CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 octobre 2000
sur le recours formé par la Banque cantonale vaudoise, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Yves Noël, avenue du Tribunal-Fédéral 27, à 1005 Lausanne,
contre
la décision rendue sur réclamation le 26 octobre 1999 par l'Administration cantonale des impôts, relative à l'impôt fédéral direct sur le bénéfice et le capital de l'année fiscale 1995.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Philippe Maillard et M. Dino Venezia, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) La Banque cantonale vaudoise (ci-après: BCV) a été instituée par décret du Grand Conseil du canton de Vaud du 19 décembre 1845 (R 1845, 713); elle a été créée sous la forme d'une société anonyme de droit public, forme réservée à l'art. 763 al. 2 du Code des obligations. Elle a repris, sous la forme d'une fusion par absorption, le Crédit foncier vaudois le 31 décembre 1995.
b) Pour sa part, le Crédit foncier vaudois (ci-après: CFV) a été institué par décret du Grand Conseil du canton de Vaud du 1er décembre 1858 (R 1858, 213); ce dernier établissement comportait lui aussi la forme d'une société anonyme de droit public au sens de l'art. 763 CO.
c) Avant la fusion, l'Etat de Vaud possédait 52,3% du capital-actions de la BCV; il détenait également 47% du capital-actions du CFV (33% directement, le solde par l'intermédiaire de l'Etablissement cantonal d'assurance-incendie). Après la fusion précitée, l'Etat de Vaud détenait, au 31 décembre 1995, 50,71% de la nouvelle BCV.
B. a) La BCV a été régie successivement par le décret de 1845, précité, puis par les lois des 24 novembre 1965, 25 mai 1981 et 20 juin 1995. Quant au CFV, son organisation a découlé des décrets de 1858, puis du 15 août 1874 et enfin par la loi du 26 février 1969.
On s'en tiendra cependant, pour la suite de l'exposé, aux lois les plus récentes.
b) Dans la mesure où la période ici considérée est celle de l'année fiscale 1995, il faut prendre au premier chef en considération les lois organiques en vigueur à ce moment-là, à savoir la loi du 25 mai 1981 organisant la BCV, d'une part, la loi du 26 février 1969 organisant le CFV, d'autre part; on notera enfin que la loi du 20 juin 1995 organisant la BCV, même si elle est entrée en vigueur partiellement au 1er septembre 1995 (art. 24 à 31 et 33), n'a sorti ses effets, s'agissant de ses dispositions essentielles, que le 31 décembre de la même année.
c) Selon la loi de 1981, la BCV, dont le siège est à Lausanne, a des succursales et des agences dans le canton de Vaud (art. 1er al. 2), étant précisé qu'elle exerce son activité principalement dans ce canton (art. 2). Son but est de contribuer, dans les différentes régions du canton, au développement de toutes les branches de l'économie privée et au financement des tâches des collectivités et corporations publiques; à cet effet, elle traite toutes les opérations bancaires prévues dans les statuts; elle s'abstient en outre de toute opération à caractère purement spéculatif (art. 3).
Le capital-social est fixé par l'assemblée générale des actionnaires, sous réserve de l'approbation du Conseil d'Etat (art. 4). L'adoption des statuts relève également de l'assemblée, sous réserve d'approbation par le Conseil d'Etat; les statuts fixent le montant du capital-social, énumèrent les opérations traitées par la banque et arrêtent les modalités importantes de son organisation (art. 5).
Le Conseil d'Etat nomme le président du Conseil d'administration, ainsi que dix de ses membres, alors que dix autres doivent être élus par l'assemblée générale des actionnaires (art. 9 al. 1). Il appartient également au Conseil d'Etat de nommer le secrétaire du Conseil d'administration, qui est également celui de l'assemblée et du Comité de banque (art. 9 al. 3). Il a également des compétences de nomination au Comité de banque (4 membres), ainsi qu'à la direction générale (le président et les directeurs sont en effet nommés par lui, sur proposition du Conseil d'administration); il en va de même de l'organe de contrôle (art. 11, 13 et 17).
La banque peut enfin être dissoute par décret du Grand Conseil, après consultation de l'assemblée générale des actionnaires (art. 18 al. 1). Au demeurant, en cas de liquidation de la banque, le solde actif est réparti entre les actionnaires au prorata de la valeur nominale de leurs actions (art. 19). Selon l'art. 20 enfin, les comptes et les rapports qui les accompagnent, ainsi que les règlements internes sont adressés au Conseil d'Etat pour information.
d) Selon la loi de 1969, le CFV avait son siège à Lausanne et pouvait avoir des succursales et des agences dans le canton de Vaud (art. 1er). Il avait pour but de satisfaire aux besoins du crédit hypothécaire du canton (art. 2; cette disposition énumérait les opérations qu'il pouvait traiter à cet effet); l'art. 2 al. 1 l'autorisait encore à procéder à toutes autres opérations bancaires compatibles avec son but ou avec sa qualité de membre de l'Union des banques cantonales suisses et d'institutions créées par elle, ou encore nécessaires au service de la clientèle. En revanche, toute opération spéculative lui était interdite.
L'Etat de Vaud garantissait en outre aux actionnaires un dividende annuel minimum de 4% (art. 4).
Pour le surplus, l'organisation du CFV était dans une large mesure similaire à celle de la BCV (notamment quant aux compétences du Conseil d'Etat, s'agissant de la fixation du capital-social, art. 3, de l'approbation des statuts, art. 5, ou encore quant à ses pouvoirs de nomination dans les différents organes de la banque; la dissolution du CFV devait être soumise à la ratification du Grand Conseil également).
Enfin, en cas de liquidation, l'actif devait être réparti entre les actionnaires, au prorata de leurs actions.
Dans le souci d'être complet, il faut signaler encore que la Caisse d'épargne cantonale, régie par un décret du Conseil d'Etat du 1er septembre 1925, était administrée par le Crédit foncier vaudois; la Caisse d'épargne cantonale est au demeurant garantie par l'Etat (art. 1er de ce décret).
e) Aux termes de l'art. 24 de la loi de 1995, soit sur la base d'une règle de droit public, la BCV et le CFV ont fusionné au 31 décembre 1995; à cette date la BCV a repris les droits et obligations du CFV, conformément aux règles de la succession universelle; le CFV est dissous, sans liquidation, à la même date (on note ici que les dispositions des art. 24 à 31 et 33 de cette loi, entrées en vigueur au 1er septembre 1995 déjà, sont qualifiées de transitoires et finales; c'est ainsi à titre dérogatoire et pour cette phase transitoire uniquement que le Conseil d'Etat a adopté les nouveaux statuts de la banque fusionnée et qu'il a nommé l'intégralité des organes de la banque, art. 27 et 28).
Dans le cadre de la nouvelle loi, le but de la BCV est l'exploitation d'une banque; à ce titre, elle contribue, dans les différentes régions du canton, au développement de toutes les branches de l'économie privée et au financement des tâches des collectivités et corporations publiques; elle contribue également à satisfaire aux besoins du crédit hypothécaire du canton (art. 4 al. 1). En sa qualité de banque universelle, elle traite toutes les opérations autorisées par ses statuts, dans le cadre de la législation fédérale applicable aux banques. Pour atteindre son but, elle peut acheter et vendre des immeubles, prendre des participations ou créer des sociétés filiales (al. 2). Elle pratique une politique modératrice des taux hypothécaires dans la mesure permise par les conditions du marché et par les exigences économiques de la banque; elle s'abstient de toute opération à caractère purement spéculatif (al. 3). Désormais, la banque exerce son activité principalement dans le canton de Vaud, mais elle est habilitée, dans l'intérêt de l'économie vaudoise, à exercer son activité ailleurs en Suisse et à l'étranger (art. 5). La banque est désormais chargée de l'administration et de la gérance de la Caisse d'épargne cantonale vaudoise, déjà évoquée ci-dessus, garantie par l'Etat à concurrence d'un montant de 40'000 fr. au maximum par déposant (montant qui peut être augmenté de la capitalisation des intérêts sur cette somme pendant 5 ans; décret du 20 juin 1995 régissant désormais l'organisation de cette caisse).
S'agissant des règles d'organisation, elles n'ont pas changé de manière fondamentale, le Conseil d'Etat conservant encore de nombreuses compétences (on relève cependant que l'organe de révision est désormais désigné, non plus par le Conseil d'Etat, mais par l'assemblée générale, sur proposition du conseil d'administration: art. 20).
La banque peut être dissoute par décret du Grand Conseil, sur préavis de l'assemblée générale des actionnaires (art. 22); en cas de liquidation, le solde actif est réparti entre les actionnaires au prorata de la valeur nominale de leurs actions (art. 23).
