CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 octobre 1998
sur le recours interjeté par Jules HEGG, La Frasse, 1337 Vallorbe,
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 4 mars 1997 (contributions en matière agricole).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. André Vallon et Mme Silvia Uehlinger , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Jules Hegg exploite à Vallorbe une entreprise agricole. Trois de ses voisins se sont plaints par lettre du 7 avril 1995 au conseil communal notamment de la manière dont il détenait du bétail et de l'équipement défectueux de son exploitation en matière de fumier et de purin. Par lettre du 11 avril 1995 à la préfecture du district, un inspecteur de la Société vaudoise pour la protection des animaux a dénoncé Jules Hegg, qui notamment, selon des tiers, laissait des chiens divaguer et logeait des veaux dans une fourragère.
B. A la suite d'une inspection locale organisée le 4 mai 1995 par le préfet pour diverses autorités, le vétérinaire cantonal a constaté notamment ce qui suit dans une décision du 10 mai 1995:
"Détention: Les écuries sont sales, insuffisamment éclairées, la litière est insuffisante; des portes et des fenêtres sont remplacées par des bâches. Les installations internes sont inexistantes, les séparations sont des anciens treillis à silo. Les abreuvoirs ne fonctionnent pas. Des bovins sont détenus dans la fourragère, les moutons dans un réduit sans fenêtre. Les chiens disposent de 4 enclos en treillis à silo. Des jeunes chiens ont comme abri une bétaillère. Les autres sont partiellement à l'attache ou divaguent sur les pâtures.
Soins: Le bétail bovin est sale. Il n'y a pas de lumière. La litière est insuffisante. Le lisier ne s'écoule pas dans la fosse à purin.
Affouragement: Il n'y a pas de réserve de fourrage à la grange dont le toit est percé en de multiples endroits. Un demi-char de foin et une demi-remorque de paille sont dans la cour et sur la pâture. Le bétail bovin et les bovins ne disposent pour l'abreuvage que d'une petite fontaine et de deux ruisseaux sur la pâture. Un ruisseau est souillé par le purin et autres liquides. Qu'en est-il en hiver?"
Retenant une infraction à la législation sur la protection des animaux, le vétérinaire précité a exigé de Jules Hegg ce qui suit en lui fixant un délai d'exécution au 1er octobre 1995:
"- l'interdiction d'utiliser la fourragère comme écurie pour la détention des animaux;
- la mise en conformité des installations de l'écurie pour les bovins;
- la diminution du cheptel bovin au nombre maximum de 11 vaches allaitantes et leurs veaux. Ce nombre correspond aux normes de l'OPA pour une surface de sol de 58,8 m² et une longueur de crèche de 17 m 30 en tenant compte de la vache allaitante et de son veau.
- l'installation d'un chenil dimensionné aux nombres des chiens et de parcs d'ébats, dont les clôtures ne permettent pas la divagation des chiens."
C. Un recours de Jules Hegg contre cette décision a été déclaré irrecevable par arrêt du Tribunal administratif du 15 août 1995, confirmé sur recours de droit public par arrêt du Tribunal fédéral du 24 janvier 1996, au motif qu'il avait été rédigé en allemand et non en français.
A la suite d'une seconde inspection locale effectuée le 11 octobre 1995, le vétérinaire cantonal a constaté ce qui suit dans un rapport du 13 octobre 1995 :
"1. Les conditions de détention sont identiques à celles de la visite du 4 mai 1995;
2. L'effectif du bétail (nombre d'UGB) est le même). Il reste trop important pour la détention hivernale;
3. Le fourrage engrangé est insuffisant pour l'hiver;
4. Les conditions d'abreuvage sont insuffisantes pour l'hiver;
5. Aucune des mesures contenues dans la décision du 10 mai 1995 n'ont été exécutées;
6. Le délai exécutoire fixé au 1er octobre 1995 n'a pas été respecté."
Par lettre du 16 octobre 1995, le vétérinaire cantonal a imparti à Jules Hegg un délai au 31 octobre suivant pour cesser d'utiliser une fourragère comme écurie pour la détention d'animaux et pour diminuer son cheptel bovin à un nombre de onze vaches et leurs veaux. Un recours de Jules Hegg contre cette décision a été rejeté par arrêt du Tribunal administratif du 21 février 1996, sauf en ce qui concerne un objet non mentionné ci-dessus. Un recours de droit administratif interjeté par l'intéressé a été déclaré irrecevable par arrêt du Tribunal fédéral du 29 avril 1996.
