Le recourant a répliqué le 27 novembre 2006, la Cheffe du Département de l'économie dupliqué le 12 décembre 2006.
Le Service de l'agriculture a produit ses observations le 14 décembre 2006 et les dossiers des paiements directs 2003 et 2004 concernant le recourant le 4 avril 2007.
Le recourant a pu consulter les dossiers des paiements directs 2003 et 2004 le concernant. Le 25 mai 2007, il a déposé d'ultimes observations.
Considérant en droit
1. a) Interjeté dans le délai de 20 jours de l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA; RSV 173.36), le recours est recevable en la forme. Au surplus, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
b) Selon l’art. 36 LJPA, le recours devant la Cour de droit administratif et public peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lit. a), et pour constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b). A défaut d’une loi spéciale le prévoyant, la Cour de droit administratif et public ne peut pas, dans le cas particulier, revoir l’opportunité de la décision entreprise (lit. c).
2. Aux termes de l’art. 70 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr; RS 910.1), la Confédération octroie aux exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à condition qu’ils fournissent les prestations écologiques requises (PER). Selon l’art. 1er de l’Ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs (OPD; RS 910.13), les paiements directs comprennent les paiements directs généraux, les contributions écologiques et les contributions éthologiques. L'art. 28 OPD prévoit qu'a droit aux contributions pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers l'exploitant dont l'entreprise compte au moins une unité de gros-bétail fourrage grossier (UGBFG ; al. 1); les contributions sont versées pour les animaux consommant des fourrages grossiers qui sont gardés dans l'exploitation pendant la période d'affourrement d'hiver (al. 2). D'après l'art. 29 OPD, le détenteur d'animaux de rente a droit aux contributions pour les animaux de rente consommant des fourrages grossiers (UGBFG), recensés dans son exploitation le jour de référence, et qu'il garde sans interruption depuis au moins le 1er janvier de l'année de contributions (al. 1). L'art. 32 al. 2 OPD précise que pour le calcul des contributions en question, il est d'abord tenu compte du nombre de UGBFG. Conformément à l'art. 31 OPD, dans les exploitations qui commercialisent du lait, le nombre d’UGBFG selon les art. 29 et 30 est réduit d’une UGBFG par 4400 kg de lait commercialisé (al. 1er). L’année laitière écoulée est déterminante pour la fixation des quantités de lait (al. 2 1ère phrase).
En l'espèce, le recourant a requis en 2003, 2004 et 2005 des contributions pour les animaux de rente consommant des fourrages grossiers. Toutefois, en raison des réductions prévues à l'art. 31 OPD pour le lait commercialisé, ces contributions ont été égales à zéro. Le recourant a eu droit à des paiements directs généraux, écologiques et éthologiques de 45'323 fr. 75 en 2003 et 45'561 fr. 55 en 2004. Or, pour l'année 2005 une sanction égale à la totalité dans un premier temps de tous les paiements directs de 44'017 fr. 85 auxquels il a droit, puis de 22'428 francs lui a été infligée, au motif qu'il n'a pas rempli les rubriques relatives au lait commercialisé dans les formulaires 2005. Il convient donc d'examiner si cette sanction se justifie.
3. Selon l'art. 63 OPD, les paiements directs ne sont octroyés que sur demande écrite adressée à l'autorité cantonale compétente. L'art. 64 al. 1 OPD dispose qu'en complément aux données portant sur les structures des exploitations, prévues dans l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les données agricoles, l'exploitant communique ou transmet notamment à l'autorité cantonale compétente la confirmation de l'exactitude des données (lettre e).
Ces dispositions sont en outre complétées par celles de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (Loi sur les subventions, LSu, RS 616.1) qui est applicable aux paiements directs dans l'agriculture, à l'exception des art. 37 à 39 concernant les délits, l'obtention frauduleuse d'un avantage et la poursuite pénale (art. 2 LSu et art. 176 LAgr). A teneur de l'art. 11 LSu, les aides et les indemnités ne sont allouées que sur demande (al. 1); le requérant est tenu de fournir à l'autorité compétente tous les renseignements nécessaires et doit l'autoriser à consulter les dossiers et lui donner accès aux lieux (al. 2); ces obligations subsistent même après l'octroi de l'aide ou de l'indemnité, de manière à ce que l'autorité compétente puisse opérer les contrôles nécessaires et élucider les cas de restitution (al. 3). Si le requérant ou l'allocataire ne se conforme pas à l'obligation de renseigner définie à l'art. 11 al. 2 et 3 LSu, l'autorité compétente peut lui refuser l'octroi ou le versement d'aides ou lui demander la restitution des prestations déjà allouées, grevées d'un intérêt annuel de 5% à compter du jour du paiement (art. 40 al. 1 LSu).