On notera encore que les statuts actuels de la banque ont été adoptés par le Conseil d'Etat le 4 octobre 1995; ils prévoient notamment les opérations bancaires que peut traiter désormais la BCV (art. 4); cette liste comporte l'ensemble des opérations usuelles traitées par les banques universelles. On signalera également l'art. 37 relatif à l'emploi du bénéfice; cette disposition, sous réserve d'une attribution obligatoire à la réserve générale, ne prévoit aucune restriction à la répartition du bénéfice entre les actionnaires.
On citera encore ici la charte d'entreprise publiée avec le rapport annuel 1995 de la BCV:
"LA MISSION DE LA BCV
Banque universelle à vocation commerciale et hypothécaire, la BCV a pour mission de:
- contribuer en priorité au développement économique du canton de Vaud, dans le respect des principes d'une saine gestion;
- s'ouvrir aux marchés extérieurs au canton, en Suisse et à l'étranger, en conformité avec son statut, par ses propres moyens et par la recherche de synergies et d'alliances avec des partenaires financiers, notamment les autres membres de l'Union des Banques Cantonales Suisses.
LA BCV ET SES CLIENTS
Banque de proximité, elle centre son action, dans chaque marché, sur la satisfaction des besoins de ses clients et leur offre:
- une relation personnalisée fondée sur la confiance;
- un service compétent, efficace et simple, dans une parfaite discrétion;
- un réseau étendu couvrant l'ensemble du territoire cantonal;
- une gamme complète de prestations adaptée à chaque segment de clientèle.
LA BCV ET SES COLLABORATEURS
Les collaboratrices et les collaborateurs constituent la ressource essentielle de la banque. A leur égard, celle-ci pratique une politique qui:
- favorise, à tous les niveaux, l'esprit d'entreprise, c'est-à-dire l'engagement, l'initiative, le sens des responsabilités et l'esprit d'équipe;
- développe les compétences de chacun et offre un cadre et des outils de travail modernes et efficaces, ainsi qu'une rémunération tenant compte de la performance.
LES PRINCIPES DE GESTION DE LA BCV
Le respect des principes d'une saine gestion vise à conforter l'assise financière de la banque et à lui permettre de réaliser le cash-flow nécessaire pour:
- assumer les risques inhérents à ses activités;
- financer les investissements indispensables à son développement;
- fidéliser les actionnaires par une juste rémunération de leurs titres.
Elle entend y parvenir par une volonté constante de rentabilité, se manifestant par:
- un développement de ses activités et une politique de prix axés sur cet objectif;
- une maîtrise rigoureuse des risques;
- un contrôle strict des coûts de fonctionnement.
LA BCV DANS SON ENVIRONNEMENT
Dans l'exercice de ses activités, la banque:
- se fonde sur les principes de l'économie de marché, de la libre entreprise et d'une concurrence saine et loyale;
- applique avec rigueur les règles éthiques de la profession;
- affirme son image par une politique de communication ouverte et active, et par sa participation à la vie culturelle et sociale de son canton."
f) Dans l'histoire récente du paysage bancaire vaudois, on signalera les difficultés qu'ont rencontrées les deux principales banques régionales du canton de Vaud, à savoir la Caisse d'épargne et de crédit et la Banque vaudoise de crédit. La première a été reprise par le CFV; la BCV, pour sa part, a dû procéder peu après et en urgence à une opération de sauvetage de la seconde. C'est dans ce contexte qu'a pris place la fusion de la BCV et du CFV.
Par la suite, le domaine du crédit a été marqué, dans une large mesure, par le retrait des banques commerciales du domaine du soutien financier aux PME du canton de Vaud; la recourante indique avoir repris ce secteur, ce dont fait d'ailleurs état, par exemple, le rapport annuel 1998 de la Coopérative vaudoise de cautionnement et Coopérative vaudoise de cautionnement hypothécaire (pièce 11 produite avec le recours).
g) On notera enfin que les comptes annuels 1995 ne comportent pas de distinction entre les opérations répondant à un intérêt public et les autres. La même observation peut en outre s'observer dans les comptes du CFV pour l'année 1994 (on peut sans doute faire quelques exceptions s'agissant par exemple de crédits accordés à des corporations de droit public ou du compte de la Caisse d'épargne cantonale vaudoise).
S'agissant des comptes de la BCV, ils présentent également un panorama des sociétés du groupe, dont les activités n'ont pas de rattachement à la loi (on peut citer à cet égard le cas de la banque Piguet & Cie SA, active dans la gestion de fortune). Il n'est cependant pas contesté que ces sociétés sont soumises au régime fiscal ordinaire. On notera enfin, dans le souci d'être complet, que la BCV comportait précédemment un capital-participations de 180'000 bons d'un nominal de 100 fr.; ces bons ont été convertis en actions à l'occasion de la fusion BCV-CFV (rapport annuel 1995, p. 32).
C. Le peuple suisse et les cantons ont accepté en 1915 un article constitutionnel relatif à la perception d'un impôt de guerre. A teneur de la disposition constitutionnelle en question, la Confédération et les cantons, ainsi que leurs établissements et leurs entreprises, la Banque nationale suisse (ci-après: BNS), les communes et les autres corporations de droit public, pour la partie de leur fortune dont le produit est affecté à des services publics, étaient cependant exonérés de cet impôt. L'arrêté fédéral du 22 décembre 1915 concernant l'impôt fédéral de guerre a confirmé cette solution à son art. 3. On relève d'emblée que la perception de l'impôt de guerre incombait aux cantons (art. 2), ceux-ci étant notamment chargés de désigner les autorités compétentes pour procéder à la taxation (art. 28).
Selon les déclarations du Conseiller fédéral Musy devant les Chambres en 1933, la BCV, le CFV et la Banque cantonale de Zoug ont d'emblée bénéficié d'un régime particulier en application de cette disposition; les banques cantonales exploitées sous la forme d'un établissement de droit public étant exonérées, les trois banques précitées ont bénéficié elles aussi d'une exonération, sous la forme d'une réduction de 50% de l'impôt dû.
En 1919, une autre disposition constitutionnelle a autorisé la perception d'un nouvel impôt de guerre extraordinaire; le régime adopté comportait des exonérations similaires à celles de l'impôt de guerre adopté en 1915 (sous réserve de la Banque nationale suisse, pour laquelle aucune exonération n'était prévue). Dans le cadre du programme financier débattu aux Chambres fédérales en 1933, le Conseil fédéral a proposé l'introduction d'un impôt de crise. C'est à cette occasion qu'a été débattue la question des exonérations, notamment la portée des règles projetées pour la Banque cantonale de Zoug, mais aussi pour la BCV. Le conseiller fédéral Musy a alors déclaré (séance du 11 octobre 1933 du Conseil des Etats: BOCE octobre 1933, p. 348) que le Conseil fédéral avait autorisé l'Administration des contributions à accorder une réduction de 50% sur le capital et le bénéfice imposables, dans le cadre de la perception de l'impôt de guerre de 1915; il ajoute que la même solution sera retenue dans le cadre de la perception de l'impôt de crise. C'est sur la base de cette déclaration du Conseil fédéral que le conseiller aux Etats Hildebrand a retiré sa proposition d'amendement.
d) La BNS, dont on a vu qu'elle n'était plus exonérée expressément dans les régimes postérieurs à l'impôt de guerre de 1915, a demandé à être exemptée néanmoins de l'impôt fédéral de crise; le Conseil fédéral, dans une séance du 28 décembre 1934, a considéré que la BNS pouvait être soumise à un régime similaire à la BCV et à la Banque cantonale de Zoug, en ce sens que l'impôt pouvait être réduit en proportion de la participation des cantons au capital-actions de la BNS.
e) Dans une lettre du 16 juillet 1959 à l'ACI, l'Administration fédérale des contributions (ci-après: AFC) a confirmé l'application de ce régime sous l'empire de l'arrêté pour l'impôt sur la défense nationale du 9 décembre 1940. Il rappelle que cet allégement fiscal consiste en une réduction de l'impôt pour un montant correspondant au rapport entre la participation détenue par le canton et le montant total du capital-actions. Cette lettre précise en revanche que la réduction ne saurait tenir compte en outre de la participation détenue non pas par l'Etat directement, mais par des fonds spéciaux gérés par lui. Cette solution est justifiée par un souci d'équité avec les autres cantons disposant de banques d'Etats, dont le rôle est de soutenir l'Etat dans sa politique financière et économique; or ce motif ne joue pas pour les participations détenues par de tels fonds; pour ces derniers, il ne s'agit pas d'assurer à l'Etat un moyen d'intervention dans la politique de crédit, mais simplement d'un placement de capital.
f) Ce régime de "réduction pour participation" a constamment été appliqué en matière d'impôt fédéral direct jusqu'à l'année fiscale 1994; il l'a été aussi bien en faveur de la BCV que du CFV, voire d'autres banques, telle la Banque cantonale de Zoug, exploitée sous la même forme juridique.
