CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 11 octobre 2000
sur les recours formés par la société MC Invest SA, représentée par l'avocat Jean-Yves Schmidhauser, à Lausanne,
contre
les décisions du Service cantonal du logement, du 4 août 1999, subordonnant à un contrôle des loyers son autorisation de rénover deux bâtiments situés au chemin de Rionza, à Renens.
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Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Alain Matthey et M. Antoine Rochat, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. La société MC Invest SA, au Mont-sur-Lausanne, est propriétaire des parcelles nos 858 et 1355 de la Commune de Renens. Ces biens-fonds supportent chacun un bâtiment d'habitation collective; édifiés en 1954 et abritant tous deux cinquante-deux logements, ceux-ci sont situés au chemin de Rionza, le premier (ci-après bâtiment A) aux numéros 7-9-11 et le second (ci-après bâtiment B) aux numéros 13-15-17.
B. Par lettre du 5 mai 1999, la Commune de Renens a avisé le Service cantonal du logement (ci-après SL) que d'importants travaux de rénovation avaient débuté sans l'autorisation requise par la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après LDTR). Le 10 mai 1999, après visite des lieux, le SL a autorisé la société propriétaire à poursuivre la tranche de travaux en cours; sa décision sur le fond était toutefois expressément réservée.
En date du 12 mai 1999, la société MC Invest SA a formellement demandé au SL de délivrer son autorisation. La Commune de Renens a émis un préavis positif, moyennant le respect de certaines conditions. Le 4 août 1999, le SL a accordé les autorisations sollicitées; un contrôle des loyers était toutefois institué, le revenu locatif annuel net admissible après travaux étant fixé à un maximum de 507'172 fr. pour le bâtiment A et de 512'315 fr. pour le bâtiment B.
Ce même 4 août 1999, le SL a dénoncé la société MC Invest SA au préfet du district de Lausanne. En substance, il était reproché à la propriétaire d'avoir entrepris des travaux sans autorisation et de les avoir poursuivis au-delà des limites fixées à titre provisoire le 10 mai 1999.
C. Par actes du 25 août 1999, MC Invest SA a recouru. A titre principal, elle conclut à la réforme des décisions attaquées en ce sens que les autorisations sollicitées sont accordées sans condition ainsi qu'au retrait des dénonciations au préfet; subsidiairement, elle demande la modification des décisions en ce sens que la limite du revenu locatif annuel admissible après travaux est fixée à 648'688 fr. pour le bâtiment A et à 605'584 fr. pour le bâtiment B; plus subsidiairement, elle propose l'annulation des décisions et le renvoi des dossiers au SL pour qu'il statue à nouveau.
Le SL conclut au rejet des recours. Les causes ont été jointes pour l'instruction et le jugement. Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 6 décembre 1999: étaient présents des délégués de la recourante, assistés de leur conseil, ainsi que des représentants du SL. Le 1er février 2000, le tribunal a délibéré à huis clos puis a arrêté le dispositif de sa décision.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale des recours contre les décisions de nature administrative. A teneur de l'art. 29 al. 2 LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (lit. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (lit. b), ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (lit. c).
A lire leur intitulé, les pourvois sont dirigés contre les deux décisions rendues le 4 août 1999 par le SL en application de la LDTR: on l'a vu, ils tendent à leur réforme, subsidiairement à leur annulation. Mais la recourante demande également que le SL soit invité à retirer ses dénonciations de ce même 4 août 1999 au préfet: or, en saisissant l'autorité de répression des contraventions à la LDTR, le SL n'a manifestement pas statué au sens de l'art. 29 al. 2 LJPA, en sorte que la conclusion précitée doit être déclarée irrecevable.
2. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts FO 98/0009 du 10 décembre 1998 et FO 97/0037 du 7 juillet 1999).
3. La LDTR soumet la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation à autorisation (art. 1er al. 1), à moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al. 2). Cette autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3); elle est accordée lorsque la démolition, la transformation ou la rénovation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1er). L'octroi de l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle des loyers, afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi (art. 4 al. 2 et 3).
Par rapport au dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'est agi de faire face à une pénurie de logements non plus quantitative mais "catégorielle"; seul est visé le manque de certains types d'appartements n'affectant que certaines couches de la population, en particulier celles à revenus bas (v. BGC, février 1985, p. 1423; v. aussi rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC février 1987, p. 5). Le règlement d'application du 6 mai 1988 de la LDTR (ci-après RDTR) précise ainsi que la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1er); en revanche, seuls les logements correspondant à un besoin de la population par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4).