Le devoir de collaboration ancré à l'art. 11 LSu, rappelé dans les différents formulaires de demande, est d'autant plus important en matière de paiements directs que les autorités d'exécution sont saisies annuellement de milliers de demandes et qu'elles doivent pouvoir compter que les requérants leur fournissent des données fiables correspondant à la réalité des conditions d'exploitation. Dès lors que les autorités d'exécution ne peuvent, par la force des choses, pas effectuer de contrôle dans tous les cas, mais seulement en procédant par sondages et dans les cas visés à l'art. 66 al. 4 let. a et b OPD, on doit attendre du requérant qu'il connaisse les données exactes relatives à son exploitation et que, à supposer que des incertitudes existent, il entreprenne les démarches nécessaires pour les lever avant de remplir le formulaire de demande des paiements directs (arrêt du Tribunal administratif fédéral non publié du 8 mai 2007 B-2228/2006 consid. 4.2; arrêt du Tribunal fédéral non publié 2A.48/1997 du 7 juillet 1997 consid. 3b).
A teneur de l'art. 66 al. 3 OPD, le canton ou l'organisation contrôle les données fournies par l'exploitant, le respect des conditions et des charges et le droit aux paiements directs. Selon l'art. 66 al. 4 let. a OPD, les cantons font le nécessaire pour que chacune des mesures citées dans la présente ordonnance ainsi que les prestations écologiques requises visées au chapitre 3 soient contrôlées durant l'année de contributions dans: toutes les exploitations qui demandent des contributions pour la première fois (ch. 1); toutes les exploitations dans lesquelles des manquements ont été constatés lors de contrôles effectués l'année précédente (ch. 2); et dans au moins 30% des autres exploitations choisies au hasard (ch.3). Le canton détermine le droit du requérant aux contributions et fixe le montant de celles-ci en fonction de la situation le jour de référence (art. 67 al. 1 OPD). L'Office fédéral est chargé de l'exécution de l'ordonnance lorsque cette tâche n'incombe pas aux cantons (art. 72 al. 1 OPD).
L'Office fédéral de l'agriculture a établi un commentaire et des instructions qui s'adressent aux instances chargées de l'exécution de l'OPD et qui doivent contribuer à une application uniforme de la disposition de l'OPD. Concernant la déduction pour le lait commercialisé prévue à l'art. 31 OPD, dans leur teneur au 1er janvier 2005, ils indiquent:
"L'exploitant précisera dans le formulaire de relevé les quantités de lait qu'il a commercialisées durant l'année laitière écoulée et indiquera le contingent qu'il détient le jour de référence. (…) L'auto-déclaration de l'exploitant peut tout d'abord être reprise, mais il convient de vérifier l'indication concernant le lait délivré l'année précédente. A cet effet, on compare l'auto-déclaration avec les données correspondantes de l'OFAG (disponible dès fin septembre environ) :
Lorsque ces dernières divergent de plus ou de moins 1'000 kg par rapport à l'auto-déclaration de l'exploitant, c'est en général la valeur fournie par l'OFAG qui est déterminante. (…)
Test de plausibilité : Si des vaches dont le lait est commercialisé ont été déclarées et que ni des données de l'OFAG ni une auto-déclaration ne sont disponibles, la quantité de lait prise en compte sera de 8'000 kg par vache. L'exploitant doit notamment prouver qu'il n'a pas livré de lait et qu'il n'en livrera pas durant l'année laitière en cours". pp. 24-25
Dans leur teneur au 31 janvier 2007, leur contenu est identique.
Concernant la réduction et le refus des contributions en cas de manquements de l'exploitant, l'art. 70 OPD dispose :
" 1 Les cantons réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant:
a. donne, intentionnellement ou par négligence, des indications fausses;
b. entrave le bon déroulement des contrôles;
c. omet d'annoncer à temps les mesures qu'il entend appliquer;
d. ne respecte pas les conditions et les charges de la présente ordonnance ni d'autres qui lui sont imposées;
e. ne respecte pas les dispositions applicables à l'agriculture de la législation sur la protection des eaux, de l'environnement, de la nature et du paysage.
(…)
3 En cas de violation intentionnelle ou répétée des dispositions, les cantons peuvent refuser le versement des contributions pendant cinq ans au maximum".
Enfin, ancré à l'art. 9 Cst, et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi commande en particulier à l'administration de s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré, si bien qu'elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381; 126 II 97 consid. 4 p 104/105; 124 II 265 consid. 4a, p. 269/270).
4. En l'espèce, le recourant a omis de déclarer dans le formulaire C sa production laitière alors même que dans le formulaire B il a annoncé 18 vaches dont le lait est commercialisé. Il a ainsi rempli les formulaires en donnant des informations incomplètes et contradictoires. Il est en effet évident que s'il annonce à la rubrique 1111 des "Vaches dont le lait est commercialisé" il lui appartient de compléter les rubriques 5201 et 5205 sur le lait commercialisé pendant l'année laitière. L'administration s'en est immédiatement rendue compte dès lors qu'elle l'a interpellé 9 novembre 2005 au sujet des données qu'elle qualifie de "manquantes". Elle lui a imparti un délai très court pour compléter ces données faute de quoi elle considérera qu'elles "sont égales à zéro".