D. Selon la déclaration d'impôt postnumerando déposée le 15 mars 1996 pour la période fiscale 1995, la BCV a réalisé un bénéfice net, après imputation des dettes, de 84'524'327 fr. Elle a déclaré un capital imposable de 1'885'182'878 fr. Par décision de taxation du 1er juillet 1997, l'Administration de l'impôt fédéral direct du canton de Vaud a arrêté à 84'524'300 fr. le bénéfice imposable de la BCV et à 1'722'412'000 fr. son capital imposable. Pour 1995, l'impôt fédéral direct sur le bénéfice se monte ainsi à 3'677'466 fr. 30 et l'impôt fédéral direct sur le capital à 1'377'929 fr. 60.
Par courrier du 9 juillet 1997, la BCV a formé une réclamation contre cette décision de taxation définitive. Elle a relevé que les éléments figurant dans les décisions de taxations notifiées pour l'impôt fédéral direct et l'impôt cantonal et communal 1995 étaient conformes aux déclarations déposées, ainsi qu'aux discussions qui avaient eu lieu entre elle et l'administration fiscale. Elle a fait en revanche valoir l'exonération partielle à concurrence du capital-actions détenu par le canton de Vaud, soit 50% pour elle-même et 33 1/3% pour le Crédit foncier vaudois.
Par décision rendue sur réclamation le 26 octobre 1999, l'Administration cantonale de l'impôt fédéral direct a toutefois rejeté la réclamation. C'est cette décision que la BCV a entreprise par acte du 26 novembre 1999, déposée ainsi en temps utile par l'intermédiaire de l'avocat Yves Noël. Elle conclut à la réforme de la taxation litigieuse par le Tribunal administratif, celui-ci devant procéder à l'allégement prévu par la décision du Conseil fédéral au prorata de la participation du canton dans son capital-actions.
Au cours de l'instruction, l'ACI, respectivement l'AFC ont conclu au rejet du recours (réponse et déterminations du 31 janvier 2000). Les parties ont par ailleurs complété leur prise de position dans des écritures du 28 février 2000, pour la recourante, du 14 mars pour l'AFC et du 19 avril 2000 pour l'ACI.
L'AFC, respectivement l'ACI ont encore répondu - partiellement - à diverses questions du magistrat instructeur (voir lettres de ce dernier des 15 et 22 juin 2000), dans des correspondances des 4 et 28 juillet 2000. L'Institut du fédéralisme de Fribourg a également été interpellé sur le régime fiscal des autres banques cantonales de Suisse; il a déposé son rapport à ce sujet le 24 juillet 2000.
Pour sa part, la recourante s'est déterminée sur ces nouveaux éléments dans une écriture du 22 août 2000.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience en présence des représentants des parties le 7 septembre 2000. Il a entendu à cette occasion Carlo Mati, directeur de l'Union des banques cantonales suisses, et Philippe Sordet, chef du Service de l'économie et du tourisme, en qualité d'experts.
Les représentants de la recourante ont indiqué que le Conseil d'Etat allait, le jour même, soumettre en consultation publique un projet de loi modifiant le statut de la BCV. A teneur de celui-ci, la banque devrait revêtir désormais la forme d'une société anonyme de droit privé, dans laquelle l'Etat de Vaud ne conserverait qu'une participation d'un tiers, conformément aux exigences de la loi fédérale sur les banques. Aux yeux de la recourante, une telle transformation devrait avoir pour effet de la priver à l'avenir de l'exonération qu'elle revendique dans la présente procédure. Les parties ont également relevé que, en l'état, la BCV n'est pas exonérée au titre de l'impôt cantonal et communal.
Selon Carlo Mati, la BCV constitue une entité tout à fait comparable, par la gamme de ses prestations, respectivement par le poids respectif des différents postes du bilan aux banques cantonales; à ses yeux, sa situation s'est même très clairement rapprochée de celle de la moyenne des banques cantonales depuis qu'elle a absorbé le Crédit Foncier Vaudois, notamment au regard de son rôle accru sur le marché hypothécaire. Selon lui, la BCV peut être reconnue comme accomplissant un service public, en sa qualité de banque de proximité, présente dans l'ensemble du canton; contribue aussi à cette qualification sa politique modératrice dans le domaine des taux hypothécaires.
S'agissant par ailleurs de Philippe Sordet, celui-ci a insisté sur le rôle de sauvetage qu'à rempli la BCV lors de la crise qu'à connu le secteur bancaire vaudois peu avant la fusion avec le CFV (absorption de la Banque Vaudoise de Crédit, notamment), ce rôle relevant clairement de l'intérêt public. De même, il a insisté sur le fait que la BCV - prenant notamment le relais des grandes banques - s'est engagée de manière considérable dans le domaine du crédit aux petites et moyennes entreprises; à ses yeux, elle a ainsi offert un soutien très clair aux activités de l'Etat dans le domaine de la promotion et du développement économique. Il a conclu son intervention - en faisant allusion au projet de loi évoqué ci-dessus, tendant à une privatisation claire du statut de la BCV - en ce sens que cette dernière n'accomplit pas un service public, mais constitue une entreprise privée.
A l'occasion de l'audience, les parties ont encore produit diverses pièces (l'AFC, en particulier, a versé au dossier un rapport élaboré par Paul Weidmann relatif aux conséquences de la privatisation des banques cantonales sur leur exonération au titre de l'impôt fédéral direct). Les parties ont bénéficié au demeurant de la possibilité de se déterminer sur ces documents après l'audience.
F. L'instruction a par ailleurs révélé que, jusqu'ici, les autres banques cantonales présentant un statut similaire à celui de la BCV ont continué à bénéficier d'une exonération partielle. Tel est à tout le moins le cas des banques cantonales de Genève, du Jura, de Zoug et du Valais. La Banque cantonale de Berne, qui a récemment adopté une forme juridique de droit privé, s'est vu également accorder une exonération partielle, que l'AFC a toutefois contestée, en dernier lieu par un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dont le jugement n'est pas encore connu (v. à cet égard pièce 15 de l'onglet de la recourante).
Par ailleurs, le statut de la BNS au regard de l'impôt fédéral direct a également été débattu, faisant l'objet d'avis de droit successifs des professeurs Locher et Richli, concluant à l'exonération intégrale de celle-ci. La récente révision de la loi fédérale sur la Banque nationale a toutefois coupé court à cette discussion; l'art. 12 nouveau de cette loi prévoyant en effet que la BNS est exemptée des impôts fédéraux directs (al. 1) comme d'ailleurs de tout impôt dans les cantons, sous réserve des droits de mutation cantonaux et communaux (al. 2; RS 951.11; sur cette révision, v. FF 1997 II 891 ss).
Considérant en droit:
1. Dans un premier moyen, la recourante fait tout d'abord valoir qu'elle a bénéficié d'une exonération décidée par le Conseil fédéral; dès lors, compte tenu du principe du parallélisme des formes, seul ce dernier serait en mesure de révoquer sa décision et partant de soumettre la recourante sans réserve à l'impôt fédéral direct.
a) La taxation incombe, en matière d'impôt fédéral direct, aux autorités cantonales; s'agissant plus précisément de la taxation des personnes morales, celle-ci relève dans le canton de Vaud de l'Administration cantonale de l'impôt fédéral direct, soit l'ACI (art. 104, spéc. al. 2 LIFD). Au demeurant cette tâche appartenait déjà aux autorités cantonales sous le régime initial de l'impôt fédéral de guerre de 1915.
On ajoutera, de manière générale, que, sous l'angle du droit intertemporel, ce sont les règles de procédure et plus spécialement de compétence applicables au moment de l'acte en cause qui sont déterminantes, tout au moins en principe; sous réserve du moyen précité de la recourante qui doit encore être examiné, l'on ne voit pas de motif sérieux de ne pas appliquer les principes habituels, de sorte que les règles de compétence de l'art. 104 LIFD sont ici applicables (sur ce type de question, v. Pierre Moor, Droit administratif I, 2ème édition, p. 171 et réf. citées; v. également RDAF 1999 I 574 et la note qui suit l'arrêt et les références citées; v. un exemple en matière de défrichement, où les règles de compétence ont varié: ATF du 3 septembre 1998, I A 116/1998, rendu dans la cause AC 96/0021, RDAF 1999 I 245).
