CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 11 janvier 1995
sur le recours formé par Pierre-Etienne BENEY, à Orbe, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, du 1er novembre 1993, lui refusant partiellement une contribution pour jachères vertes.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J. Giroud, président; M. A. Rochat et M. S. Pichon, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Domicilié à Orbe, Pierre-Etienne Beney exploite un domaine agricole qui, en 1991, totalisait 48,1 hectares de surface agricole utile (SAU). Dès le 1er janvier 1992, Pierre-Etienne Beney a affermé pour six ans à Antonello Gehringer, agriculteur à Orbe, une surface de 7 hectares en nature de pâturages. Toujours en 1992, Pierre-Etienne Beney a laissé en jachère 8 hectares de terres jusqu'ici ouvertes. Le 9 avril 1992, il a rempli une "carte d'enquête concernant les mesures dans le secteur de la production végétale" : il y sollicitait l'octroi de diverses contributions. Après avoir révoqué une première décision négative du 16 octobre 1992, le Service de l'agriculture du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (DAIC) lui a adressé le 22 avril 1993 un décompte de contributions.
B. Le 30 avril 1992, Pierre-Etienne Beney a déféré ce décompte au chef du DAIC : il incriminait le montant de la contribution compensatoire et celui de la contribution pour jachères vertes, toutes deux régies par l'ordonnance du 2 décembre 1991 sur l'orientation de la production végétale et l'exploitation extensive (ci-après l'ordonnance). Par décision du 1er novembre 1993, le chef du DAIC a très partiellement admis le pourvoi de Pierre-Etienne Beney : plus précisément, s'il a légèrement modifié en faveur du recourant le montant de la contribution compensatoire, il a en revanche maintenu celui de la contribution pour jachères vertes.
C. Par actes des 19 et 26 novembre 1993, Pierre-Etienne Beney a saisi le Tribunal administratif : il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du chef du DAIC en ce sens que lui soit allouée une contribution pour l'abandon de l'exploitation de 8 hectares de terres assolées. L'autorité intimée propose le rejet du recours. Invité à expliciter le but et le sens de certaines dispositions de l'ordonnance, l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) s'est brièvement déterminé. Le tribunal a délibéré sans tenir d'audience.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), peuvent être invoqués devant le Tribunal administratif la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a); la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b); et l'inopportunité, si la loi spéciale le prévoit (lit. c). L'examen de l'opportunité n'est pas prévu par l'ordonnance.
2. Le siège de la matière figure essentiellement à l'art. 8 de l'ordonnance, ainsi libellé :
Conditions et charges générales
1Les contributions à l'abandon de l'exploitation de surfaces assolées ne sont octroyées qu'aux producteurs qui ne réduisent pas la surface que couvraient en 1991 (année de référence) les prairies artificielles et naturelles, et les pâturages (surface des herbages).
2Les changements de surface survenus depuis l'année de référence sont pris en considération.
3La surface dont l'exploitation est abandonnée ne doit pas dépasser 25 pour cent de la surface agricole utile de l'exploitation. Les surfaces de compensation écologique doivent cependant mesurer au moins 30 ares, et les jachères vertes, au moins 50 ares par exploitation.
4Les contributions à l'abandon de l'exploitation de terres assolées sont allouées pour 15 hectares au plus par exploitation.
a) Personne ne conteste que, en 1991, la SAU du domaine du recourant se montait à 48,1 hectares, dont 7 hectares de pâturages qu'il exploitait alors lui-même; c'est d'ailleurs ce qu'a confirmé, dans une attestation du 25 avril 1993, le préposé à la culture des champs. En 1992 en revanche, le recourant a laissé en jachère 8 hectares de terres auparavant ouvertes; c'est aussi dès le 1er janvier de cette même année qu'est entré en vigueur le bail par lequel le recourant a affermé ses 7 hectares de pâturages à son collègue Gehringer. La question est dès lors de savoir si, comme il le soutient, le recourant a droit à une contribution pour 8 hectares de terres non assolées; ou au contraire s'il faut suivre le DAIC, qui n'a accordé cette contribution qu'à concurrence de 2 hectares.
b) L'argumentation du recourant repose sur le postulat que les 7 hectares de pâturages affermés font toujours partie de la SAU de son domaine. Il expose en substance que le but essentiel de l'art. 8 al. 1er de l'ordonnance - où, relève-t-il, le terme de SAU n'apparaît pas - est d'éviter que des agriculteurs, qui bénéficient de contributions pour exploiter certaines surfaces de manière extensive, reconvertissent d'autres de leurs parcelles à faible rendement pour produire des cultures intensives et touchent ainsi des aides pour des pertes fictives; dans ces conditions, poursuit le recourant, il s'agit uniquement d'examiner si l'ensemble des terrains concernés voit effectivement et globalement son rendement diminué depuis l'année de référence, sans égard à une éventuelle cession de surfaces en propriété ou en location. Le recourant soutient ainsi que, les 7 hectares de pâturages n'ayant pas changé d'affectation indépendamment de leur mise en location, il faut admettre pour 1992 une réduction du rendement de la SAU à concurrence des 8 hectares de terres désormais non assolées; et, par voie de conséquence, indemniser cette moins-value.