Les bâtiments litigieux ont fait l'objet d'importants travaux de rénovation, tant à l'extérieur qu'à l'intérieur: ces interventions ont été devisées à 3'201'514 fr. Le SL a admis que ces travaux étaient justifiés par le mauvais état antérieur des bâtiments; il n'a pas davantage mis en cause leur coût. De son côté, la recourante ne conteste ni la constitutionnalité de la LDTR ni son applicabilité dans le cas particulier; en revanche, elle soutient que le SL aurait dû délivrer ses autorisations sans condition et, subsidiairement, que le montant du revenu locatif annuel net admissible après travaux est sensiblement trop bas.
4. Le loyer autorisé après travaux a été calculé en deux étapes successives. Le SL s'est tout d'abord attaché à définir l'état locatif objectif des deux bâtiments en cause, soit 372'708 fr. pour le premier et 377'851 fr. pour le second; il a ensuite déterminé la répercussion des travaux - admise à concurrence de 134'464 fr. pour chaque construction - qu'il a ajoutée aux loyers objectifs, d'où un revenu locatif annuel net admissible après travaux de 507'172 fr. pour le bâtiment A et de 512'315 fr. pour le bâtiment B.
a) A titre principal, la recourante conteste dans leur principe même les loyers objectifs. Elle fait valoir en substance qu'aucune disposition légale n'habilite l'autorité intimée à se prononcer sur d'autres questions que celles de la démolition, de la transformation ou encore de la rénovation d'immeubles, sa compétence se limitant à répercuter le coût des travaux dans une mesure raisonnable; admettre le contraire reviendrait selon elle à instaurer un contrôle absolu des loyers, que la LDTR n'envisage pas.
Subsidiairement, la recourante reproche au SL de n'avoir indiqué dans ses décisions ni la base légale ni les critères d'appréciation fondant sa calculation des loyers objectifs avant travaux; elle qualifie d'arbitraires les chiffres retenus par le SL. La recourante ajoute qu'en s'écartant dans une aussi large mesure des états locatifs annoncés, le SL la prive de la possibilité de rentabiliser ses propres investissements ou d'amortir les fonds empruntés : elle se plaint ainsi d'une violation des principes de la garantie de la propriété privée et de la liberté du commerce et de l'industrie. Enfin, la recourante fait valoir que le droit fédéral régissant le bail doit primer sur une législation telle que la LDTR.
b)aa) Le tribunal a déjà jugé à plusieurs reprises (voir arrêts FO 94/0036 du 13 novembre 1996, AC 94/250 du 26 juin 1997 et FO 97/0037 du 7 juillet 1999) que le SL pouvait prendre en compte un revenu locatif avant travaux différent de l'état locatif existant : en effet, le loyer "réel" peut se situer dans des fourchettes supérieures ou inférieures à celui pour lequel un objet comparable pourrait être remis sur le marché locatif, d'où la nécessité de chercher à objectiver l'analyse technique. Le tribunal a dès lors admis de façon constante que le SL procède à une calculation en deux étapes : définition du loyer dit objectif puis, dans un second temps, détermination du report admissible du coût des travaux sur cet état locatif initial.
Même si ni la LDTR ni le RDTR ne le prévoient expressément, les objectifs fixés par le législateur impliquent que le SL s'écarte de l'état locatif avant travaux lorsqu'il apparaît que les loyers sont trop élevés par rapport à la valeur intrinsèque des appartements et à la situation du marché : cela peut notamment se justifier si un nombre important de logements sont vacants et si leur loyer est sensiblement supérieur à celui des logements occupés. Au demeurant, priver le SL de la faculté de partir d'un état locatif objectif avant travaux risquerait d'entraver une saine application de la loi : en effet, l'augmentation de loyers déjà trop élevés aurait pour conséquence d'empêcher le maintien sur le marché locatif d'appartements qui, jusqu'alors, répondaient à un besoin prépondérant de la population.
bb) Pas plus que d'autres dispositifs cantonaux analogues, la LDTR ne vise à instaurer un contrôle général et permanent des loyers comme le soutient la recourante. En revanche, elle permet à l'autorité cantonale - pour des motifs raisonnables et pertinents d'intérêt général - de fixer le montant des loyers d'un appartement ou d'un immeuble transformé ou rénové : combattre la pénurie de logements en cherchant à conserver certains appartements correspondant aux besoins de la population en raison de leur prix et de leur conception constitue en effet un objectif justifiant un contrôle (ATF 116 Ia 401, 101 Ia 502).
cc) Une mesure qui comme en l'espèce - limite les possibilités de gain provenant de la location de logements porte atteinte au droit de propriété; elle n'est compatible avec l'art. 22ter Cst que si elle repose sur une base légale, si elle est justifiée par un intérêt public suffisant et si elle respecte le principe de la proportionnalité (v. notamment ATF 117 Ia 39, 115 Ia 29). Mais, quand bien même elles impliquent pendant un certain temps une diminution potentielle du revenu locatif, les décisions attaquées n'entraînent pas d'atteintes particulièrement graves au droit de propriété (v. notamment ATF 115 Ia 365) : une base légale claire n'est donc pas indispensable (v. notamment ATF 115 Ia 336).