Une telle solution s'impose d'autant plus que les décisions d'exonération, quand bien même elles peuvent apparaître comme présentant un caractère durable, sont susceptibles d'être revues à chaque période fiscale (dans ce sens, RDAF 1988, 182 = Archives 55, 214, spéc. consid. 3; dans le même sens StE 1995 B 71.63 no 13); si l'exonération peut faire l'objet d'un réexamen, à tout le moins en présence de circonstances nouvelles ou sur la base d'un droit nouveau, elle doit l'être alors par l'autorité compétente selon les nouvelles dispositions.
b) La recourante fait toutefois valoir, on l'a vu, une décision d'exonération qu'aurait rendue le Conseil fédéral.
aa) La décision en question, à tout le moins celle qui aurait été rendue dans le cadre de l'impôt fédéral de guerre de 1915, n'a pas été retrouvée. On observe ici qu'il n'est pas d'emblée évident que cette décision, fondée sur les règles de l'arrêté fédéral sur l'impôt de guerre de 1915, puisse être confirmée sans autre sous le régime actuel de l'art. 56 LIFD. S'agissant par ailleurs de la prise de position du Conseiller fédéral Musy devant les Chambres en 1933, il s'agit d'une intervention qui constitue un élément des travaux préparatoires de la législation appliquée à l'impôt fédéral de crise; en d'autres termes, il s'agit pour l'essentiel d'un élément intervenant - avec beaucoup de poids sans doute dans le cadre de l'interprétation historique de ce texte. En revanche, on ne saurait en déduire l'existence d'une véritable décision prise par l'exécutif fédéral, susceptible d'être rapportée par lui seul. La correspondance de l'AFC du 16 juillet 1959, relative au cas du CFV, parle certes d'une décision spéciale prise en matière de contribution fédérale de crise; il est cependant probable que l'AFC se soit référée ici à la prise de position du Conseiller fédéral Musy et non à une décision, au sens propre du terme, qui aurait dû être notifiée tant à la BCV qu'au CFV et que ces dernières n'ont pourtant pas été en mesure de produire.
L'AFC a, il est vrai, produit une telle "décision spéciale" concernant l'exonération de la BNS, accordée précisément sur le modèle du régime consenti notamment à la BCV. Au vrai, la qualification de cette "décision" apparaît extrêmement délicate, comme cela ressort de l'avis de droit du professeur Richli (pièce 104 produite par l'ACI); ce dernier hésite en effet entre la qualification d'un accord fiscal, d'une décision ou encore d'une simple instruction donnée par le Conseil fédéral à l'AFC. Au demeurant, le professeur Richli estime que la qualification à retenir revêt en définitive une importance réduite, dès lors que, selon lui, la BNS peut à tout moment demander le réexamen de son statut au regard de l'impôt fédéral direct, malgré la "décision" du Conseil fédéral (il rejoint ainsi, sans la citer, la solution retenue à la RDAF 1988, 182). L'auteur de l'avis de droit, comme d'ailleurs le professeur Locher, concluent que la BNS doit s'adresser à l'autorité cantonale de taxation en vue d'obtenir une décision de constatation portant sur son exonération ou contester la décision de taxation pour l'impôt fédéral direct la concernant.
bb) En conclusion, il apparaît des plus vraisemblables que la "décision" du Conseil fédéral coïncide avec l'intervention du Conseiller fédéral Musy et partant qu'il s'agit plutôt d'un élément de base de l'interprétation historique des règles relatives à l'impôt fédéral de crise. A supposer que l'on se trouve réellement en présence d'une décision, au sens technique de ce terme, rien n'empêcherait au demeurant d'admettre, au vu des dispositions de la LIFD, que l'autorité cantonale de taxation a le pouvoir de réexaminer la question de l'exonération requise par la recourante dans le cadre de ces nouvelles règles. En d'autres termes, la compétence de l'ACI n'est pas contestable et ne saurait être mise en doute sur la base de la "décision" du Conseil fédéral. On peut déplorer toutefois que l'ACI n'ait pas offert à la recourante l'occasion de se déterminer sur la question de l'exonération au regard des nouvelles dispositions topiques avant de statuer; cette dernière a pu faire valoir depuis son droit d'être entendu, de sorte que ce vice initial apparaît désormais comme réparé.
2. Dans un premier temps, il paraît judicieux de rappeler les règles de la LIFD qui sont applicables en l'occurrence, tout en citant également les dispositions antérieures de l'AIFD et celles - utiles au regard du postulat de l'harmonisation verticale - de la LHID.
a) La teneur de ces dispositions est la suivante:
Art 16 AIFD
"Sont exonérés de l'impôt:
1. La Confédération et les cantons, leurs établissements et leurs entreprises, ainsi que les fonds spéciaux placés sous leur administration; en outre la caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, à Lucerne, la régie fédérale des alcools et les centrales d'émission de lettres de gage, dans la mesure prévue par les lois relatives à ces établissements;
2. Les communes, ainsi que les autres corporations et établissements de droit public et ecclésiastique, pour la fortune et le revenu qui sont affectés à des services publics;
3. Les autres corporations et établissements, pour la fortune et le revenu qui sont affectés aux cultes, à l'instruction, à l'assistance des pauvres, des malades, des vieillards et des invalides, ou à d'autres buts de pure utilité publique.
[...]
6. Les entreprises de transport concessionnaires qui n'ont pas obtenu de rendement net pendant la période de calcul (art. 41 et 58)."
Art. 56 LIFD (teneur en vigueur au 1er janvier 1995)
"Sont exonérés de l'impôt:
a. La Confédération et ses établissements;
b. Les cantons et leurs établissements;
c. Les communes, les paroisses et les autres collectivités territoriales des cantons, ainsi que leurs établissements;
d. Les entreprises de transport concessionnaires, dans la mesure où elle revêtent de l'importance du point de vue de la politique des transports et à condition qu'elles n'aient réalisé aucun bénéfice net pendant l'année fiscale ou que, pendant celle-ci et les deux années précédentes, elles n'aient distribué aucun dividende ni aucune part aux bénéfices similaires."
[...]
g. Les personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou de pure utilité publique, sur le bénéfice et le capital exclusivement et irrévocablement affectés à ces buts. Des buts économiques ne peuvent être considérés en principe comme étant d'intérêt public. L'acquisition et l'administration de participations en capital importantes à des entreprises ont un caractère d'utilité publique lorsque l'intérêt au maintien de l'entreprise occupe une position subalterne par rapport au but d'utilité publique et que des activités dirigeantes ne sont pas exercées."
Art. 23 LHID
"Seuls sont exonérés de l'impôt:
a. La Confédération et ses établissements, dans les limites fixées par la législation fédérale;
b. Le canton et ses établissements dans les limites fixées par le droit cantonal;
c. Les communes, les paroisses, ainsi que les autres collectivités territoriales du canton, et leurs établissements, dans les limites fixées par le droit cantonal;
[...]
f. Les personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou de pure utilité publique, sur le bénéfice et le capital exclusivement et irrévocablement affectés à ces buts. [...]" La suite de cette disposition correspond à celle de l'art. 56 lit. g LIFD
b) La première question à résoudre est de déterminer sur quelle base la recourante pourrait fonder son exonération. Au demeurant, elle invoque aussi bien la lettre b que la lettre g de l'art. 56 LIFD. Dans le même temps, l'on doit souligner également que ces deux règles ne correspondent pas pleinement aux chiffres 1, 2 et 3 de l'art. 16 AIFD. La rédaction de ces dispositions est en effet assez profondément différente. En outre, si le Conseil fédéral indiquait, dans son projet, - de manière quelque peu approximative - que les dispositions prévues ne changeaient que peu de chose à la situation existante sur le plan matériel (FF 1983 III 198), il faut bien voir que le législateur a retouché le texte proposé sur des points parfois assez fondamentaux (v. à ce sujet notamment Markus Reich Gemeinnützigkeit als Steuerbefreiungsgrund, Archives 58, p. 464 ss; v. aussi ATF 125 II 177).
Au préalable, on remarque qu'il n'est pas évident de déterminer sur quelle base la BCV avait auparavant bénéficié d'un régime d'exonération. Il semble que les considérations qui ont prévalu concernaient l'égalité de traitement entre banques cantonales, de manière qu'elles soient traitées de manière similaire sans égard au fait qu'elles présentaient la forme d'un établissement de droit public ou non. Selon Känzig (Die direkte Bundessteuer I no 3 s. ad art. 16 AIFD), l'art. 16 ch. 1 AIFD ne concernait que les établissements publics dépourvus de personnalité, ainsi que les établissements dotés de la personnalité juridique qui y étaient énumérés exhaustivement (à titre de comparaison, v. aussi art. 15 al. 1 lit. c LI et 90 al. 1 lit b LI 2000). Pour cet auteur, les établissements publics des cantons dotés de la personnalité juridique relevaient de l'art. 16 chiffre 2 AIFD, de sorte qu'ils devaient remplir les conditions posées par cette disposition, à savoir que leur fortune et leur revenu soient affectés à des services publics. Cette solution valait dans la même mesure pour les communes et les corporations de droit public. En revanche, l'exonération était exclue pour des sociétés de droit privé, même si elles accomplissaient des tâches publiques (ATF 69 I 203 = Archives 13, 19; pour plus de détails sur la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue à propos de l'art. 16 ch. 1 et 2 AIFD, v. Reto Kuster, Steuerbefreiung von Institutionen mit öffentlichen Zwecken, thèse Zürich 1998, p. 58 s., 61 ss, 64 et 67 s.).