Au contraire, l'autorité intimée attache précisément une importance décisive à la mise en location par le recourant, dès le 1er janvier 1992, de 7 hectares de pâturages. Plus précisément, appliquant à la SAU de 1991 sous déduction de ces 7 hectares (soit 41,1 hectares) la même proportion de jachères vertes en 1992 qu'en 1991 (soit 14,58 %), le DAIC retient que le recourant aurait dû disposer de 6 hectares de surfaces herbagères; tel n'étant pas le cas, l'autorité intimée soustrait ces 6 hectares manquants des 8 hectares de jachères vertes annoncés sur la carte d'enquête remplie par le recourant pour 1992 et parvient ainsi à une contribution pour 2 hectares seulement.
c) Parties sont donc divisées sur les effets de l'affermage par le recourant, dès le 1er janvier 1992 et pour six ans, de 7 hectares de pâturages. La solution de ce problème est ici déterminante : en effet, le système légal postule impérativement le maintien, pour chaque exploitation, de la même proportion depuis l'année de référence entre terres assolées et surfaces herbagères. Il s'agit donc de déterminer comment comprendre le terme d'exploitation.
aa) Cette notion est en vérité usuelle en matière agricole : c'est elle que l'on retrouve parmi les critères de reconnaissance ou de subventionnement, voire dans le domaine de l'aménagement du territoire. Or, avec le DAIC, force est d'admettre qu'il serait absurde de tenir compte de terres qui, durablement, échappent juridiquement à la libre disposition de leur propriétaire; raisonner différemment conduirait au résultat choquant qu'un propriétaire et un fermier pourraient, simultanément, faire valoir les mêmes terres à l'appui de démarches administratives différentes.
bb) A cet argument d'ordre général s'ajoute, dans le même sens, un critère d'interprétation téléologique. L'autorité intimée a produit un texte de l'OFAG, intitulé "Explications concernant l'ordonnance du 2 décembre 1991 sur l'orientation de la production végétale et l'exploitation extensive". On extrait de ce document, daté du 27 février 1992, le passage suivant :
Question 4. Un producteur n'est pas autorisé à réduire sa surface herbagère par rapport à la surface agricole utile. Est-il tenu d'augmenter sa surface herbagère en grandeur absolue lorsqu'il prend à ferme ou achète des terres assolées ?
Réponse Oui, car autrement il ne remplirait pas les conditions fixées dans l'ordonnance et serait privé de son droit à la contribution favorisant l'abandon de l'exploitation de terres assolées.
A l'évidence, ce texte entend illustrer le principe - essentiel on l'a dit - de l'exigence d'un maintien constant, pour chaque exploitation, de la même proportion que lors de l'année de référence entre terres assolées et surfaces herbagères. Il est vrai que l'hypothèse envisagée par l'OFAG est celle de la prise en location ou de l'acquisition de terres assolées et non herbagères; mais du moins tire-t-on de cet exemple qu'il n'y a pas lieu de traiter différemment les terres acquises des terres affermées. De même, si la situation présentée est celle d'une augmentation de la surface herbagère, la démonstration aurait été identique en cas de diminution ; car, on le répète, le but est ici d'illustrer les exigences de la règle de la proportion.
cc) Un dernier critère d'interprétation, systématique cette fois, emporte lui aussi la conviction. On le sait, le recourant attache une importance décisive au maintien du rendement des parcelles considérées, sans égard aux mutations intervenues depuis l'année de référence. Le suivre reviendrait cependant à constater l'inutilité de l'art. 8 al. 2 de l'ordonnance; en revanche, cette disposition apparaît parfaitement conciliable avec le point de vue défendu par l'autorité intimée.
d) La thèse de la déduction des terres affermées se révélant ainsi convaincante, il reste à examiner si le DAIC a fait une saine application de l'ordonnance et de ses dispositions d'application. Il suffit pour s'en convaincre de consulter le chiffre 3 des instructions communes émises par l'OFAG et l'Administration fédérale des blés, du 9 décembre 1991. Ce texte est ainsi libellé :
3 Surface des herbages
Les producteurs qui abandonnent l'exploitation de surfaces assolées ne sont pas autorisés à réduire la surface des herbages, qui comporte :
- les prairies artificielles, - les prairies naturelles, - les pâturages attenants.
En cas de changements de surfaces, la proportion entre la surface agricole utile (SAU) et la surface des herbages enregistrée pendant l'année de référence ne doit pas être modifiée au détriment de la surface des herbages (elle ne doit pas augmenter).
En 1991 (année de référence), les surfaces herbagères de l'exploitation du recourant représentaient le 14,58 % de la SAU. Appliquée à une SAU réduite en 1991 à 41,1 hectares, cette proportion imposait le maintien de surfaces herbagères à concurrence de 6 hectares : compte tenu de la mise en location des 7 hectares de pâturages, le respect des art. 8 al. 1er et al. 2 de l'ordonnance commandait au DAIC d'imputer ce minimum obligatoire de 6 hectares sur les 8 hectares de terres désormais non assolées. C'est dès lors à juste titre que le DAIC n'a accordé une contribution pour jachères vertes qu'à concurrence de 2 hectares.
3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Vu le sort du pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un émolument de justice, arrêté à Fr. 1'000.--. L'autorité intimée, qui obtient gain de cause, n'a pas consulté un homme de loi extérieur à ses services : elle ne saurait donc prétendre à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, du 1er novembre 1993, est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge du recourant Pierre-Etienne Beney.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 11 janvier 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Département fédéral de l'économie publique. Le recours s'exerce conformément aux dispositions de l'art. 34 de l'ordonnance du 2 décembre 1991 sur l'orientation de la production végétale et l'exploitation extensive (RS 910.17).