La teneur d'une décision administrative doit permettre à son destinataire d'en mesurer la portée, c'est-à-dire de comprendre les réflexions de l'autorité sur les éléments de fait et de droit essentiels (voir B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 151) : or, si le SL s'est nettement distancé des états locatifs produits par la recourante, c'est parce qu'il a estimé que la prise en compte du revenu élevé des nombreux logements vacants faussait la moyenne de l'ensemble, ce d'autant que les appartements occupés étaient loués à des prix nettement inférieurs. Par surabondance, l'éventuel défaut de motivation d'une décision peut fort bien être réparé par les explications complémentaires fournies par l'autorité de première instance à la juridiction de recours, pour autant que l'administré puisse se prononcer, que cette pratique soit exceptionnelle et que la motivation tardive n'ait entraîné pour le requérant aucun préjudice (voir B. Knapp, op. cit., ibidem) : or, dans le cadre de la présente procédure, le SL s'est déterminé de façon circonstanciée à la faveur d'un double échange d'écritures et a produit ses dossiers complets, contenant en particulier les fiches de calcul du 14 juin 1999.
dd) Pour calculer la valeur objective, le SL a utilisé ses critères usuels, que le tribunal a déjà eu l'occasion de cautionner (voir notamment arrêt FO 97/0037 déjà cité). Plus précisément, l'autorité intimée est partie du volume des constructions considérées, soit 11'834 m3 pour le bâtiment A et 11'954 m3 pour le bâtiment B; pour estimer la valeur à neuf, il a compté le m3 à 500 fr., chiffre adéquat au regard de la conception (assez simple et peu luxueuse) des bâtiments en cause mais aussi de leur typologie (appartements de capacité petite à moyenne, nécessitant des cuisines et des locaux sanitaires en nombre assez élevé). Après adjonction du terrain, des aménagements extérieurs et de quelques postes divers, le SL a obtenu des montants de 8'452'857 fr. pour le bâtiment A et de 8'538'571 fr. pour le bâtiment B, dont il a retranché le 70 % du coût des travaux prévus au titre de déduction pour vétusté : d'où des valeurs objectives de 6'211'797 fr. pour le bâtiment A et de 6'297'511 fr. pour le bâtiment B. Enfin, en appliquant à ces montants un taux de rentabilité de 6% (à savoir le taux hypothécaire de référence, majoré pour divers et entretien) en soi admissible sous l'angle d'un rendement équitable sur investissement, le SL est parvenu à des revenus locatifs objectifs de 372'708 fr. pour le bâtiment A et de 377'851 fr. pour le bâtiment B.
Il est vrai que ces valeurs sont assez sensiblement inférieures aux états locatifs produits par la recourante, qui en avril 1999 étaient respectivement de 514'224 fr. pour le bâtiment A et de 471'120 fr. pour le bâtiment B. Toutefois, le SL ne pouvait à l'évidence admettre ces chiffres tels quels : non seulement le nombre de logements vacants était inhabituellement important (57 % pour le bâtiment A et 27 % pour le bâtiment B), mais surtout ces appartements vides étaient annoncés à des loyers nettement supérieurs à ceux des logements effectivement loués. Dans ces conditions, pour déterminer la valeur intrinsèque réelle de la substance locative, force était au SL de calculer lui-même un loyer objectif : ce faisant, il n'a fait que se conformer aux tâches que lui assigne la LDTR. Au demeurant, les chiffres avant travaux calculés par le SL apparaissent parfaitement réalistes : ils équivalent en effet à un loyer annuel moyen de l'ordre de 150 fr. m2 qui, pour des logements de ce type, n'a rien d'exceptionnellement bas selon l'expérience des assesseurs spécialisés du tribunal.
ee) Pour étayer une prétendue violation des principes de la garantie de la propriété privée et de la liberté du commerce et de l'industrie, la recourante se borne à mettre en évidence l'écart entre les états locatifs avant travaux et les revenus locatifs annuels nets admis par le SL; en revanche, elle n'indique ni le prix auquel elle a acquis les bâtiments litigieux ni la rentabilité qu'elle comptait tirer de l'opération. Peut-être la recourante s'est-elle rendu compte après coup qu'elle avait quelque peu surestimé le rendement des immeubles puisque, on l'a vu, leurs états locatifs ne reflétaient de loin pas la réalité économique. Quoi qu'il en soit, les montants maxima après travaux admis par le SL correspondent à des loyers moyens de 203 fr. le m2 pour le bâtiment A et de 205 fr. m2 pour le bâtiment B : or, en fonction des récents éléments de comparaison fournis par le SL, ces chiffres se révèlent extrêmement proches des loyers annuels moyens de constructions comparables - par leur conception, leur typologie et leur situation - aux bâtiments considérés.