En substance, les banques cantonales constituées en la forme d'un établissement public étaient dès lors exonérées sur la base de l'art. 16 chiffre 2 AIFD, étant précisé que l'on admettait qu'elles accomplissaient une activité de service public (sur l'application de l'art. 16 chiffre 2 AIFD aux banques cantonales: v. Känzig, op. cit., no 6 ad art. 16 AIFD; v. toutefois ATF 57 I 92 s., qui a confirmé comme étant non arbitraire une décision lucernoise déniant le caractère de tâche publique aux activités de la Banque cantonale de Lucerne, dans le cadre du prélèvement d'un impôt communal sur les immeubles). S'agissant par ailleurs de la banque recourante, comme de la BNS, l'on partait de l'idée qu'il s'agissait de corporations de droit public, vouées partiellement à un service public; dans un souci de simplification, la part affectée au service public était présumée correspondre à celle de la participation de l'Etat au sein de ces entités bancaires (pour cette analyse, v. Kuster op. cit., p. 279; cet auteur y cite notamment l'intervention déjà évoquée plus haut du Conseiller fédéral Musy; il considère d'ailleurs qu'il s'agissait-là d'une solution pragmatique, voire réductrice).
En tous les cas, il était exclu de fonder une exonération des banques cantonales sur l'art. 16 chiffre 3 AIFD, lequel pose le critère de la pure utilité publique. Il va en effet de soi que l'activité bancaire, fut-elle d'intérêt public, ne présente pas un tel caractère de pure utilité publique, ce qui suppose le désintéressement (l'assistance des pauvres en constitue l'exemple-type, mentionné expressément dans cette disposition).
c) S'agissant par ailleurs de l'art. 23 LHID, il faut relever au premier chef qu'il comporte essentiellement des renvois, à la législation fédérale sous let. a, au droit cantonal, sous let. b. Ainsi, lorsqu'il évoque la Confédération et ses établissements, force est de rechercher dans la législation fédérale les règles susceptibles de fonder une exonération des établissements fédéraux concernés. On trouve une telle règle notamment à l'art. 10 de la loi fédérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de police de la Confédération (RS 170.21 LGar); selon cette disposition, en effet, la Confédération ainsi que ses établissements, entreprises et fondations non personnalisées sont exempts de tout impôt cantonal ou communal; font exception les immeubles qui ne sont pas directement affectés à des fins publiques. Selon une interprétation grammaticale de ce texte (l'adjectif "personnalisé" est en effet au féminin et ne vise que les fondations de la Confédération), l'on doit retenir que les établissements fédéraux dotés de la personnalité juridique bénéficient, au même titre que les établissements dépourvus de celle-ci, de l'exonération au titre de cette disposition. Il faut bien évidemment réserver les règles figurant dans la législation spéciale (sur ces questions, v. Marco Greter, in Zweifel/Athanas éd. Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht I/1, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, Bâle 1997, no 4 ad art. 23 LHID; "La Poste", qui est un établissement public de la Confédération, ne bénéficie, par exemple, que d'une exonération partielle). Cette disposition ne paraît en revanche pas viser les sociétés anonymes de doit public fédéral (dans ce sens apparemment Archives 59, 214 cons. 4c, à propos de la BNS; l'arrêt dit expressément qu'elle n'est pas régie par l'art. 10 LGar, car elle ne constitue pas un établissement public).
L'art. 23 al. 1 let. b permet en outre aux législateurs cantonaux d'exonérer les établissements publics, telles les banques cantonales constituées sous cette forme (Greter, op. cit. no 8 s., qui cite d'ailleurs les travaux préparatoires). La question reste ouverte de savoir si les cantons peuvent également exonérer leur banque cantonale, lors même que celle-ci ne serait pas exploitée sous la forme d'un établissement public, mais plutôt sous celle d'une corporation de droit public; les commentateurs paraissent admettre ici une certaine marge de manoeuvre des cantons (même auteur). Au demeurant, le canton de Berne dont la banque cantonale est désormais exploitée sous la forme d'une société relevant du Code des obligations, ne l'a pas dispensée des impôts directs cantonaux et communaux. Bien entendu, dans les cantons où les banques cantonales sont exploitées en la forme d'une société anonyme de droit public, ceux-ci pourraient théoriquement fonder aussi l'exonération sur la base de l'art. 23 al. 1 let. f LHID. La doctrine hésite également sur le point de savoir si la notion de "service public", utilisée par cette disposition relève du droit fédéral ou au contraire peut être définie librement par le droit cantonal; même si la première solution paraît l'emporter, le législateur cantonal devrait, là encore, disposer d'une certaine marge de manoeuvre (Greter, op. cit., no 25 ad art. 23 LHID; cet auteur se prononce apparemment dans le sens de la suppression de l'exonération des banques cantonales, dès lors qu'elles interviennent sur le marché: ibidem, no 28).
Dans le souci d'être complet, on signalera ici que la BCV (tout comme le CFV par le passé) n'est pas exonérée. Cela résulte tout à la fois de l'absence de dispositions spéciales dans la loi cantonale qui institue la banque précitée et de la teneur de l'art. 15 let. c LI, qui n'exonère que les établissements sans personnalité juridique de l'Etat de Vaud et non les établissements dotés d'une telle personnalité. Au surplus, la recourante ne s'est apparemment pas prévalue de l'art. 15 let. f LI - dans sa teneur harmonisée, entrée en vigueur le 1er janvier 1995 - qui permet d'exonérer les personnes morales poursuivant des buts de service public.
d) Les quelques éléments qui précèdent ont été évoqués bien évidemment dans le souci de donner le contexte dans lequel s'inscrit la problématique de l'exonération de la recourante dans le cadre de la LIFD. Un rappel historique des solutions antérieures paraissait en effet utile, d'une part, alors qu'un examen des conséquences de la loi d'harmonisation peut offrir quelques points d'accrochage, d'autre part, au vu du postulat de l'harmonisation verticale.
3. a) La recourante se prévaut, on l'a vu, en premier lieu, de l'art. 56 let. b LIFD.
A titre liminaire, on rappellera que les personnes morales font d'ordinaire l'objet d'une classification, cela tant s'agissant des organismes de droit privé que des organismes de droit public. En droit privé, on distingue habituellement deux grandes catégories, à savoir d'une part les patrimoines affectés, essentiellement la fondation de droit privé, d'autre part les corporations, soit notamment les associations et les sociétés du droit commercial. En droit public, on retrouve une ligne de partage tout à fait similaire entre les établissements de droit public, qui sont également des patrimoines affectés, et les corporations de droit public. C'est dans ce contexte qu'il faut replacer les règles d'exonération de l'art. 56 LIFD, spécialement les lettres a, b et c; la question est notamment de déterminer si la terminologie utilisée par la loi fiscale se réfère aux distinctions que l'on vient de rappeler (sur les deux catégories délimitées ci-dessus en droit public, v. notamment Pierre Moor, Droit administratif III 66 ss et 76 ss; v. également l'étude du même auteur "Des personnes morales de droit public" in Festschrift für Ulrich Häfelin, Zurich 1989, p. 517 ss, spéc. p. 521 ss, ainsi que Kuster, op. cit., p. 14 ss).
La formulation utilisée à l'art. 56 lit. b LIFD vise, en première analyse, les établissements publics des cantons, qu'ils soient ou non dotés de la personnalité juridique. Ce point ne semble guère mis en doute dans la doctrine (v. Agner/Jung/Steinmann, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, Zürich 1995, no 3 ad art. 56 LIFD; Kuster, op. cit., p. 132; ces auteurs, qui citent les débats parlementaires, précisent que la solution vaut notamment pour les banques cantonales constituées sous cette forme juridique); ils indiquent au demeurant que cette lecture large vaut aussi bien pour les établissements fédéraux, cantonaux que communaux (ibidem no 2; v. également avis de droit du Pr Richli, déjà cité, concernant la BNS, et celui du Pr Locher, au sujet de la Banque cantonale du Valais, également produit par la recourante). La question se pose en revanche de savoir si cette disposition vise en outre les corporations de droit public non territoriales, l'exonération prévue pour les établissements publics valant dès lors par analogie pour ces dernières également.
