CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 janvier 2002
sur le recours formé par Pierre et Patrick BADOUX, à Sarzens, représentés par l'avocat Charles Guerry, rue du Progrès 1, à Fribourg
contre
la décision rendue le 5 juin 2000 par le Fonds d'investissements agricoles et la Fondation d'investissement rural, rejetant sa demande de contribution financière à des travaux de réfection d'un rural avec création d'une stabulation libre.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les frères Michel et Pierre Badoux, nés respectivement en 1931 et 1934, étaient à la tête d'un domaine agricole de 22 hectares dont 20,5 en propriété, à Sarzens. Le 27 février 1998, une demande de contribution a été déposée auprès de l'Office de crédit agricole, en vue de la reprise de la moitié de l'exploitation appartenant à Michel Badoux par son neveu Patrick Badoux (fils de Pierre Badoux).
B. a) Le 3 juillet 1998, Pierre et Patrick Badoux ont déposé une seconde demande en vue d'obtenir une aide financière pour la réfection du rural, devenu extrêmement vétuste. Cette demande n'était toutefois pas chiffrée, ni complétée par un projet précis.
Sous la rubrique "4. Mesures envisagées", soit immédiatement avant la description de l'investissement pour lequel la subvention est demandée, figure sur le formulaire de demande la mention suivante, encadrée :
"Aucune aide quelconque ne pourra être accordée pour les travaux de construction, ou d'aménagement déjà commencés ou terminés, ainsi que pour tous les achats de terrains, d'installations, de bétail ou de matériel déjà effectués".
b) Dans le cadre de l'instruction des demandes précitées, Michel, Pierre et Patrick Badoux ont fait établir par Prométerre, Office de Grange-Verney, un budget d'exploitation de leur domaine agricole, daté du 22 juillet 1998; l'analyse est basée sur un contingent de lait de 64'000 kilos. Au courant du mois de décembre 1998, l'Office de conseils de Prométerre a élaboré également un projet de construction, pour un coût estimatif de 180'000 fr., pour 22 vaches (ou 22 UGB) correspondant aux besoins effectifs de l'exploitation. Cependant, Patrick Badoux ayant déclaré être en mesure de louer un contingent de lait supplémentaire de 48'000 kilos, un nouveau budget a été établi le 18 novembre 1999.
c) En parallèle, Pierre et Patrick Badoux, qui s'inquiétaient de l'avancement de leur dossier auprès du Fonds d'investissements agricoles et de la Fondation d'investissement rural (ci-après : FIA et FIR ou le Fonds), ont confié à l'Atelier d'architecture M. Arnold Sàrl, à Payerne, le soin de réaliser un devis de leur projet d'agrandissement et de transformation du rural; ce mandat a été assumé par un collaborateur de ce bureau, Johnny Gasser, lequel devait se charger également des relations administratives avec le Fonds. Le devis précité, daté du 11 février 2000, s'élève à un montant total de 336'000 francs.
d) Le 22 mars 2000, J.-F. Dupertuis, de l'Office de conseil agricole, qui avait établi le premier projet de construction en décembre 1998, a émis un préavis réservé sur le devis de Johnny Gasser; selon son appréciation, l'objectif à ne pas dépasser devrait se situer aux alentours de 220'000 à 240'000 francs. Quoi qu'il en soit, cette prise de position justifiait un nouvel examen du projet par l'expert de l'Office de crédit agricole, Edouard Chatelanat; ce dernier s'est alors rendu chez Pierre et Patrick Badoux le 5 avril 2000. Il découvrit alors que les travaux de transformations du rural avaient déjà débuté; il informa aussitôt les intéressés du caractère irrégulier de cette manière de faire. Ces derniers font à cet égard valoir que Johnny Gasser, dont on rappelle qu'il était en contact avec le Fonds, leur avait indiqué, quelque temps auparavant, que leur dossier était en règle et que les travaux pouvaient commencer.