Conformément à la jurisprudence et la doctrine, le principe de la confiance, dérivé de la protection de la bonne foi, oblige l'administration à entendre l'administré lorsqu'elle entend lui faire perdre un droit en interprétant en sa défaveur sa déclaration maladroite (ATF 119 Ia 4; Moor, Droit administratif I p. 436). L'administration a envoyé la lettre du 9 novembre 2005 par pli simple; le recourant n'y a pas donné suite. Il en a demandé une copie à réception des déterminations du 18 janvier 2006 du service expliquant qu'il n'en a retrouvé aucune trace. Son conseil a exposé qu'il n'avait pas gardé le souvenir de cette lettre. Il appartient à l'administration d'apporter la preuve que le recourant a reçu ce courrier, ce qui n'a pas été établi en l'espèce. En conséquence, l'intéressé n'a pas pu s'expliquer sur les données qu'il a omis d'annoncer. Il s'agit d'une violation formelle de son droit d'être entendu qui a pu être réparée par le biais du recours à la Cheffe du Département, de sorte qu'elle n'a pas à être sanctionnée par la Cour de droit administratif et public.
Dans sa décision du 2 décembre 2005, l'administration s'est référée aux données de la Fédération laitière Orlait et de l'Office fédéral de l'agriculture. Elle savait ainsi quelles quantités de lait le recourant a vendu pendant l'année laitière écoulée, même si l'auto-déclaration de l'exploitant prime. Les deux années précédentes (ou les cinq années précédentes selon le mémoire de l'autorité intimée), le recourant a au demeurant annoncé le lait commercialisé et il a demandé, tout comme en 2005, le paiement d'UGBFG qu'il savait égales à zéro. Il s'agit donc d'une erreur manifeste que le premier contrôle de plausibilité effectué par le service a révélée. Les données sont manquantes et non fausses. Dans ces circonstances, il est manifestement contraire au principe de la confiance d'interpréter une négligence ou la désinvolture du recourant comme une volonté d'obtenir indûment des prestations et de compléter un formulaire par des indications que l'autorité sait fausses. En effet, rien n'indique que le recourant a eu l'intention de tromper l'administration ou d'obtenir des prestations indues. C'est donc à tort que l'autorité intimée a prononcé une sanction en se fondant sur l'art. 70 al. 1er let. a OPD.
Il n'en demeure pas moins que le recourant a rempli de manière incomplète ses formulaires et qu'il a violé son devoir de renseigner. Il a ainsi commis une entrave aux contrôles au sens de l'art. 70 al. 1 let. b OPD, de sorte qu'une sanction se justifie. Il a fait preuve de désinvolture déclarant qu'il n'avait pas annoncé les données laitières "par mesure de simplification". La Directive de la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture du 27 janvier 2005 concernant la réduction des paiements directs prévoit que si l'entrave et le manque de collaboration occasionne des frais supplémentaires, ceux-ci peuvent être facturés et que lorsque les contrôles ne peuvent être effectués en bonne et due forme, l'octroi des paiements directs doit être refusé. En l'espèce, le recourant n'a pas eu l'intention d'obtenir des prestations indues. En outre, l'administration connaissait les valeurs manquantes; le contrôle a ainsi été compliqué, mais pas rendu impossible; il n'y avait donc aucun risque que des subventions indues soient versées. Dans ces circonstances, et compte tenu également du fait que le recourant avait correctement requis des paiements les années précédentes, une sanction légère s'impose, qui englobe les frais occasionnés. Celle-ci doit être arrêtée à 800 francs.
En définitive, le recours doit être partiellement admis et la décision entreprise réformée en ce sens que le total brut des paiements directs 2005, qui s'élève à 44'017 fr. 85, doit être réduit d'un montant de 800 francs à titre de sanction. Ainsi, le solde du montant dû au recourant à titre de paiement direct 2005 est de 44'017.85, moins 22'780 fr. d'acomptes et 800 fr. de sanction, soit 20'437 fr. 85. La décision du Département doit être rendue sans frais, de sorte que l'avance de 400 francs sera restituée au recourant, Les frais de procédure de la Cour de droit administratif et public à la charge du recourant sont fixés à 200 francs, le solde étant laissé à la charge de l'Etat. Obtenant partiellement gain de cause, mais sur l'essentiel, et ayant été assisté par un mandataire professionnel, le recourant a droit à des dépens légèrement réduits de première et seconde instance arrêtés à 2'000 francs.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Cheffe du Département de l'économie du 28 août 2006 est réformée en ce sens que le solde du décompte final des paiements directs 2005 est arrêté à 20'437 fr. 85, en faveur de A.________.
III. A.________ a droit à des dépens, par 2'000 (deux mille) francs, à la charge de l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la caisse du Département de l'économie.
IV. Les frais du présent arrêt de 2000 (deux mille) francs, sont mis par 200 (deux cents) francs à la charge de A.________, le solde étant laissé à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 8 janvier 2008
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal administratif fédéral, case postale, 3000 Berne 14. Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée (art. 166 al. 2 LAgr [RS 910.1] et 44 ss PA [RS 172.021).