aa) Peter Locher (Steuerrechtliche Aspekte der Privatisierung, in Berner Tage für die juristische Praxis - ci-après BTJP 1997 - p. 241 ss), auteur sur lequel s'appuie la recourante, suggère une réponse positive à cette question, sur la base d'une interprétation historique. Il se réfère au rapport explicatif accompagnant un projet élaboré par la Commission de coordination pour l'harmonisation fiscale (du 3 août 1973). L'art. 85 du projet précité, prévoyait notamment ce qui suit à son alinéa 1 :
"Sont exonérés de l'impôt
a. la Confédération et ses établissements, dans les limites fixées par la législation fédérale;
b. le canton et ses établissements;
c. les communes, les districts, les cercles et les unions de communes du canton, ainsi que leurs établissements, pour autant qu'il poursuivent un but d'intérêt public ou de pure utilité publique,"
Quant au rapport explicatif, il résumait la règle rappelée ci-dessus en ce sens que "les entités de droit public relevant d'un des trois plans de souveraineté (Confédération, cantons, communes), dans la mesure où elles poursuivent des buts d'intérêt public", sont exonérées. Pour l'auteur précité le terme "entité de droit public" visait aussi bien les établissements que les corporations - non territoriales - de droit public. Au vu de cette volonté historique claire, il en conclut que le terme d'établissement retenu par le législateur - dans un raccourci rédactionnel en quelque sorte - devait concerner l'ensemble des institutions de droit public (Locher, op. cit., p. 251).
bb) L'autorité intimée, plaide pour sa part pour une interprétation littérale de l'art. 56 let. b LIFD, qui ne prévoit explicitement que l'exonération des établissements publics, à l'exclusion des corporations publiques non territoriales. Elle relève, non sans raison, que les institutions de droit public fédéral constituées en la forme d'établissements de droit public - ce qui doit faire l'objet d'une loi spéciale - bénéficient d'une exonération directement sur la base de l'art. 56 lit. a LIFD (cette assertion peut être nuancée dans le cas de La Poste, puisque cette dernière ne bénéficie que d'une exonération partielle à teneur de la loi spéciale). Au contraire, s'agissant de corporations de droit public (soit par exemple la Banque Nationale Suisse ou Swisscom), celles-ci voient leur statut fiscal régi expressément par la loi spéciale qui les fonde. Ces constats peuvent assurément être considérés comme un indice que l'art. 56 lit. a LIFD ne vaut que pour les établissements publics, à l'exclusion des corporations publiques de droit fédéral (dans le cas contraire, les règles spéciales concernant ces dernières seraient en effet superflues; on trouvera au demeurant d'autres exemples chez Kuster, op. cit. p.187 ss, qui évoque plusieurs exemples de coopératives de droit public fédéral exonérées par la loi spéciale qui les fonde). Au demeurant, certains auteurs se limitent à une approche littérale, se contentant dès lors de faire une exégèse de la notion d'établissement (voir à ce sujet Agner/Jung/Steinmann, op. cit.). Marco Greter (in Zweifel/Athanas éd. Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht I/2a, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, Bâle 2000, no 8 et 9 ad art. 56 LIFD) exclut pour sa part toute interprétation extensive ou par analogie de la notion d'établissement public. Selon lui, le motif principal pour une collectivité publique de choisir la forme d'une société anonyme de droit public en lieu et place de celle d'un établissement doit être recherchée dans la possibilité de s'ouvrir ainsi à la participation de tiers et de gagner ainsi une plus grande flexibilité dans la collaboration avec d'autres entreprises; si elle veut participer de cette manière à la vie économique, la collectivité publique ne saurait prétendre - d'une certaine façon de manière contradictoire - assimiler une telle société anonyme, fût-elle de droit public, à un établissement public, cela dans un pur but fiscal.
cc) Au terme d'un examen attentif et fouillé, le Tribunal administratif se rallie en définitive à la solution d'une interprétation littérale de l'art. 56 let. b LIFD. La question est ici essentiellement de savoir si, s'agissant de corporations publiques, on peut ou non renoncer à l'exigence d'une affectation à un service public; tel est bien l'enjeu que met en évidence très clairement un arrêt récent du Tribunal fédéral (ATF 125 II 177 relatif à l'exonération des communes bourgeoises). Selon Greter (op. cit., 1997, no 10 ad art. 23 LHID; op. cit., 2000, no 10 ad art. 56 LIFD), le cas de la commune bourgeoise aurait pourtant fort bien pu être assimilé à celui d'un syndicat d'améliorations foncières et par conséquent être traité dans le cadre de l'art. 56 let. g LIFD, ce qui aurait supposé alors la démonstration - au contraire de ce qui prévaut pour l'art. 56 let. b ou c - de l'accomplissement d'un service public pour obtenir l'exonération.
Au demeurant, la lecture des travaux préparatoires montre que l'on n'avait apparament pas renoncé - au départ en tout cas - à l'exigence de l'affectation à un service public pour accorder l'exonération aux communes et aux établissements publics des trois niveaux de souveraineté (art. 85 du projet dans sa forme de 1973, cité plus haut; voir surtout le commentaire de la Commission de coordination, qui seul parlait explicitement d'autres entités de droit public, en précisant qu'elles devaient avoir un but d'intérêt public). La rédaction de ce projet a cependant évolué peu à peu, la condition relative au service public étant désormais abandonnée aussi bien pour les établissements de la Confédération et des cantons que pour les communes et leurs établissements; au demeurant, les motifs qui ont conduit à retenir cette dernière solution n'ont guère été formulés, en particulier s'agissant des établissements (le message du Conseil fédéral est en effet muet sur ce point). A cet égard, il apparaît cependant d'une certaine manière assez logique d'avoir renoncé à une telle exigence à l'égard des communes, dans la mesure où l'on peut en effet présumer que celles-ci accomplissent, pour l'essentiel de leurs activités, des tâches publiques (dans ce sens, Greter, op. cit., 2000, no 11 ad. art. 56 LIFD; selon cet auteur, la nouvelle rédaction correspond d'ailleurs à la solution qui a été retenue dans la pratique sur la base de l'ancien texte). Un telle présomption peut valoir également s'agissant des établissements publics, étroitement rattachés à la corporation territoriale dont ils dépendent. En revanche, la même solution ne s'impose pas à l'endroit de corporations de droit public non territoriales; pour de telles institutions, il apparaît normal, dans le sens des considérations précitées de Greter, de n'admettre une exonération que dans le cadre de l'art. 56 let. g LIFD et partant d'exiger la preuve d'une affectation à un service public.
On a vu ci-dessus la démarche suivie par le législateur pour passer du texte de l'art. 16 ch. 1 et 2 AIFD à celui de l'art. 56 lit. a à c LIFD, s'agissant du cas des établissements publics, relevant des trois niveaux de souveraineté de la Suisse. Cette évolution est par ailleurs moins claire pour ce qui concerne les corporations publiques non territoriales. Suivant Känzig (op. cit., no 6 ad art. 16 AIFD), "les autres corporations de droit public" relevaient exclusivement de l'art. 16 ch. 2 AIFD (la citation est d'ailleurs tirée du texte de cette disposition), de sorte qu'elles bénéficiaient d'une exonération pour autant que leur fortune et leur revenu soient affectés à des services publics. A lire le rapport explicatif joint au projet de la Commission de coordination pour l'harmonisation fiscale, déjà cité, cette solution devait être reconduite au niveau de la loi, même si le projet en question avait adopté une formulation qui s'éloignait dans une très large mesure de l'art. 16 ch. 1 et 2 AIFD. En d'autres termes, sur le plan matériel, les corporations de droit public - non mentionnées dans le texte du projet - devaient bénéficier d'une exonération dans la mesure où elles poursuivaient des buts d'intérêt public. Par la suite, dans le texte définitif de l'art. 56 LIFD, les corporations de droit public ne font pas non plus l'objet d'une mention expresse; la question se pose dès lors de savoir si ces dernières ont alors glissé - implicitement, soit sans que les travaux préaratoires ne s'en expliquent - dans le champ d'application de l'art. 56 lit. b (respectivement a ou c, selon le niveau de souveraineté concerné) ou si elles sont concernées désormais par l'art. 56 lit. g exclusivement (il va en effet de soi qu'une exonération pourrait leur être accordée au titre de l'art. 56 lit. g, relatif notamment aux "personnes morales qui poursuivent des buts de service public"). En l'absence de données claires sur la genèse de l'art. 56 LIFD à ce propos, le tribunal considère qu'il doit s'en tenir à la lettre du texte adopté, de sorte que les corporations publiques, qui ne sont pas des établissements de droit public, mais constituent en revanche des personnes morales, relèvent de la let. g à l'exclusion de la let. b (respectivement a ou b) de cette disposition; en d'autres termes, l'exonération ne peut leur être accordée que moyennant une affectation à un service public.
