CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 octobre 1999
sur le recours formé par les hoirs d'Edouard SILLIG, représentés par l'avocat Pierre Jomini, à Lausanne,
contre
les décisions du Service cantonal du logement, du 4 juin 1998, leur refusant l'autorisation d'aliéner trois logements situés au chemin de Longeraie, à Lausanne (parcelles nos 16003, 16019 et 16020).
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Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Jacques Morel et M. A. Rochat, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. Les hoirs d'Edouard Sillig (à savoir François Sillig, Jeanine Sillig et Antoinette Fognani) étaient propriétaires de la parcelle no 6193 de la Commune de Lausanne, qui supporte un bâtiment d'habitation édifié à la fin du 19ème siècle. Les 29 appartements que cette construction abrite sont toutefois soumis, depuis le 1er novembre 1989, au régime de la propriété par étages; certains lots ont été vendus depuis lors à des tiers par les hoirs Sillig, d'autres se trouvent encore en leurs mains.
Il sera question ci-après des parcelles nos 16003, 16019 et 16020 de cette PPE. La parcelle no 16003 est un 5 pièces de 126 m², situé au 1er étage de la partie du bâtiment portant le no 1 du chemin de Longeraie. Quant aux parcelles nos 16019 et 16020, elles se trouvent toutes deux au 3ème étage du chemin de Longeraie no 3: le premier est un 4 pièces de 115 m² et le second un 2 pièces de 64 m².
B. En 1990, les hoirs Sillig ont prévu de faire procéder à des travaux d'entretien extérieurs du bâtiment. Ils ont dès lors sollicité du Service du logement du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (actuellement Département de l'économie) une dispense d'autorisation à forme de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (LDTR): cette requête a reçu une suite favorable et les travaux ont été exécutés peu après.
Le 26 janvier 1995, le Service du logement a rendu une autre décision en application de la LDTR: il s'agissait cette fois de la rénovation de neuf logements. Le Service du logement a dit que deux des appartements en cause n'étaient pas soumis à autorisation; il a accordé son autorisation, sans conditions, pour sept autres logements (parmi lesquels les parcelles nos 16003, 16019 et 16020); pour le neuvième enfin, il a subordonné son autorisation à un contrôle des loyers.
C. En date du 28 septembre 1995, les hoirs Sillig ont requis du Service du logement l'autorisation de vendre à la société de placements IPSA C SA, à Lausanne, les parcelles nos 16003, 16019 et 16020: cette requête était fondée sur les dispositions de la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL). Dans les trois cas, la Commune de Lausanne a préavisé négativement. Le Service du logement a statué le 17 novembre 1995: il a accordé les autorisations sollicitées, qu'il a toutefois assorties d'une condition de contrôle du prix de vente des appartements. Ces décisions n'ont fait l'objet d'aucun recours.
D. La société IPSA C SA ayant finalement renoncé à ces acquisitions, les hoirs Sillig ont requis le 16 mars 1998 l'autorisation de vendre la parcelle no 16003 pour le prix de 450'000 fr. à Christophe et Isabelle Barbier. L'autorité communale a préavisé négativement. Le 4 juin 1998, le Service du logement a refusé l'autorisation requise.
Ce même 4 juin 1998, ledit service a par ailleurs pris une décision de principe au sujet des parcelles nos 16019 et 16020. On en tire l'extrait suivant:
"...cette société (soit IPSA C SA) a finalement renoncé à l'achat. Au surplus, les appartements concernés, qui étaient tous occupés, sont désormais vacants, ensuite soit du départ volontaire soit du décès des derniers locataires en place.
En raison de ce qui précède, le Service du logement estime que le changement des circonstances spécifiques à ces cas d'espèce est tel qu'il justifie que l'autorité rende une nouvelle décision, sur la base des éléments de fait réactualisés. En effet, les décisions précédentes, rendues il y a plus de deux ans, ne correspondent plus à la réalité. Il conviendra donc que vous présentiez pour ces dossiers une nouvelle requête à l'autorité communale, pour préavis, en indiquant en particulier le nouvel acquéreur et ses intentions (conclusion d'un bail de plusieurs années, occupation personnelle des locaux, etc...), ainsi que le prix de vente nouvellement envisagé."
Suivait l'indication des voie et délai de recours.
E. Par acte du 24 juin 1998, les hoirs Sillig ont invité le Tribunal administratif à prononcer que, s'agissant de la parcelle no 16003, la décision du 4 juin 1998 du Service du logement est réformée en ce sens que l'autorisation sollicitée est accordée aux conditions de la décision du 17 novembre 1995 relative au même objet; et que, s'agissant des parcelles nos 16019 et 16020, la décision du 4 juin 1998 est réformée en ce sens que les deux décisions prises le 17 novembre 1995 sont toujours pleinement valables. Le Service du logement a conclu au rejet du recours. Le tribunal a statué sans tenir d'audience; auparavant, d'entente avec les parties, il a visité hors leur présence l'appartement - alors vacant correspondant à la parcelle no 16003.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et FO 97/0037 du 7 juillet 1999).