D. Dans un rapport du 10 mai 1995, le Service des eaux (ci-après SESA a constaté que les locaux utilisés par Jules Hegg pour détenir du bétail n'étaient pas étanches, que l'intéressé épandait du fumier au fur et à mesure de sa production, ce qui n'était pas admissible en hiver, et que la fosse à purin d'une capacité d'environ 35 m3 était à la fois inopérante et insuffisante. Par lettre au préfet du 8 juin 1995, ledit service a indiqué qu'un délai de dix-huit mois pourrait être fixé à Jules Hegg pour réaliser une aire à fumier reliée à une fosse à purin de 120 m3 et pour rénover le fond des étables.
E. Par décision du 18 décembre 1995, le Service de l'agriculture a refusé à Jules Hegg l'octroi d'une contribution à l'exploitation agricole du sol pour l'année 1995 au motif qu'il n'avait pas annoncé une surface fauchée pour l'affouragement d'une surface d'au moins 50 ares. Sur recours de Jules Hegg du 26 décembre 1995, la cheffe du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après DAIC) a confirmé cette décision par prononcé du 4 mars 1997.
F. Par trois décisions datées du 10 janvier 1996, le Service de l'agriculture a invoqué la protection des animaux et des eaux pour refuser à Jules Hegg les prestations suivantes pour l'année 1995 :
a) paiements directs complémentaires;
b) contribution aux frais de détenteur de bétail de la région de montagne;
c) contribution aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé.
Sur recours de Jules Hegg du 29 janvier 1996, la cheffe du DAIC a confirmé ces décisions dans son prononcé susmentionné du 4 mars 1997.
G. Par lettre du 23 septembre 1996, le Service de l'agriculture a déclaré à Jules Hegg qu'aucune des contributions agricoles mentionnées sous lettres a, b et c du chiffre 5 ci-dessus ne lui serait versée aussi longtemps que la réglementation légale en matière de protection des eaux et des animaux ne serait pas respectée. Sur recours de Jules Hegg du 8 octobre 1996, la cheffe du DAIC a confirmé cette décision dans son prononcé susmentionné du 4 mars 1997.
H. Jules Hegg a recouru contre le prononcé du 4 mars 1997 par acte du 27 mars 1997 adressé à la Commission de recours du Département fédéral de l'économie publique, qui l'a transmis au Tribunal administratif. Dans ses déterminations du 3 juin 1997, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Le Tribunal administratif a tenu une audience le 24 août 1998 et a procédé à une inspection locale. Il a entendu à cette occasion l'épouse et le fils du recourant ainsi que les représentants de l'autorité intimée, du Service de l'agriculture, du SESA et du Service vétérinaire. Il a notamment constaté que le recourant avait mis en chantier la réalisation d'une fosse à purin de quelque 350 m³ et d'une fumière étanche.
Considérant en droit:
1. En ce qui concerne le refus d'une contribution à l'exploitation agricole du sol pour l'année 1995, le recourant n'invoque aucun motif de recours. En première instance, il avait plaidé que ladite contribution ne pouvait pas lui être refusée comme cela avait été le cas, en raison de l'absence d'une surface en pente fauchée d'au moins 50 ares puisqu'il fauchait la quasi totalité de ses terres en pente, d'une surface globale de 383 ares. Avec l'autorité intimée, il faut cependant constater qu'en date du 2 mai 1995, le recourant a rempli et signé une formule de recensement des parcelles, dont il ressort clairement que seule une surface en pente de 7 ares est fauchée. Une déclaration identique avait d'ailleurs été émise par le recourant le 3 mai 1994 pour l'année 1994, pour laquelle la même contribution lui avait déjà été refusée selon décision du 17 février 1995 qu'il n'avait pas attaquée. Les deux déclarations précitées ayant été contresignées par le préposé communal à la culture des champs, elles présentent une valeur probante suffisante et il n'y a pas lieu de faire porter davantage l'instruction sur la manière dont le recourant exploitait ses terres en 1995, en fauchant certaines surfaces ou en laissant d'autres être pâturées. Il suffit de constater que l'autorité appelée à décider de l'octroi de la contribution pouvait se fonder sur les indications fournies par le recourant pour lui opposer un refus. Le recours doit dès lors être rejeté sur ce point.