Sur ce point précis, l'affirmation du Conseil fédéral selon lequel la nouvelle réglementation de l'art. 56 LIFD n'aurait rien changé se trouve ainsi pleinement confirmée (après, comme avant, les corporations de droit public ne seraient exonérées que dans l'hypothèse d'une affectation à un service public). C'est d'ailleurs sur la seule base de cette dernière disposition que le Tribunal administratif du canton de Fribourg a examiné la possibilité d'une exonération d'une corporation publique intercantonale, pour lui refuser celle-ci (arrêt du 9 juin 2000, réf. 4S 98 210 destiné à la publication; l'arrêt, il est vrai, n'examine pas la question sous l'angle de l'art. 56 lit. b LIFD, ce motif d'exonération n'ayant pas été invoqué). Au demeurant, on observera que, si l'on devait assimiler les corporations de droit public non territoriales aux établissements de la Confédération, des cantons ou des communes, la règle de l'art. 56 lit. g n'aurait plus vocation à s'appliquer qu'à des sujets de droit privé; la formulation de cette disposition, ouverte, apparaît pourtant comme visant tout à la fois des personnes morales de droit public et de droit privé.
En adoptant cette solution, l'autorité de céans se rallie également à la démarche adoptée par le Tribunal fédéral dans l'arrêt précité, rendu en application de l'art. 56 let. c LIFD, qui avait trait à l'exonération des communes bourgeoises (ATF 125 II 177). Il souligne tout d'abord que le terme de commune (complété par celui de corporation territoriale) désigne habituellement en droit suisse non seulement les communes politiques, mais aussi les communes ecclésiastiques et les communes bourgeoises. Selon l'arrêt, le texte littéral de l'art. 56 let. c n'exclut que les corporations (de droit public) pour lesquelles un lien avec le territoire d'une circonscription politique ferait totalement défaut; se trouveraient dans cette dernière situation les syndicats d'améliorations foncières, par exemple, comme aussi d'autres corporations de droit public, telles que les associations professionnelles fondées sur le droit public (arrêt précité, p. 179 et 180). De même, le Tribunal fédéral constate que l'art. 16 ch. 2 AIFD ne prévoyait d'exonération que pour la fortune et le revenu des communes affectés à des services publics; au contraire, l'art. 56 let. c LIFD a renoncé à formuler une telle condition à l'exonération, ce qui constitue une extension des cas d'exemption par rapport à l'ancien droit, ce dont il faut prendre acte (arrêt, p. 181).
Il découle de ce qui précède que le Tribunal fédéral - qui paraît privilégier lui aussi une interprétation littérale - exclut l'exonération de corporations publiques tels que les syndicats d'améliorations foncières, voire des organisations professionnelles obligatoires de droit public. Or, si on assimilait, comme le suggère Locher, de telles corporations de droit public aux établissements, celles-ci devraient bénéficier de l'exonération soit au titre de l'art. 56 let. b LIFD (s'il s'agit de corporations de droit public fondées sur le droit cantonal), soit au titre de l'art. 56 let. c LIFD (si l'on traite en effet les corporations de droit public communales comme des établissements des communes ou d'autres corporations territoriales).
dd) En conclusion, s'agissant d'une corporation de droit public non territoriale, ici une société anonyme de droit public, un exonération au titre de l'art. 56 let. b LIFD n'est pas envisageable, au contraire d'une exonération fondée sur la lettre g de la même disposition.
b) L'interprétation de l'art. 56 let. g LIFD apparaît comme extrêmement délicate, ce qui a d'ailleurs conduit la doctrine à formuler diverses propositions.
aa) La première émane de Madeleine Simonek (Steuerbefreiung und Privatisierung, EC 2000, 230). Selon cette auteur, il conviendrait de procéder à une interprétation littérale de cette règle et d'exiger par conséquent que, même pour les personnes morales poursuivant des buts de service public, le bénéfice et le capital restent exclusivement et irrévocablement affectés à ce but. Il en découlerait que l'organisme de droit public exploité en la forme commerciale ne disposerait d'aucune possibilité de distribuer le bénéfice réalisé, celui-ci devant être intégralement réinvesti en relation avec l'accomplissement de la tâche publique exercée.
Une telle interprétation conduirait sans équivoque à refuser l'exonération requise par la recourante (dans ce sens, v. d'ailleurs arrêts TA FR du 9 juin 2000, destinés à la publication, 4 F 98 210 et 4 F 99 40, spéc. c. 2c).
bb) D'autres auteurs, notamment Kuster (op. cit., p. 232-235) admettent que l'art. 56 let. g LIFD doit être interprété de manière différente s'agissant des organisations vouées à un but de pure utilité publique, respectivement celles poursuivant des buts de service public; l'interprétation littérale évoquée ci-dessus ne vaudrait en effet que pour la première catégorie et non pour la seconde, sauf à vider de celle-ci de tout contenu.
Cette approche paraît être celle de l'AFC (voir sa circulaire, Archives 63, 141 : selon celle-ci, l'accomplissement de tâches de service public ne supposerait pas un sacrifice; apparemment, des dividendes, pour autant qu'ils ne soient pas excessifs pourraient être versés). Cela suppose alors de cerner de plus près la notion de service public.
aaa) Les travaux préparatoires ne fournissent à cet égard que fort peu d'indices. De même, la jurisprudence antérieure, rendue en application de l'art. 16 ch. 2 AIFD, ne peut être transposée sans autre dans le cadre du nouveau droit. On rappelle en effet que l'exigence de l'affectation des biens au service public était alors posée également pour les communes, ce qui avait incité le Tribunal fédéral, à interpréter, pour elles en tout cas, cette notion de manière assez large (ATF 112 Ib 24).
bbb) On peut néanmoins admettre, en première approche, que la notion de service public désigne un intérêt public qualifié, distinct de l'intérêt susceptible de fonder par exemple l'octroi d'une subvention; il n'est pas non plus nécessairement présent dans toutes les entreprises publiques (cette notion est d'ailleurs loin d'être très claire : v. à ce propos Etienne Poltier, L'entreprise publique comme instrument des politiques de l'Etat, in Wirtschfaft und Recht 1984, 175 ss). Il s'agit dès lors d'un intérêt public revêtant une importance suffisante pour que l'on puisse parler d'une tâche de la collectivité publique elle-même, voire d'une activité propre à celle-ci (on trouve ces formulations dans la circulaire de l'AFC précitée, ch. 4). La délimitation de ce qu'il faut considérer comme des tâches publiques n'en reste pas moins fort indéterminée. Pour tenter de cerner cette notion, on peut distinguer, très schématiquement, des domaines dont la gestion incombe prioritairement à l'Etat; ce dernier pourra alors assumer cette charge lui-même ou, cas échéant, en déléguer l'exécution à des organismes décentralisés (qui, a priori, pourraient être de droit public ou de droit privé). A l'opposé, l'activité considérée peut, voire doit rester centrée sur le secteur privé; dans cette hypothèse, l'on peut imaginer que l'Etat, en présence d'un intérêt public, mette sur pied des formes de coopération avec les sujets de droit privé (v. à ce sujet, Moor, op. cit. III 92). On ne conçoit ainsi la présence de tâches de l'Etat ou d'activités relevant du "service public" que dans le premier domaine.
Pour conclure à une responsabilité prioritaire de l'Etat, force est ici de poser une exigence de légitimation démocratique: il appartient ainsi au législateur d'ériger ou non une tâche en "service public" (v. à ce sujet Moor, op. cit., III, 121). La circulaire de l'AFC va d'ailleurs dans le même sens, lorsqu'elle admet comme relevant du service public les tâches qui se fondent expressément sur une loi (Archives 63, 142 en haut).
Il y a bien ¿idemment diverses formes possibles à l'exécution d'une tâche d'intérêt public. Celle-ci peut être accomplie en effet aussi bien dans le cadre de l'administration centrale que dans des formes décentralisées. En outre, une telle tâche peut être réalisée par un établissement ou une corporation de droit public; elle peut aussi être confiée à des sujets de droit privé dans le cadre de concessions de service public. Dans tous ces cas, l'on doit admettre que, d'une manière ou d'une autre, l'Etat assume la responsabilité primaire de l'activité considérée, qui peut ainsi être qualifiée de "service public".
D'autres activités, on l'a vu, relèvent plutôt du domaine de la collaboration entre le secteur public et le secteur privé; l'intervention étatique joue alors essentiellement le rôle d'un soutien de l'activité privée. Tel sera le plus souvent le cas en présence de subventions, de prises de participation dans une entreprise privée, en application ou non de l'art. 762 CO, par exemple. De même ne constitue pas un service public l'activité déployée, dans l'intérêt public il est vrai, par les entreprises d'économie mixtes en faveur de leurs partenaires, au sens de l'art. 58 al. 3 LIFD.