2. La LAAL a été adoptée en vue de renforcer la protection du parc locatif: elle tend notamment à éviter que la LDTR, qui ne s'applique pas aux appartements en copropriété ou en propriété par étages occupés par leur propriétaire, ne soit tournée par la constitution de propriétés par étages ou de propriétés par actions avant que soient entrepris les travaux de rénovation qui auraient été soumis à autorisation (v. BGC, automne 1989, p. 886 et 889). Cette loi se donne ainsi pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif certains types d'appartements répondant à un besoin de la population (art. 1er). L'aliénation est en principe prohibée (art. 5), à moins que ne soit réalisé l'un des motifs d'autorisation énumérés à l'art. 4, ainsi libellé:
"L'autorisation est accordée lorsque l'appartement concerné:
a) n'appartient pas à une catégorie où sévit la pénurie de logements; ou b) est soumis au régime de la propriété par étage ou à une forme de propriété analogue dès la construction de l'immeuble, ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre 1989, qu'il ait ou non déjà été cédé de manière individualisée; ou c) est acquis par son locataire actuel sans que celui-ci ait été placé devant l'alternative d'acheter son logement ou de partir. (al. 1er). L'autorisation est également accordée lorsque d'autres circonstances commandent l'aliénation (al. 2).
..."
3. On l'a vu, le Service du logement avait autorisé l'aliénation de la parcelle no 16003 par décision du 17 novembre 1995. Après avoir comparé le loyer alors pratiqué (1'564 fr. par mois) avec le loyer moyen de référence pour ce type de logement, il avait considéré que l'appartement en cause appartenait à une catégorie dite à pénurie selon l'art. 4 al. 1er lit. a LAAL; toutefois, il avait admis qu'il serait acquis dans de "bonnes conditions" au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL, moyennant réduction de son prix de vente de 475'716 fr. à 458'419 fr.
Dans sa décision négative du 4 juin 1998, le Service du logement constate que l'aliénation projetée n'obéit à aucun des motifs impératifs d'octroi de l'autorisation tels que définis à l'art. 4 al. 1er lit. a à c LAAL; il confirme ainsi que, à son avis, l'appartement en cause fait toujours partie d'une catégorie où sévit la pénurie. En revanche, l'autorité intimée n'admet plus l'existence d'une circonstance commandant l'aliénation au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL.
a) En substance, les recourants soutiennent que l'autorisation sollicitée devrait être accordée à forme de l'art. 4 al. 1er lit. a LAAL. Subsidiairement, ils s'étonnent du revirement de l'autorité intimée s'agissant de l'application de l'art. 4 al. 2 LAAL; selon eux, l'autorisation requise devrait être à tout le moins être délivrée selon cette dernière disposition.
Dans sa réponse au recours, le Service du logement fait valoir en résumé que les statistiques cantonales et communales font état pour les 5 pièces d'un taux de vacance de l'ordre de 1%, constitutif d'une situation de pénurie; il ajoute que c'est également en raison de ses caractéristiques propres que le logement considéré tombe sous le coup de l'art. 4 al. 1er lit. a LAAL. A propos de l'art. 4 al. 2 LAAL, l'autorité intimée explique avoir été contrainte par la récente jurisprudence du Tribunal administratif de revoir son interprétation de la notion d' "acquisition dans de bonnes conditions" en faisant désormais prévaloir le rapport, sur le plan local, entre revenus de la population et loyers; ainsi, selon elle, un loyer mensuel net de 2'259 fr. 40 auquel elle parvient à partir du prix de 450'000 fr. - exclurait la qualification de "logement à loyer abordable" au sens de la statistique lausannoise et, par conséquent, celle d' "acquisition dans de bonnes conditions" déduite de l'art. 4 al. 2 LAAL.
b) aa) Si les parties ont pris des conclusions opposées quant au sort du recours, elles s'accordent en revanche à critiquer certains arrêts récemment rendus à propos de la LDTR ou encore de la LAAL. En substance, les parties reprochent au tribunal de lier trop étroitement l'existence d'une situation de pénurie - notion dont la portée est la même dans l'une et l'autre loi (v. TA, arrêt FO 95/0038 du 15 novembre 1996, consid. 4) - avec les données chiffrées combinant, comme à Lausanne, revenus et loyers: de telles statistiques, dans les rares communes où elles existent, manquent selon les parties de clarté et de cohérence. A leur avis, il faudrait plutôt interpréter le concept de "besoins de la population" selon la volonté du législateur, dont le souci principal a surtout été de prévenir les abus en matière de rénovation d'immeubles et d'aliénation d'appartements précédemment loués: d'où l'importance de considérer l'ensemble des circonstances propres à chaque cas comme aussi de peser tous les intérêts en présence.
