CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 juin 2000
sur le recours interjeté par Commune de Cheseaux-sur-Lausanne, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne
contre
les décisions de la Commission foncière section I, du 15 janvier 1999, lui refusant l'autorisation d'acquérir trois parcelles.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. Daniel Malherbe et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle no 332 de la Commune de Cheseaux-sur-Lausanne, en nature de pré-champ, mesure 2'670 m²; elle appartient, en mains communes, aux trois filles de Walther Zeder. Les parcelles nos 328 et 335, elles aussi en nature de pré-champ, totalisent 7'184 m²; leur propriétaire est Claude Perrochon.
A teneur du plan d'affectation communal actuellement en vigueur, la parcelle no 328 est classée en zone agricole; quant aux parcelles nos 332 et 335, elles font partie de la zone intermédiaire. Toutes trois sont affermées à des agriculteurs.
B. Par arrêté du 24 juillet 1991, le Conseil d'Etat a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations foncières en corrélation avec la construction de l'évitement de Cheseaux-sur-Lausanne (route cantonale 401b et ses raccordements) sur les Communes de Cheseaux-sur-Lausanne, Etagnières et Morrens : les biens-fonds précités sont tous trois compris dans le périmètre de ce syndicat. Peu après, les autorités communales ont mis en oeuvre l'élaboration, en parallèle, d'un nouveau plan directeur et d'une révision approfondie du plan général d'affectation.
C. En date du 23 décembre 1998, la Commission foncière section I (CF I) a été requise d'autoriser la Commune de Cheseaux à acquérir la parcelle no 332 pour 64'080 fr. ainsi que les parcelles nos 328 et 335 pour 93'100 fr.; cette demande se fondait sur les dispositions de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR). Le 15 janvier 1999, la CF I a statué négativement; ces deux décisions (Aut 2085 et Aut 2087) ont été notifiées le 27 janvier 1999.
D. La Commune de Cheseaux recourt: elle demande au Tribunal administratif de réformer les prononcés de la CF I, les autorisations requises étant délivrées. L'autorité intimée conclut au rejet du pourvoi. Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 30 août 1999 : étaient présents une délégation de la municipalité assistée du conseil de la commune recourante, ainsi que le président et le secrétaire de la commission de classification du syndicat d'améliorations foncières.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts FO 97/0014 du 23 septembre 1998 et FO 98/0009 du 10 décembre 1998).
2. A teneur de l'art. 63 lit. a LDFR, l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel. Toutefois, par définition, une collectivité ne peut être "exploitant à titre personnel" : tout achat de terres agricoles lui serait dès lors interdit si la loi n'avait pas institué certaines exceptions (v. not. Bandli, Le droit foncier rural, n. 12 et 13 ad art. 65 LDFR; v. aussi RDAF 1997, 155).
Ainsi l'art. 64 al. 1er LDFR prévoit-il que certains justes motifs permettent d'échapper à l'exigence d'une exploitation à titre personnel. Par ailleurs, l'art. 65 LDFR, régissant l'acquisition par les pouvoirs publics, a la teneur suivante :
"L'acquisition par la collectivité ou par ses établissements est autorisée quand :
a) elle est nécessaire à l'exécution d'une tâche publique prévue conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire;
b) elle sert au remploi en cas d'édification d'un ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire et que la législation fédérale ou cantonale prescrit ou permet la prestation d'objets en remploi.
Les motifs de refus de l'article 63 ne peuvent pas être invoqués dans le cas prévu au 1er alinéa, lettre a."
C'est plus particulièrement à la lumière de cette disposition que le recours doit être examiné.
3. a) Un certain nombre de principes régissent l'application de l'art. 65 al. 1er lit. a LDFR. En résumé, la collectivité publique ne peut acquérir que dans l'exercice d'une tâche étatique entrant dans sa sphère de compétences et ayant des effets significatifs sur l'organisation du territoire; à cet égard, il doit s'agir d'une activité coordonnée avec les autres tâches dans le cadre d'un plan directeur au sens des art. 6 ss LAT, par opposition aux projets de moindre importance admissibles dans une zone adéquate ou, éventuellement, hors zone à forme de l'art. 24 al. 1er LAT (v. notamment Bandli, op. cit., n. 6 à 8 ad art. 65 LDFR).
b) Invoquant la disposition précitée pour être autorisée à acquérir la parcelle no 332, la recourante expose avoir recherché une coordination complète entre son plan directeur et son plan d'affectation, comme aussi avec le remaniement parcellaire; or, poursuit-elle, la planification communale prévoit d'affecter le bien-fonds en cause à une aire d'implantation pour jardins familiaux, assimilable selon elle à une aire aménagée destinée au délassement au sens du plan directeur cantonal. A quoi l'autorité intimée objecte en substance qu'il s'agit ici d'un projet d'importance secondaire, auquel l'art. 65 al. 1er lit. a LDFR ne saurait profiter; elle ajoute que la recourante pourrait fort bien concrétiser cette intention au moyen des surfaces dont elle est déjà propriétaire.
c) Si l'existence d'une tâche publique n'apparaît guère contestable, la conformité aux plans du droit de l'aménagement du territoire est a priori moins évidente. Comme on l'a vu, cela postule que la collectivité publique acquière dans le but de s'acquitter d'une obligation entraînant des effets significatifs sur l'organisation du territoire.
aa) Contrairement au plan directeur cantonal, qui a force obligatoire pour les autorités (v. art. 9 al. 1er LAT; v. aussi art. 31 al. 1er LATC), les autres plans directeurs parmi lesquels il faut ranger les plans directeurs communaux au sens des art. 35 à 38 LATC - ne sont que des plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les autorités (v. art. 31 al. 2 LATC): si donc la recourante avait exclusivement invoqué son projet de plan directeur, peut-être le tribunal aurait-il jugé sa requête insuffisamment fondée au regard de l'art. 65 al. 1er lit. a LDFR. Ce dernier constitue au surplus une disposition dérogatoire par rapport aux motifs ordinaires de refus prévus par l'art. 63 LDFR: or, comme toute norme à caractère exceptionnel, il doit être appliqué restrictivement.
La présente espèce présente toutefois une particularité importante: en effet, profitant de l'occasion fournie par le remaniement parcellaire pour réétudier de façon approfondie l'aménagement de son territoire, la recourante a choisi de mener de front l'élaboration du plan directeur et celle du plan général d'affectation, lesquels allaient être soumis au conseil communal lorsque la séance finale s'est tenue. Indiscutablement, cette simultanéité confère à la planification communale un caractère sensiblement plus concret que lorsque, comme tel est fréquemment le cas, le plan directeur est de beaucoup antérieur au plan d'affectation; en d'autres termes, la coordination voulue par la recourante aura manifestement des effets immédiats sur l'organisation du territoire au sens de l'art. 1er OAT.
bb) Le plan directeur "occupation du sol" ainsi que le plan directeur "paysage et équipements collectifs" prévoient tous deux la création d'une aire d'implantation pour jardins familiaux, dont la parcelle no 332 ferait entièrement partie; son emprise se situerait en zone intermédiaire, plus précisément à l'intérieur du périmètre du plan directeur localisé "Nonceret-La Croix". L'autorité intimée est d'avis qu'il s'agit d'un projet d'importance secondaire; toutefois, comme le souligne la recourante, prévoir une surface spécifiquement vouée aux jardins familiaux va dans le sens des principes régissant l'organisation de l'espace (v. plus particulièrement objectif 1.4: aires de délassement) définis par le plan directeur cantonal que le Grand Conseil a adopté en date du 20 mai 1987.
cc) Enfin, le projet de la recourante ne se révèle pas seulement concret et d'importance non négligeable; il apparaît aussi appelé à perdurer. En effet, assimilable à un territoire dont l'affectation est différée au sens de l'art. 18 al. 2 LAT, la zone intermédiaire est réputée inconstructible (v. art. 51 al. 2 LATC; v. aussi arrêt FO 99/0012 du 26 janvier 2000 consid. 2a); l'art. 22.1 du projet de règlement communal prévoit d'ailleurs que la destination de cette zone sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier. C'est donc pendant de nombreuses années que l'aire d'implantation pour jardins familiaux devrait subsister: or, cet élément temporel doit lui aussi être pris en considération parmi les autres critères d'appréciation du cas.
d) En conclusion, c'est à tort que la CF I a refusé à la recourante l'autorisation d'acquérir la parcelle no 332. Par voie de conséquence, le pourvoi doit être admis en tant qu'il est dirigé contre la décision du 15 janvier 1999 (Aut 2087) relative au dit bien-fonds: cette décision sera donc réformée et l'autorisation sollicitée accordée.