Par ailleurs, l'on ne saurait définir la tâche de service public de manière aussi restrictive que celle d'exercice de la puissance publique en matière de taxe à la valeur ajoutée (voir à ce sujet art. 17 al. 4 OTVA et ch. 15 de l'annexe de cette ordonnance; à ce propos, voir ATF 125 II 480). A première vue en effet, l'AFC (tant dans le recours qu'elle a déposé auprès du Tribunal fédéral à l'encontre de la décision d'exonération partielle de la Banque cantonale de Berne que dans le rapport élaboré par Paul Weidmann) paraît considérer en effet la distribution d'eau comme un service public, susceptible d'être exonéré dans le cadre de l'art. 56 let. g LIFD, alors qu'il ne l'est pas dans celui de l'art. 17 al. 4 OTVA.
Au-delà de ces grandes catégories, il faut bien constater que l'on passe souvent insensiblement du domaine des tâches des collectivités publiques à celui des activités relevant de la coopération avec le secteur privé. Ainsi, le recours à la formule de la société de droit public s'explique fréquemment par l'idée de s'assurer la collaboration du secteur privé (Moor III 76 ss); à lire les écritures de la recourante (recours, ch. 2.4), tel paraît également avoir été le but poursuivi lors de la fondation de la BCV.
ccc) Dans le cas d'espèce, il s'agit de savoir si l'activité déployée par les banques cantonales, plus spécialement par la BCV et le CFV en 1995, peut être qualifiée de "service public".
A cet égard, l'on peut se référer en premier lieu à la notion même de banque cantonale et à la place qu'elle a trouvée dans l'ordre juridique. On peut rappeler à cet égard que l'art. 98 al. 1 de la Constitution prévoit que la Confédération légifère sur les banques et sur les bourses en tenant compte du rôle et du statut particuliers des banques cantonales. Cette disposition trouve son pendant dans la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisses d'épargne (RS 952.0); en effet, l'art. 3a de cette loi définit ainsi les banques cantonales: toute banque créée en vertu d'un acte législatif cantonal, revêtant la forme d'un établissement ou d'une société anonyme; le canton doit détenir dans cette banque une participation de plus d'un tiers du capital et des droits de vote; il peut en outre garantir l'intégralité ou une partie des engagements de la banque. L'art. 763 CO, qui prévoit la forme de la société anonyme de droit public, donne expressément l'exemple des banques cantonales. Par ailleurs, de très nombreux cantons ont adopté la forme de l'établissement public ou celle de la société anonyme de droit public pour leur banque cantonale (v. à ce sujet Blaise Knapp, Aspects du droit des banques cantonales, Festschrift für Ulrich Häfelin, précité, p. 459 ss, spéc. p. 460 s; v. également le dossier recueilli auprès de l'Institut suisse du fédéralisme : jusqu'ici, seuls Berne, Lucerne et St.-Gall ont au contraire retenu une forme de droit privé pour leur établissement bancaire cantonal). Certes, ils ont ainsi choisi pour leur banque une formule relevant de la décentralisation administrative, distincte de l'Etat central; il n'en reste pas moins que les législateurs de ces cantons ont considéré que l'exploitation d'une banque cantonale relevait des tâches de l'Etat.
Il en va de même du canton de Vaud, qui a donné en l'état sa préférence à la forme de la société anonyme de droit public. Les missions de la BCV et du CFV, l'expert Mati l'a confirmé, ne se distinguent au demeurant pas fondamentalement de celles qui sont assumées par d'autres banques cantonales, exploitées dans la forme d'un établissement public (v. à ce sujet Knapp, op. cit., p. 467 ss).
On ne saurait ainsi nier, dès lors que cela découle directement de la loi cantonale, que tant la BCV que le CFV exerce (ou exerçait) des activités relevant pour partie d'une tâche publique, celle-ci relevant pour l'essentiel de la promotion de l'économie cantonale (sous diverses formes, soit le soutien aux petites et moyennes entreprises, aux collectivités publiques et une gestion pondérée du marché hypothécaire). Il reste que les activités de la BCV, dans leur centre de gravité, sont celles de toute banque universelle (la loi elle-même, à son art. 4 al. 2 donne en effet expressément à la BCV cette qualification, qui ressort en outre très clairement tant de ses statuts que de sa charte d'entreprise); de même, le CFV traitait des affaires principalement dans le domaine du marché hypothécaire, mais de la même manière que toute autre banque oeuvrant dans ce secteur. En définitive, il apparaît assez clairement que le rôle de service public voulu par les textes légaux est très largement estompé, dans les deux établissements précités, tant par la nature des affaires traitées que par la manière dont elles le sont; en d'autres termes, le rôle de service public de la BCV et du CFV a passé au second plan, revêtant même une importance réduite au point d'exclure toute exonération - fût-elle partielle - au titre de l'art. 56 let. g LIFD. Sans doute, les précédents invoqués ici par l'autorité intimée (ATF 120 II 321, spéc. p. 330; ATF 57 I 79, spéc. 91 s.), rendus dans d'autres domaines que celui de l'impôt fédéral direct, ne permettent-ils pas une conclusion immédiate pour l'interprétation de la disposition précitée; ils montrent cependant que les banques cantonales, malgré le mandat légal dont elles peuvent se prévaloir, dès l'instant où elles entrent en concurrence avec les banques ordinaires, exercent aussi d'autres activités, d'ailleurs largement prépondérantes, par rapport à leur mission de service public (sur l'évolution récente des banques cantonales, faisant d'elles des banques universelles similaires à d'autres, voir Knapp, op. cit., p. 470). On peut admettre aussi que la seconde phrase de l'art. 56 let. g qui précise que des buts économiques ne peuvent être considérés en principe comme étant d'intérêt public, trouve précisément à s'appliquer dans des hypothèses comme celle d'une banque cantonale, pour exclure l'exonération. S'agissant d'entreprises poursuivant un but de service public, il ne sera, en règle générale, guère possible d'exclure tout objectif économique, ainsi dans le cas d'une entreprise de distribution; dans l'hypothèse toutefois d'une banque cantonale, le but économique prend clairement le pas sur l'exécution d'une tâche de service public. Tel est d'ailleurs aussi le sens des affirmations du Conseil fédéral dans son message du 17 mars 1997, relatif à la révision de la loi sur la banque nationale, où il indique ce qui suit (Feuille fédérale 1997 II 893):
"Les banques cantonales qui ont la forme juridique de la société anonyme diffèrent de la BNS dans la mesure notamment où il s'agit d'entreprises à but lucratif, donc assujetties à l'impôt, et faisant concurrence aux banques commerciales du secteur privé."
Au demeurant, plusieurs auteurs postulent une telle approche économique; ils excluent ainsi que les banques cantonales, qui participent à la concurrence prévalant sur le marché bancaire, accomplissent un "service public" (dans ce sens, Kuster, p. 235; Greter, no 28 ad art. 23 LHID).
4. La recourante fait valoir aussi le moyen tiré de l'égalité dans l'illégalité et il est apparemment dirigé contre l'AFC. Elle relève en effet que, pour la période 1995, la seule banque cantonale exploitée en la forme d'une société anonyme de droit public à avoir été imposée au titre de l'impôt fédéral direct est la BCV, alors que les autres banques cantonales ont continué à bénéficier du régime qui prévalait antérieurement. Ces dernières font toutefois l'objet de taxations par d'autres autorités, à savoir l'administration de l'impôt fédéral direct de leurs cantons respectifs; la recourante reproche ainsi à l'AFC de ne pas avoir recouru contre ces taxations favorables.
L'AFC, pour sa part, déclare toutefois qu'elle imposera la solution qu'elle considère comme conforme au nouveau droit dans tous les cantons dès qu'elle aura obtenu confirmation de celle-ci par les autorités judiciaires. Cela suffit pour rejeter ici le grief tiré de l'égalité dans l'illégalité (Moor, I. 314 ss et réf. citées) - si tant est qu'il puisse être invoqué, non pas à l'égard de l'autorité de décision, mais, comme ici, à l'endroit d'une autorité de surveillance - bien que la BCV ne soit effectivement pas traitée de la même manière que les autres banques cantonales se trouvant dans la même situation, à tout le moins durant une période transitoire.
5. Il découle des considérations qui précèdent que la recourante ne peut se prévaloir avec succès ni de la lettre b ni de la lettre g de l'art. 56 LIFD. Elle est dès lors imposable dans ce cadre, ce qui conduit au rejet du recours.
Elle supportera ainsi l'émolument d'arrêt, ses conclusions en dépens étant également rejetées (art. 144 LIFD).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue sur réclamation le 26 octobre 1999 par l'Administration cantonale de l'impôt fédéral direct est confirmée.
III. L'émolument d'arrêt, fixé à 5'000 (cinq mille) francs, est mis à la charge de la recourante, qui supportera également les frais liés à la consultation de l'Institut du fédéralisme, par 88 fr. 35 (huitante-huit francs trente-cinq centimes), ainsi que ceux liés à l'audition de l'expert Carlo Mati par 120 (cent vingt) francs.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 27 octobre 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)