Quant à la notice de vente produite par la recourante, elle n'apporte aucun élément déterminant. Ce document concerne en effet un ensemble édifié en 1993 dans un quartier très différent de Renens (sentier de la Gare - rue de la Paix) et présentant un certain caractère résidentiel; or, même après rénovation, les bâtiments en cause demeurent pour leur part simples et peu luxueux, comme leur visite a permis de le constater.
ff) La recourante rappelle le principe de la primauté du droit fédéral. Elle se réfère plus particulièrement à l'art. 14 de l'ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux, régissant les prestations supplémentaires du bailleur.
Il est vrai qu'une législation cantonale de droit public ne doit en principe pas entraver l'application du droit fédéral : ainsi le TF a-t-il annulé une disposition de droit cantonal qui se serait en quelque sorte superposée aux règles propres au bail, au risque de conduire à des décisions contradictoires de l'autorité administrative et du juge civil (voir ATF 116 Ia 401 consid. 5 = SJ 1991 481). Toutefois, on le répète, le principe d'un contrôle des loyers est admissible à des conditions que la LDTR remplit : un propriétaire d'immeuble abritant des logements protégés doit dès lors s'attendre à une limitation - même provisoire, comme en l'espèce - du rendement des fonds engagés.
Quant à l'extrait d'arrêt (SJ 1988 625, spéc. 632) cité par la recourante, il doit être replacé dans son véritable contexte. Le Tribunal fédéral avait certes rappelé à cette occasion les principes applicables à la rémunération de tout investissement immobilier, à propos d'une initiative populaire cantonale qui voulait assujettir certains bâtiments à un contrôle permanent des loyers et exclure toute adaptation à l'inflation; mais, si d'aussi graves restrictions auraient effectivement violé la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie et celle de la propriété privée comme aussi le principe de la force dérogatoire du droit fédéral, la mesure contestée par la recourante va beaucoup moins loin.
c) On l'a vu, le SL a répercuté le coût des travaux à concurrence de 134'464 fr. par bâtiment. Plus précisément, conformément à sa pratique constante, l'autorité intimée a admis de reporter le 70 % de 3'201'514 fr. soit 2'241'059 fr., le solde de 30 % étant considéré comme une provision pour entretien différé à la charge de la propriétaire; le SL a appliqué à ce montant de 2'241'059 fr. le taux de rendement usuel de 6 %, ce qui donne 134'464 fr.
En début de procédure, la recourante s'était expressément ralliée à ce chiffre (voir mémoires de recours, II.3.2), qu'incluaient du reste ses conclusions tendant à la fixation d'un revenu annuel après travaux de 648'688 fr. (514'224 fr. + 134'464 fr.) pour le bâtiment A et de 605'584 fr. (471'120 + 134'464 fr.) pour le bâtiment B. Toutefois, dans son mémoire complémentaire du 25 novembre 1999, la recourante a soutenu que le coût des travaux aurait dû être pris en compte dans sa totalité. Quand bien même la recourante n'a pas formellement modifié en conséquence ses conclusions initiales, cette nouvelle argumentation équivaut à leur augmentation : or, des conclusions amplifiées à ce stade de la procédure doivent être déclarées irrecevables car elles reviennent à éluder le respect du délai de recours prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA (voir RDAF 1998 I p. 34 consid. 2; TA, arrêt GE 99/0069 du 31 mai 2000 consid. 5).
d) En résumé, les conclusions principales - au demeurant sommairement motivées - prises par la recourante doivent être rejetées : la recourante est d'ailleurs d'autant moins fondée à se plaindre d'avoir obtenu une autorisation assortie de conditions qu'elle aurait fort bien pu se heurter à une décision négative, dès lors que l'art. 3 LDTR érige en règle le refus d'autorisation. Les revenus locatifs annuels nets admis par le SL se révélant fondés, les conclusions subsidiaires sont elles aussi écartées. Enfin, pour les raisons qui viennent d'être exposées, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur la question de la répercussion du coût des travaux de rénovation.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours, en tant que recevables. La recourante, qui succombe, sera astreinte à s'acquitter d'un émolument de justice globalement arrêté à 3'000 fr. Il ne se justifie pas d'allouer à l'autorité intimée - laquelle n'a pas consulté de mandataire extérieur à ses services - les dépens qu'elle a requis.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont rejetés en tant que recevables.
II. Les décisions du Service cantonal du logement du 4 août 1999 sont maintenues.
III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante MC Invest SA.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
vz/pe/Lausanne, le 11 octobre 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint