TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 novembre 2024
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
A.________ à ******** (FR),
Autorité intimée
Service Contentieux et impôts de la Ville de Lausanne, à Lausanne,
Autorité concernée
Commission des contraventions, à Lausanne.
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision du Service Contentieux et impôts de la Ville de Lausanne (émolument de sommation – recouvrement des frais d’une procédure pénale en matière de contravention).
Vu les faits suivants:
A. Le 26 mars 2024, B.________ a dénoncé C.________ à ******** (SG) pour une violation d’une mise à ban sur le domaine privé intervenue à Lausanne le 5 mars 2024 par le véhicule FR ********. Le conducteur du véhicule a été identifié comme étant A.________, domicilié à ******** (FR).
B. Par ordonnance pénale du 2 mai 2024, la Commission des contraventions a condamné A.________ à une amende de 120 fr. et au paiement des frais de procédure par 50 fr. pour contravention à l’art. 258 al. 1 CPC.
C. Le 7 mai 2024, A.________ a formé une opposition à ce prononcé en invoquant qu’il avait stationné son véhicule temporairement pour une intervention professionnelle et qu’il avait laissé un mot sur son pare-brise pour être contacté.
D. Interpellée par la Commission des contraventions, B.________ a retiré sa dénonciation le 6 juin 2024.
E. Par ordonnance pénale du 12 juin 2024, notifiée le 18 juin 2024, la Commission des contraventions a pris acte du retrait de la dénonciation et a mis les frais de la procédure à la charge de A.________ par 50 francs.
F. A une date indéterminée, A.________ s’est acquitté d’un acompte de 5 francs.
G. Le 5 août 2024, le Service Contentieux et impôts de la Ville de Lausanne a adressé à A.________ une sommation de payer un montant de 75 fr. correspondant au solde des frais par 45 fr. et à un émolument de sommation pour un montant de 30 francs.
H. Par courrier du 19 août 2024, A.________ a contesté devoir s’acquitter d’un émolument de sommation. Il a par ailleurs exposé que, compte tenu de sa situation financière modeste, il s’acquitterait du montant des frais de procédure par dix mensualités de 5 francs.
I. Par courrier du même jour, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’une "plainte" concernant la sommation du 5 août 2024. Il contestait devoir des frais supplémentaires qui lui paraissaient "totalement injustifiés au regard de [sa] situation et de [ses] efforts pour honorer [ses] engagements". Il considérait cette action comme un "abus de pouvoir" car elle imposait des charges supplémentaires à une personne en difficulté financière sans justification valable.
J. Le 5 septembre 2024, le Service Contentieux et impôts a informé A.________ qu’un émolument de sommation était dû dès lors que les frais de la procédure n’avaient pas été payés dans le délai imparti et qu’aucun arrangement de paiement n’avait été conclu.
K. Le 28 octobre 2024, le Service Contentieux et impôts a déposé une réponse. Il y a exposé qu’il n’avait d’autre choix que de continuer la procédure de recouvrement, concluant implicitement au rejet du recours.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal cantonal examine d’office sa compétence pour connaître du recours.
a) Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. A teneur de l’art. 73 LPA-VD, lorsqu'une loi le prévoit, les décisions et décisions sur réclamation peuvent faire l'objet d'un recours administratif. Ainsi, lorsqu'une voie de recours administratif est préalablement prévue dans une disposition spéciale, la voie du recours de droit administratif devant la CDAP n'est ouverte qu'en deuxième instance (arrêts CDAP FI.2017.0012 du 16 mars 2017 consid. 2; GE.2011.0124 du 12 avril 2012 consid. 1). Un règlement communal est également considéré comme loi au sens de l'art. 92 al. 1 LPA-VD (arrêt GE.2017.0006 du 24 février 2017 consid. 1).
b) Pour autant qu’on le comprenne, le recourant conteste l’émolument de sommation de 30 fr. qui a été mis à sa charge en considérant qu’il s’agit de "frais supplémentaires injustifiés" suite à la procédure pénale dont il a fait l’objet. Il convient dès lors de déterminer si la sommation du 5 août 2024, qui fait suite à la procédure pénale devant la Commission des contraventions, constitue une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD et, cas échéant, si celle-ci est susceptible d’un recours immédiat devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
2. a) La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. La décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les références; arrêts CDAP AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1a; AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1a; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1).
b) En l’occurrence, le courrier du 5 août 2024, qui fait suite à la procédure pénale qui s’est terminée par l’ordonnance pénale du 12 juin 2024 et ne contient ni motivation ni indication des voies de droit, somme le recourant de verser la somme de 75 fr. (soit le solde des frais de la procédure pénale par 45 fr. et un émolument de sommation de 30 fr.) à défaut de quoi une poursuite sera introduite et/ou l’amende sera convertie en peine privative de liberté de substitution.
aa) Conformément à la possibilité offerte par l’art. 17 du Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0), le Canton de Vaud a délégué à l’autorité municipale la poursuite et le jugement des contraventions aux règlements de police ainsi que des contraventions qui sont placées par la législation cantonale dans la compétence des communes (art. 4 al. 1 de la loi du 19 mai 2009 sur les contraventions; LContr; BLV 312.11). Tel est notamment le cas pour la répression de la contravention à une mise à ban (art. 44 al. 3 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010; BLV 211.02).
L’art. 357 CPP dispose que lorsque les autorités administratives sont instituées en vue de la poursuite et du jugement des contraventions (cf. art. 17 CPP), elles ont les attributions du Ministère public (al. 1). Les dispositions sur l’ordonnance pénale sont applicables par analogie à la procédure pénale en matière de contraventions (al. 2). Selon l’art. 353 al. 2 let. g CPP, l’ordonnance pénale statue notamment sur les frais et les indemnités. Elle est susceptible d’opposition auprès de l’autorité qui a statué dans un délai de dix jours (art. 354 al. 1 CPP).
Selon l’art. 422 al. 1 CPP, les frais de procédure se composent des émoluments visant à couvrir les frais et des débours effectivement supportés. Pour le surplus, la Confédération et les cantons règlent le calcul des frais de procédure et fixent les émoluments dans leurs domaines de compétences respectifs (art. 424 al. 1 CPP; Joëlle Chappuis, in Commentaire romand CPP, n. 1 ad art. 424 CPP). Le Tarif du 15 décembre 2010 des frais de procédure pour le Ministère public et les autorités administratives compétentes en matière de contraventions (TFPContr; BLV 312.03.3) détermine les frais dus à l’Etat par les parties et participants à une procédure pénale dont la direction relève du Ministère public ou d’une autorité administrative compétente en matière de contraventions. Le tarif cantonal ne prévoit pas de frais pour la procédure de recouvrement. La Municipalité de Lausanne a adopté le 19 novembre 2020 un Tarif municipal 2020 des frais et émoluments perçus par la Commission de police et le service financier – contentieux en application de la loi du 19 mai 2009 sur les contraventions (Tarif municipal), lequel prévoit notamment à son art. 1 ch. II 1 la perception d’un émolument de 30 francs en cas de sommation.
bb) L’ordonnance pénale du 12 juin 2024, qui faisait suite à une opposition du recourant, a pris acte du retrait de la dénonciation en lien avec la violation de la mise à ban et à mis les frais de la procédure par 50 fr. à la charge du recourant. Cette ordonnance pénale, qui comportait les voies de droit prévues par l’art. 354 CPP, n’a pas été contestée par le recourant en temps utile si bien qu’elle est entrée en force (art. 354 al. 3 CPP). Il résulte des dispositions qui précèdent que le recourant ne peut plus contester ces frais, ce qu’il devrait de toute manière faire par les voies de droit prévues par le CPP.
L’ordonnance pénale ne met toutefois à la charge du recourant qu’un montant de 50 fr. et ne prévoit pas expressément la perception d’un émolument de sommation en lien avec le recouvrement des frais. On ne saurait non plus considérer – comme paraît le faire l’autorité intimée – qu’il serait suffisant qu’un tel émolument au vu de son faible montant soit prévu par le Tarif municipal. En effet, le Tribunal fédéral a récemment précisé que, même s’ils sont prévus par une base légale, des émoluments d’un faible montant, tels que ceux pour des frais de sommation avant poursuite ou d’introduction de la poursuite en lien avec le recouvrement des frais d’une procédure judiciaire, doivent faire l’objet d’une décision susceptible de recours (ATF 148 III 225 consid. 4).
Il convient donc de considérer que la sommation du 5 août 2024 constitue une décision indépendante fondée sur le droit public dans la mesure où elle met à la charge du recourant un émolument de sommation de 30 fr. qui vient s’ajouter aux frais de la procédure pénale.
cc) Dès lors qu’elle oblige le recourant de verser le montant de l’émolument de sommation en le menaçant de l’introduction d’une procédure de poursuite, la sommation du 5 août 2024 doit matériellement être considérée comme une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. En effet, même si elle ne comporte ni motivation ni indication d’une voie de droit (contrairement à ce que prescrit l’art. 42 al. 1 let. c et f LPA-VD), la facture litigieuse se présente en ce qui concerne tant le principe que la perception de l’émolument de sommation comme un acte contraignant (voir dans le même sens s’agissant des décisions au sens de l’art. 40 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11) portant sur des taxes communales pouvant être notifiées sous la forme de "bordereaux" (arrêt FI.2024.0094 du 26 septembre 2024 consid. 3a/bb). L’autorité intimée admet d’ailleurs dans sa réponse qu’elle n’a "pas d’autre choix" que d’introduire une procédure de recouvrement impliquant la perception d’un émolument de sommation sans ménager au recourant la possibilité d’un règlement par acomptes, ce qui tend à confirmer qu’elle a entendu rendre une décision contraignante. A cet égard, la situation diffère de celle d’une affaire récente où la CDAP a considéré que l’envoi d’une facture en lien avec le recouvrement d’une créance en remboursement de l’assistance judiciaire ne constituait pas une décision susceptible de recours, notamment parce qu’elle n’avait pas de caractère contraignant et permettait à la recourante de formuler une proposition de remboursement (arrêt GE.2024.0001 du 25 mars 2024; voir aussi arrêt TF 2C_244/2024 du 9 octobre 2024 déclarant irrecevable le recours contre cet arrêt).
dd) Il convient encore d’examiner s’il existe une autre autorité compétente pour connaître du recours.
Selon l’art. 45 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), chaque commune doit instituer une commission de recours de trois membres au moins qui peut être saisie d’un recours contre toute décision prise en matière d’impôts ou de taxes communaux ou de taxes spéciales.
En l’occurrence, la décision attaquée est fondée sur le Tarif municipal qui prévoit un émolument communal en lien avec le recouvrement des frais des procédures devant la Commission des contraventions. Cette décision doit dès lors pouvoir faire l’objet d’un recours préalable devant la commission communale de recours en matière d’impôts communaux ou de taxes spéciales. La décision rendue par cette dernière autorité sera susceptible d’un recours auprès de la CDAP (art. 92 al. 1 LPA-VD).
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable et que la cause doit être transmise à la Commission de recours en matière d’impôts communaux de la Ville de Lausanne comme objet de sa compétence. Vu le sort du recours, il est renoncé à percevoir un émolument (art. 49 et 50 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La cause est transmise à la Commission de recours en matière d’impôts communaux de la Ville de Lausanne comme objet de sa compétence.
III. Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 13 novembre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.