2. Objet des décisions du 10 janvier 1996 du Service de l'agriculture, le refus des paiements directs et de la contribution aux détenteurs de vaches est fondé sur des dispositions qui imposent aux intéressés de respecter la réglementation légale en matière de protection des animaux et des eaux (art. 6 al. 1er de l'ordonnance du 26 avril 1993 instituant des paiements directs dans l'agriculture, RS 910.131 et art. 14 al. 3 de l'ordonnance sur le paiement de contributions aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé, RS 916.350.132.1); quant au refus de la contribution aux frais des détenteurs de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des collines, il est fondé sur une disposition qui impose le respect de la seule réglementation en matière de protection des animaux (art. 6 de l'ordonnance du même nom, RS 916.313.1).
Le recourant ne conteste pas ces exigences mais prétend qu'il n'a contrevenu à aucune réglementation.
L'autorité intimée s'appuie quant à elle d'une part sur les décisions du vétérinaire cantonal des 10 mai et 16 octobre 1995, d'autre part sur le rapport du Service des eaux du 10 mai 1995 pour considérer que les réglementations susmentionnées n'ont pas été respectées par le recourant.
3. Divers griefs ont été formulés à l'encontre du recourant en matière de protection des animaux par le vétérinaire cantonal mais aucun d'eux ne justifie de retenir que la réglementation en vigueur a été violée.
Selon les art. 2 al. 2 et 3 al. 1er de la loi fédérale sur la protection des animaux (LPA; RS 455), cités par le vétérinaire cantonal dans sa décision du 10 mai 1995, toute personne qui s'occupe d'animaux doit veiller à leur bien-être, les nourrir, les soigner convenablement et, s'il le faut, leur fournir un gîte. L'art. 1er al. 2 de l'ordonnance sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1), également cité par ladite autorité, précise que l'alimentation, les soins et le logement sont appropriés si à la lumière de l'expérience acquise et des données de la physiologie, de la science du comportement et de l'hygiène ils répondent aux besoins des animaux. A l'art. 5 OPAn, on lit que les enclos et les locaux où des animaux sont détenus doivent avoir certaines mensurations minimales. S'agissant de bovins, les art. 17 à 19 OPAn, dans leur teneur en vigueur jusqu'au 1er juillet 1997, expriment certaines exigences en matière de sols d'étables et de stabulation libre ou entravée.
Pour le vétérinaire cantonal, les locaux dans lesquels le recourant accueille du bétail ne conviennent pas en raison de leur exiguïté, de leur saleté, du manque de lumière, de l'absence d'installations internes, du fait qu'un abreuvement n'est possible qu'à une fontaine à l'extérieur et du manque de réserve de fourrage.
On peut certes regretter que lesdits locaux, ainsi qu'on a pu le constater sur place, ne présentent pas des qualités ne serait-ce que moyennes mais il n'y a pas pour autant à y voir une violation de la réglementation en vigueur. En particulier, les prescriptions en matière de dimensions des emplacements pour le bétail bovin (cf. annexe 1 à l'OPAn et Directives de l'Office fédéral vétérinaire pour la détention de bovins du 17 septembre 1995) n'avaient pas à être appliquées, comme l'a fait le service vétérinaire, à la seule étable du recourant équipée d'une crèche puisque d'autre locaux sont disponibles en suffisance pour un cheptel de quelque 20 UGB, notamment une étable recevant des veaux sur couche profonde. Quant à la luminosité, on peut se demander si elle était insuffisante lorsque le vétérinaire cantonal a fait ses constatations en 1995, à savoir avant que certains aménagements soient apportés dans les locaux; de toute manière, un éventuel déficit était compensé par l'accès à l'extérieur dont bénéficiait le bétail (cf. Office vétérinaire fédéral, Information du 21 avril 1992 en matière d'étables, p. 13).
Pour ce qui est des installations internes, notamment des abreuvoirs, elles ne sont pas imposées par la réglementation en matière de protection des animaux, de sorte que le recourant ne violait pas celle-ci en laissant ses vaches s'abreuver à une fontaine extérieure. Enfin, le défaut d'une réserve de fourrage n'impliquait pas une malnutrition des animaux en cause et il était loisible au recourant de s'approvisionner au jour le jour. D'ailleurs, le Tribunal de police du district d'Orbe, statuant sur l'accusation de mauvais traitements à l'égard des animaux formulée à l'encontre du recourant, a considéré dans son jugement du 29 juillet 1997 qu'elle n'était pas fondée.
Au vu de ce qui précède, le Service de l'agriculture, puis l'autorité intimée ont basé à tort leurs décisions sur un non respect par le recourant des dispositions visant à protéger les animaux.
4. a) En matière de protection des eaux, il est patent qu'aujourd'hui l'exploitation du recourant ne respecte pas la réglementation applicable, puisqu'il ne dispose de fosses à purin que pour une contenance de quelque 60 m³, alors que plus du double serait nécessaire, et qu'il entrepose du fumier à même le sol durant tout l'hiver.
Le recourant, qui se prévaut de sa formation dans le domaine agricole, ne pouvait ignorer qu'il lui incombait d'adapter son entreprise aux normes en vigueur, notamment en ne laissant pas s'écouler du purin dans le sol. De toute manière, il ne saurait se prévaloir de son ignorance lorsque la norme qui fonde le droit à certaines contributions subordonne leur octroi au respect effectif des règles en matière de protection des eaux. En effet, si cette condition à la naissance du droit n'est pas remplie, aucune allocation ne peut avoir lieu, peu important le comportement ou la position de l'intéressé. Ce qui précède vaut pour les paiements directs, l'art. 6 OPD se bornant à prévoir que l'"application des prescriptions relatives (...) à la protection des eaux est considérée comme une condition et une charge". En revanche, il n'en va pas de même pour les contributions en matière de vaches, comme on l'exposera ci-après.
b) L'art. 14 al. 3 de l'ordonnance sur les contributions aux détenteurs de vaches a la teneur suivante:
"Lorsqu'un détenteur de vaches enfreint les dispositions relatives à la protection des animaux ou des eaux, les contributions seront réduites ou supprimées pour l'année en cause. Cette mesure se fondera sur une décision ayant force de chose jugée, prise par l'office compétent."
En l'espèce, ainsi que l'a retenu l'autorité intimée en page 4 in fine de la décision attaquée, des manquements du recourant en matière de protection des eaux n'ont pas fait l'objet d'une décision entrée en force. En effet, le SESA s'est borné à faire part de tels manquements au préfet par ses correspondances des 10 mai et 8 juin 1995, dont une copie n'a pas seulement été adressée au recourant. Que celui-ci ait pu avoir la faculté d'en prendre connaissance dans le cadre d'un enquête pénale dirigée contre lui ne leur a certainement pas conféré le caractère de décision ayant force de chose jugée. Cela étant, le Service de l'agriculture et, après lui, l'autorité intimée ne pouvaient pas considérer que les conditions d'application de l'art. 14 al. 3 de l'ordonnance susmentionnée étaient réalisées.
5. Au vu de ce qui précède, un refus des paiements directs pouvait se fonder sur une violation par le recourant de la réglementation en matière de protection des eaux (cons. 4a). En revanche, rien ne permettait de lui refuser la contribution aux frais des détenteurs de bétail, puisqu'un non respect de la législation sur la protection des animaux, seule en jeu, n'était pas établi (cons. 4b). Il n'était pas non plus possible de lui imposer une suppression des contributions aux détenteurs de vaches, à défaut d'une décision en force constatant un manquement en matière de protection des eaux (cons. 4b).
Obtenant gain de cause sur la majeure partie de ses conclusions, dans un domaine complexe où le Tribunal administratif statue en troisième instance, le recourant doit se voir exempter des frais de justice pour les motifs d'équité de l'art. 55 al. 3 LJPA.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, devenu Département de l'économie, du 4 mars 1997 est réformée en ce sens que Jules Hegg a droit aux contributions aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé ainsi qu'aux contributions aux détenteurs de bétail de la région de montagne pour les années 1995 et 1996. Elle est confirmée pour le surplus.
III. La cause est renvoyée au Service de l'agriculture pour nouvelle décision au sujet des contributions mentionnées sous chiffre II ci-dessus.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
pi/Lausanne, le 27 octobre 1998
Le président
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Un recours peut être interjeté contre le présent arrêt, dans un délai de trente jours à compter de sa réception, auprès de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie publique, 3202 Frauenkappelen.