C. a) Par lettre du 13 avril 2000, l'Office de crédit agricole a informé Michel, Pierre et Patrick Badoux, du fait que, dans la mesure où les travaux de construction avaient débuté et en l'absence d'une autorisation de mise en chantier anticipée, aucune intervention du Fonds ne serait possible pour le projet de construction; l'auteur de cette lettre précisait encore qu'il restait à disposition pour tout renseignement complémentaire et que, moyennant une demande, les intéressés pourraient obtenir une décision formelle du Conseil d'administration du Fonds, laquelle serait susceptible de recours au Tribunal administratif. Ces derniers, intervenant par la plume de l'avocat Charles Guerry ont demandé expressément une telle décision, dans les termes suivants :
"J'ai l'honneur de vous aborder au nom de Messieurs Pierre, Michel et Patrick Badoux, domiciliés à Sarzens. Mes clients m'ont confié la défense de leurs intérêts suite au courrier que vous leur avez adressé le 13 avril dernier.
Vous voudrez bien prendre note de la constitution de mon mandat et de l'élection de domicile opérée par mes mandants en mon étude où toute correspondance devra désormais leur être adressée pour l'être valablement. Je vous en remercie par avance.
Cela dit, mes clients sollicitent qu'une décision formelle, susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif, soit rendue.
Enfin, mes mandants vous transmettront tout prochainement les documents requis en seconde page de votre courrier du 13 avril dernier".
(Suivent des salutations).
Par lettre du 1er mai 2000, l'Office de crédit agricole a accusé réception de cette correspondance et a annoncé qu'une décision formelle serait prise prochainement; il déclarait également que l'expert chargé du dossier restait en contact avec les requérants et que, lui-même, était à disposition pour d'autres renseignements.
b) Par lettre du 5 juin 2000, le FIA et le FIR ont écarté, par décision formelle, la demande d'aide financière au projet de transformation et d'agrandissement du rural.
c) C'est contre cette décision, qui leur était parvenue le 7 juin 2000, que Pierre et Patrick Badoux se sont pourvus au Tribunal administratif, le 26 du même mois, soit en temps utile. Ils concluent avec dépens à l'annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée aux autorités précitées pour qu'elles poursuivent l'instruction de leur dossier.
L'Office fédéral de l'agriculture, dans une écriture du 3 août 2000, propose le rejet du recours. Le FIA et le FIR en font de même dans leurs réponses du 5 septembre 2000.
Considérant en droit:
1. Les recourants font valoir que la décision attaquée a été rendue en violation de leur droit d'être entendu.
a) L'article 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, (ci-après : Cst) entrée en vigueur le 1er avril 2000, garantit aux parties à une procédure judiciaire ou administrative le droit d'être entendues. Cette disposition, qui codifie la jurisprudence élaborée par le Tribunal fédéral en application de l'art. 4 de l'ancienne Constitution (aCst.), confère à l'administré le droit de s'exprimer (mais aussi d'apporter des preuves, de consulter le dossier, voire de s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves) avant qu'une décision ne soit prise à son détriment (voir à cet égard par exemple ATF 122 I 55, consid. 4a et réf. citées; voir également Lorenz Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in ZBl 1998, 97 ss, spéc. p. 100). La jurisprudence, tout en affirmant la nature formelle de cette garantie, admet dans une assez large mesure que la violation de celle-ci puisse être réparée par-devant l'autorité de recours (tel est d'ailleurs l'objet de l'étude précitée de Kneubühler). En outre, il s'agit-là d'un droit auquel l'intéressé peut valablement renoncer.
b) Dans le cas d'espèce, il apparaît que l'expert des autorités intimées a d'emblée informé les recourants du fait que le début des travaux, avant l'octroi de la contribution financière, était de nature à exclure une réponse favorable; l'expert paraît d'ailleurs également être intervenu dans ce sens auprès du bureau mandaté par les intéressés pour établir le projet. Par ailleurs, la lettre de l'Office de crédit agricole du 13 avril 2000 informait les intéressés par écrit de la conséquence du début des travaux, soit le refus de la contribution requise, en leur offrant la possibilité de demander une décision formelle. Ce faisant, les autorités intimées leur offraient la possibilité de faire valoir leurs droits d'être entendus (de la même manière que dans une procédure d'opposition ou de réclamation); cependant, leur avocat, mandaté à cet effet, s'est borné, dans sa correspondance du 19 avril 2000, à requérir une telle décision formelle sans développer aucun argument, et de surcroît sans demander non plus la possibilité de le faire ultérieurement, soit par écrit, soit oralement. La lettre du 1er mai 2000 des autorités intimées laissait implicitement aux recourants la faculté d'énoncer leurs moyens éventuels. Certes, ces dernières auraient pu l'inviter expressément à le faire; cependant, elles ont interprété la lettre du 19 avril 2000 comme une renonciation à développer de tels moyens.
Une telle attitude qui repose peut-être sur un malentendu, dans lequel les recourants assument une part de responsabilité - ne saurait être considérée comme une violation du droit d'être entendu. Les autorités intimées pouvaient fort bien partir de l'idée que ces derniers souhaitaient essentiellement obtenir une décision formelle, afin qu'ils puissent la contester auprès de l'autorité de recours, comme l'indiquait d'ailleurs expressément la lettre du 19 avril 2000.
Par ailleurs, à supposer même que l'on doive retenir en l'espèce une violation du droit d'être entendu, force serait de constater que celle-ci peut en l'occurrence être réparée par l'autorité de céans. Il s'agirait à tout le moins d'une violation peu grave en effet; de surcroît, la question soulevée en l'espèce est essentiellement de nature juridique, point sur lequel le Tribunal administratif dispose d'un pouvoir d'examen aussi étendu que celui des autorités intimées. Enfin, l'issue du pourvoi, comme on va le voir plus loin, apparaît clairement, de sorte qu'une annulation pour vice de procédure devrait être considérée en définitive comme un détour inutile. Il convient dès lors en tous les cas, par économie de procédure, d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La présente cause concerne l'octroi d'un crédit d'investissement pour des mesures de construction (art. 44 de l'Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (citée ci-après : OAS; RS 913.1); l'art. 56, relatif notamment à la mise en chantier, renvoie à l'art. 31 OAS, dont le texte est le suivant :
"Mise en chantier et acquisitions
1. Il est interdit de mettre en chantier les travaux et de faire des acquisitions avant que la décision relative à l'octroi de l'aide à l'investissement soit exécutoire et que l'autorité cantonale compétente ait accordé l'autorisation requise.
2. L'autorité cantonale compétente peut accorder une autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipées si l'attente de l'entrée en force de la décision comporte de graves inconvénients. Cette autorisation ne donne toutefois pas le droit de prétendre à une aide à l'investissement.
3. L'autorité cantonale ne peut accorder l'autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipées qu'avec l'approbation de l'office pour les projets bénéficiant d'une contribution ou d'un crédit d'investissement supérieur au montant limite mentionné à l'art. 55, al. 2.
4. Il n'est pas octroyé d'aide à l'investissement en cas de mise en chantier ou d'acquisition anticipées sans autorisation écrite préalable".
Au demeurant, on rappellera que cette réglementation prévalait déjà auparavant dans le cadre de la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les crédits d'investissement dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes, abrogée depuis lors par la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (ci-après : LAgr; RS 910.1; voir sur le point précité Jean-François Croset, Les crédits d'investissement dans l'agriculture, thèse Lausanne 1988, p. 99 s. et l'arrêt du Conseil fédéral cité à cet égard, JAAC 43.29).
On signalera ici que l'art. 170 LAgr prévoit que les contributions fondées sur cette loi peuvent être réduites ou refusées si le requérant viole la présente loi, ses dispositions d'exécution ou les décisions qui en découlent; au demeurant, les art. 56 et 31 OAS apparaissent comme des règles d'exécution de cette disposition.
Par ailleurs, ces mêmes règles sont également conformes à l'art. 26 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (ci-après : LSu; RS 616.1). Cette disposition prévoit elle aussi que la mise en chantier n'est en principe pas possible avant que l'aide n'ait été définitivement allouée par l'autorité compétente (al. 1); elle réserve également la possibilité d'une autorisation de mise en chantier anticipée (al. 2). Enfin et surtout, elle indique qu'aucune prestation n'est accordée pour les travaux qui ont été mis en chantier sans autorisation (al. 3).
On relève ici que l'art. 2 LSu définit le champ d'application de cette loi, lequel s'étend à toutes les aides financières prévues par le droit fédéral; tel est le cas notamment du chapitre 3, qui contient l'art. 26 précité, lequel est applicable, sauf disposition contraire du droit fédéral (al. 2; voir également al. 3, où l'on indique que le chapitre 3 s'applique par analogie aux aides qui ne sont pas allouées sous la forme de prestations pécuniaires à fonds perdu). Par ailleurs, l'art. 3 LSu définit la notion d'aide financière (al. 1), par quoi il faut entendre les subventions sous toutes leurs formes (en particulier les prestations pécuniaires à fonds perdu ou les prêts accordés à des conditions préférentielles). On déduit par ailleurs du message du Conseil fédéral (FF 1987 I 380; voir également son appendice, p. 436 à 438) que la LSu a pour vocation de s'appliquer notamment aux aides financières accordées en matière agricole sur la base du droit fédéral; (voir également, au sujet du champ d'application de la loi, ATF 122 V 198 et 117 V 140, ces arrêts confirmant la vocation de loi générale de la LSu).
Il en résulte que le refus de prestations litigieux découle non pas seulement de l'application des art. 56 et 31 OAS, mais bien également de l'art. 26 al. 3 LSu, soit d'une disposition de rang légal.
Or, les recourants critiquent au premier chef les dispositions précitées de l'OAS, en faisant valoir qu'elles sont excessives par rapport aux objectifs découlant de la loi sur l'agriculture, considérant ainsi que ces dispositions d'exécution du Conseil fédéral violeraient le principe de la proportionnalité. Cette argumentation, en définitive, apparaît vaine, puisque le principe du refus de prestations, en cas de début des travaux avant l'octroi de l'aide, est ancré au niveau légal. Il est d'ailleurs douteux que la règle de l'ordonnance, en tant que telle, puisse être qualifiée de disproportionnée. Les objectifs décrits dans le message relatif à l'art. 26 LSu montrent en effet qu'il s'agit d'éviter que les effets d'activités - telles des constructions - difficiles à rapporter après coup soient réalisés de manière anticipée, avant que l'aide ne soit allouée (voir à ce propos FF 1987 I 416 s.) Par ailleurs, le même message insiste sur une application restrictive des autorisations de mise en chantier anticipées. Ces éléments sont assurément transposables à propos des crédits d'investissement ici en cause, ce qui est de nature à confirmer l'absence de caractère disproportionné de la règle de l'art. 31 al. 4 OAS.
Par ailleurs, lorsqu'une telle règle est posée au niveau légal ou réglementaire, l'autorité administrative ne saurait apprécier de cas en cas, dans une approche concrète du principe de proportionnalité, s'il se justifie ou non de l'appliquer (voir, sur ce type de questions, Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 179 s.).
c) Les recourants font par ailleurs valoir qu'ils n'ont pas été informés du risque de perdre le droit aux prestations s'ils commençaient leurs travaux avant l'octroi de l'aide.
A cet égard, la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances répète fermement que les autorités administratives n'assument aucune obligation d'informer les administrés, sauf lorsqu'une disposition légale le prévoit (voir par exemple arrêt du TFA du 30 octobre 2001, en la cause SECO c/B. et TA VD PS 99/0177). Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus avant si, en l'occurrence, les autorités intimées devaient ou non informer les requérants; il suffit en effet de constater que cette information leur a bel et bien été fournie (voir le formulaire de demande, remarque figurant immédiatement après le sous-titre "4. Mesures envisagées" du formulaire de demande citée dans la partie faits ci-dessus).
3. Il découle des considérations qui précèdent que l'application des art. 26 al. 3 LSu, 56 et 31 OAS conduit à la perte du droit à l'aide financière du fait du démarrage des travaux. Le recours doit ainsi être rejeté, la décision attaquée devant ainsi être confirmée.
L'émolument d'arrêt sera dès lors mis à la charge des recourants, qui succombent, ceux-ci n'ayant en outre pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
On relèvera encore que, dans la mesure où la législation applicable ne paraît pas conférer un droit à la subvention objet de la présente contestation, le présent jugement ne devrait pas pouvoir être contesté par le biais d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 99 lit. 4 OJ), mais plutôt un pourvoi au Conseil fédéral.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision 5 juin 2000 du Fonds d'investissements agricoles et de la Fondation d'investissement rural refusant une aide financière relative à la transformation et à l'agrandissement d'un rural est maintenue.
III. L'émolument d'arrêt, fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge des recourants Pierre et Patrick Badoux, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 16 janvier 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 44 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021)