4. L'art. 64 al. 1er lit. b LDFR pose deux conditions d'application cumulatives: édification d'un ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire et existence d'une base légale prescrivant ou permettant la prestation d'objets en remploi. La première de ces exigences signifie que la collectivité publique ne peut acquérir de terrain que dans la mesure nécessitée par le projet permis par l'aménagement du territoire; la conséquence de la seconde est que l'acquisition en remploi est limitée aux cas d'expropriation (v. notamment Bandli, op. cit., n. 10 ad art. 65 LDFR).
a) La recourante fait valoir que, loin de vouloir étendre la surface de son patrimoine immobilier agricole, elle cherche au contraire à la diminuer en faveur d'exploitants pour recevoir en contrepartie des terrains en zone intermédiaire soumis à péréquation: en constituant cette "monnaie d'échange", elle entend se donner les moyens de procéder ensuite aux acquisitions nécessaires à son développement et à ses besoins d'utilité publique, à commencer par l'extension du collège et celle du cimetière. La recourante souligne que la simultanéité entre les procédures de planification et de remaniement parcellaire lui fournit une occasion exceptionnelle d'atteindre ces objectifs: lui refuser l'autorisation d'acheter les parcelles nos 328 et 335 à titre transitoire elles ne lui seraient pas attribuées selon le nouvel état de propriété du syndicat d'améliorations foncières - nuirait selon elle à l'efficacité de la politique de coordination qu'elle a menée depuis le début des opérations de remaniement.
b) A lire le plan du nouvel état produit en procédure par la commission de classification, la recourante deviendra propriétaire des futures parcelles nos 1424 et 1466: la première, adjacente au cimetière, mesurera 8'173 m² et la seconde, attenante au collège, 11'199 m². Or, la recourante elle-même ne prétend pas que ces deux biens-fonds seraient trop exigus pour lui permettre de réaliser, le moment venu, les extensions qu'elle envisage: autrement dit, autoriser la recourante à acquérir aujourd'hui les parcelles nos 328 et 335 au titre de remploi serait manifestement contraire à l'une des conditions d'application de l'art. 64 al. 1er lit. b LDFR.
c) Soit encore dit par surabondance, la construction ou l'extension d'un bâtiment d'utilité publique ne saurait en principe se concevoir qu'en zone à bâtir: or, celle-ci échappe au champ d'application de la LDFR (v. notamment Bandli, op. cit., n. 2 ad art. 12 LDFR; v. aussi TA, arrêt FO 95/0012 du 10 septembre 1996 consid. 3b in RDAF 1997 155). En toute hypothèse, une autorisation d'achat fondée sur l'art. 65 al. 1er lit. b LDFR postule l'existence d'un projet précis; en revanche, des intentions encore vagues ne suffisent pas car l'acquisition pourrait par la suite se révéler injustifiée (v. notamment Bandli, op. cit., n. 10 ad art. 65 LDFR; v. aussi Donzallaz, Commentaire de la LDFR, no 623; v. encore arrêt FO 95/0012 précité consid. 3d).
Selon le futur plan général d'affectation, les terrains dont aurait besoin la recourante seront classés en zone intermédiaire. Or, comme on l'a vu (consid. 3c/cc), celle-ci est réputée inconstructible: en d'autres termes, la concrétisation des intentions de la recourante passerait nécessairement par l'établissement d'un plan spécial (v. art. 22.1 du projet de règlement communal) qui, à vues humaines, n'interviendrait pas avant plusieurs années et dont par ailleurs la légalisation aurait pour conséquence de soustraire les terrains concernés à l'application de la LDFR.
d) En résumé, le recours doit être rejeté en tant qu'il est dirigé contre la décision du 15 janvier 1999 (Aut 2085) relative aux parcelles nos 328 et 335. Point n'est dès lors besoin d'examiner si les autres conditions d'application de l'art. 95 al. 1er lit. b LDFR seraient ou non remplies.
5. Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion à l'admission partielle du recours. Par mesure de simplification, le présent arrêt sera rendu sans frais ni dépens: en effet, il serait illogique de mettre à la charge de la recourante un émolument de justice réduit tout en astreignant l'Etat de Vaud à verser à la recourante, à titre de dépens, un montant du même ordre de grandeur.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. a) La décision de la Commission foncière I du 15 janvier 1999 (Aut 2087) est réformée en ce sens que la Commune de Cheseaux-sur-Lausanne est autorisée à acquérir la parcelle no 332.
b) La décision de la Commission foncière I du 15 janvier 1999 (Aut 2085) est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
pe/Lausanne, le 9 juin 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)