Ces critiques appellent deux remarques. D'une part, contrairement à ce que prétend le Service du logement, les arrêts récemment rendus à propos de la LDTR ou de la LAAL ne consacrent aucun changement de jurisprudence: en effet, en 1992 déjà, le tribunal avait lié la notion de pénurie au rapport entre ressources de la population et loyer des logements (v. RDAF 1993 219, mentionné dans l'arrêt FO 95/0038 précité consid. 2). D'autre part, lorsque le tribunal a dit préférer le critère de la situation locale, c'était par opposition aux normes d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements: en effet, celles-ci étaient jugées inadéquates en ce qu'elles qualifient de modérés des loyers correspondant en réalité aux loyers normaux des logements ordinaires et neufs (v. TA, arrêt AC 94/250 du 26 juin 1997 consid. 3). Mais rien ne permet pour autant de considérer les statistiques locales - qui effectivement sont rares - ou encore le préavis communal - lequel, par définition, ne lie pas l'autorité habilitée à statuer - comme le siège exclusif de la matière.
Il n'est d'ailleurs pas inutile de passer brièvement en revue les différents arrêts rendus en ces matières au cours des dernières années, lesquels concernent tous la Commune de Lausanne. A plusieurs reprises, le tribunal a déploré le caractère par trop schématique des statistiques émises par le Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement (ci-après SEHL) de la Commune de Lausanne. Mais surtout, il a clairement dit que, pour déterminer si un logement entrait ou non dans une catégorie touchée par la pénurie, il fallait également faire intervenir d'autres critères d'appréciation comme les caractéristiques intrinsèques de l'habitation concernée, la qualité générale de l'immeuble ou encore la vocation du quartier (v. TA, arrêts FO 94/0036 du 13 novembre 1996 consid. 3d; GE 93/0059 du 12 juin 1997 consid. 3; FO 97/0037 du 7 juillet 1999 consid. 5c). Cette jurisprudence doit être purement et simplement confirmée.
bb) Soit dit en préambule, c'est à tort que, à l'appui de son préavis négatif du 2 avril 1998, la Municipalité de Lausanne invoque notamment l'arrêt FO 95/0038 déjà cité. Dans cette espèce, le tribunal avait certes admis le recours formé par les locataires d'un autre appartement (parcelle no 16024) situé dans l'immeuble des recourants contre l'autorisation d'aliénation accordée par le Service du logement; toutefois, ce logement diffère à plusieurs titres (situation dans le bâtiment, capacité, importance des travaux de rénovation notamment) de celui ici en cause.
Selon l'acception généralement donnée à ce terme, il y a pénurie lorsque le taux des logements vacants dans une catégorie donnée est inférieur à 1,5% du parc immobilier de la même catégorie (v. notamment FF 1971 I 1688; ATF 119 Ia 357). A lire le document "Vacance des logements à louer selon la taille et les loyers à Lausanne/1er décembre 1997" émanant du SEHL, le taux de vacance global des 5 pièces était à cette date de 1% pour l'ensemble du parc immobilier lausannois; selon des renseignements plus précis fournis le 10 mars 1999 au tribunal par le SEHL, ce taux de vacance serait même inférieur à 1% dans la partie centrale du territoire communal. C'est dire que, à ne considérer que ce critère pris isolément, l'appartement en cause tomberait sous le coup de l'art. 4 al. 1er lit. a LAAL; ce qui, a priori, donnerait raison à l'autorité intimée.
On l'a vu, en date du 17 novembre 1995, le Service du logement avait accordé l'autorisation d'aliéner la parcelle no 16003 moyennant que le prix de vente initialement prévu soit ramené à 458'419 fr. (valeur intrinsèque après travaux de rénovation, augmentée de 5%); selon la calculation alors effectuée par l'autorité intimée, le loyer admissible après travaux se montait à 1'698 fr. par mois (loyer objectif estimé à 120 fr. le m² par an, augmenté du coût des travaux rentabilisé à 7%). Or, selon la statistique précitée du SEHL, un 5 pièces dont le loyer mensuel est compris entre 1'515 francs et 2'600 fr. ne fait plus partie des logements à loyers abordables (loyers correspondant aux revenus de la majorité de la population): il appartient à la catégorie des logements à loyers élevés (loyers situés entre le niveau maximum supportable pour la majorité des ménages lausannois et le prix estimé des loyers de logements ordinaires et neufs). Au demeurant, le Service du logement lui-même a joint à sa réponse un autre document émanant du SEHL, intitulé "Charges locatives maximum supportables par type de ménages et type de logements - juin 1994": à le consulter, on remarque avec les recourants qu'un loyer de l'ordre de 1'700 fr. par mois se trouve hors de portée de la majorité des ménages lausannois en admettant qu'une part d'environ 25% est en principe consacrée aux charges locatives pour un revenu annuel compris entre 70'000 et 80'000 fr., ce qui paraît raisonnable. Ainsi, à ce stade de l'analyse, force est déjà de constater qu'il peut paraître discutable de vouloir ranger le logement en cause dans une catégorie frappée par la pénurie, comme l'a fait le Service du logement tant en 1995 qu'en 1998.
Mais il y a plus. L'autorité intimée exclut également l'application de l'art. 4 al. 1er lit. a LAAL au motif que, à son avis, l'appartement considéré entrerait dans une catégorie dite à pénurie "en raison de ses caractéristiques (surfaces, revêtements, équipements, matériaux, situation géographique et dans l'immeuble, etc.)", sans en dire davantage pour étayer cette affirmation. Or, visite des lieux faite, le tribunal estime au contraire que - si l'on excepte des locaux sanitaires et une cuisine assez sommairement équipés - cet appartement présente un aspect cossu (plafonds hauts, éléments de construction en partie ornementés, cheminée de salon, véranda, parquets à panneaux); quant au bâtiment du chemin de Longeraie 1 à 5, il est de construction soignée et se trouve situé dans un quartier résidentiel et tranquille.
Le tribunal parvient ainsi à la conclusion que le logement considéré n'appartient pas à une catégorie où sévit la pénurie de logements: autrement dit, le Service du logement a abusé du pouvoir d'appréciation que lui confère l'art. 4 al. 1er lit. a LAAL en ne tenant pas suffisamment compte de l'ensemble des circonstances alors que, on l'a vu, rien ne l'en empêchait. Dans ces conditions, point n'est besoin d'entrer en matière sur les arguments avancés par les parties à propos de l'art. 4 al. 2 LAAL.
cc) Il reste à vérifier si l'aliénation projetée respecterait les conditions que le Service du logement avait prescrites en 1995. Or, tel serait bien le cas: en effet, le prix de vente prévu est inférieur au plafond de 458'419 fr. qui avait été fixé; quant à l'exigence d'un bail ferme de trois ans alors imposé à la société IPSA C SA, elle devient superflue puisque le logement en cause sera occupé par ses acquéreurs.
c) Les considérants qui précèdent conduisent en résumé à l'admission de la conclusion prise par les recourants s'agissant de la parcelle no 16003. Il se justifie donc d'annuler la décision prise le 4 juin 1998 par le Service du logement à propos de ce bien-fonds; et d'en autoriser l'aliénation à Christophe et Isabelle Barbier pour le prix de 450'000 fr.
4. S'agissant de la décision relative aux parcelles nos 16019 et 16020, les recourants se bornent à se référer à l'argumentation développée à propos de la parcelle no 16003. A quoi le Service du logement objecte en substance ne pas être disposé à statuer dans l'abstrait : une décision postule selon lui une pleine connaissance de l'ensemble des circonstances, en fait comme en droit.
Le point de vue soutenu par l'autorité intimée se révèle ici pleinement justifié. D'une façon générale déjà, on imagine mal en effet qu'une décision fondée sur la LAAL puisse être valablement prise en dehors d'une demande concrète. Qui plus est, il importe de pouvoir vérifier, en particulier, si les prix de vente prévus respectent les plafonds (418'370 fr. pour la parcelle no 16019 et 232'848 fr. pour la parcelle no 16020) imposés par le Service du logement le 17 novembre 1995; ou encore si, pour le cas où il y aurait des locataires, il faut les mettre au bénéfice d'un bail ferme d'une certaine durée.
La conclusion prise par les recourants à propos des parcelles nos 16019 et 16020 doit ainsi être rejetée. Par voie de conséquence, la décision relative à ces deux biens-fonds sera confirmée.
5. En résumé, le recours doit être considéré comme partiellement admis. En application de l'art. 55 al. 3 LJPA, le présent arrêt sera rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. a) La décision du Service du logement du 4 juin 1998 relative à la parcelle no 16003 de la Commune de Lausanne est réformée en ce sens que son aliénation à Christophe et Isabelle Barbier pour le prix de 450'000 fr. est autorisée.
b) La décision du Service du logement du 4 juin 1998 relative aux parcelles nos 16019 et 16020 de la Commune de Lausanne est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
mp/Lausanne, le 8 octobre 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint