CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 décembre 1999
sur le recours formé par Roland et Willy STOLL, à Yverdon-les-Bains, représentés par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, case postale, 1000 Lausanne 6,
contre
la décision du 23 juin 1999 de la Commission communale de recours en matière d'impôts d'Yverdon-les-Bains, confirmant une taxe de raccordement au collecteur public d'eaux superficielles d'une serre.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean Koelliker et M. Philippe Maillard, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) Le 3 décembre 1996, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a délivré à Roland et Willy Stoll un permis de construire no 7070, pour la réalisation d'une serre avec chauffage et bassin de rétention d'eau sur la parcelle 4936, sise au lieu-dit "Le Petit Marais".
Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: SESA) a exigé que les constructeurs réalisent des bassins de rétention d'eaux claires, dans le cadre de l'autorisation qu'il a délivrée pour le déversement des eaux claires en provenance des serres dans le Canal Occidental.
Il résulte cependant du dossier que les eaux météoriques de la serre ici en cause rejoignent le Canal Occidental - lequel appartient au domaine public cantonal - par le biais de deux collecteurs distincts (v. plans produits par les recourants le 19 novembre 1999). La canalisation sud, préexistante et de caractère purement privé ("conduite Zmoss"; ce point est admis par la municipalité), rejoint le canal précité sans quitter le territoire yverdonnois; quant à la conduite nord ("conduite Stoll"), elle a été financée par les recourants exclusivement jusqu'à son point de rencontre - sur territoire de la commune de Montagny - avec un collecteur réalisé par un syndicat d'améliorations foncières (là encore, ce point de fait n'est pas contesté).
b) La serre précitée comporte une surface de 19'507 m², alors que son volume, selon la police ECA versée au dossier, s'élève à 78'600 m³. En cours de procédure, les recourants ont allégué un coût de construction de cet ouvrage de 875'000 fr. environ, la valeur assurée, selon la police ECA versée au dossier, ascendant à 1'180'000 fr. environ; la demande de permis de construire indiquait un coût estimé de 1'400'000 fr.
Selon la décision attaquée, examinée plus loin, le calcul du volume de la serre, fondé sur la disposition réglementaire topique, s'établit comme suit:
Surface cadastrale
Désignation longueurs Largeurs Surfaces
Serre 138.00 124.80 17'222.40 m²
Serre 104.00 19.20 1'996.80 m²
Chaufferie 30.00 9.60 288.00 m²
Surface totale 19'507.20 m²
Hauteur moyenne: (5.10 + 4.20): 2 = 4.65 m
Volume construit: 19'507.20 m² x 4.65 m = 90'708.48 admis 90'700 m³
c) La serre précitée est située dans une zone maraîchère et horticole régie par un plan partiel d'affectation no 120-007, lequel est partiellement entré en vigueur (tel est précisément le cas pour la parcelle sise au Petit Marais). En l'état, l'art. 10 du règlement de ce plan prévoit que les permis de construire ne peuvent être délivrés en vue de la construction de serres ou de tunnels qu'à la condition qu'un système de retenue des eaux claires soit réalisé simultanément.
B. Le Service des travaux et environnement de la ville d'Yverdon-les-Bains a adressé à Roland Stoll et consort un bordereau relatif à la perception d'une taxe de raccordement des eaux claires pour cette serre d'un montant total de 195'005 fr., ce en date du 26 février 1999. Ce document se lit comme suit:
Bordereau de taxation, raccordement aux égouts
Facture no 77724
Enquête no 7070 construction d'une serre
Libellé / TVA 361727 volume m³ prix montant
bâtiment nouvellement raccordé
raccordement eaux claires (ES)
Surface cadastrale 19'507 m²
Hauteur moyenne 4.65 m
Volume déterminant en m³ 90700.00 4.00 362'800.00
Réduction 50% 181'400.00-
Sous-total avant impôt 181'400.00
1: TVA 7.50% sur 181'400 fr. 13'605.00
Total payable à 30 net CHF 195'005.00"
Les intéressés ont recouru le 23 mars suivant auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Ville d'Yverdon-les-Bains. Dite commission a cependant écarté le pourvoi par décision du 23 juin 1999, laquelle a été communiquée aux recourants dans un pli reçu par ces derniers le 6 août 1999. Agissant par l'intermédiaire de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, Roland et Willy Stoll ont recouru au Tribunal administratif le 2 septembre 1999, soit en temps utile, en concluant avec dépens à l'annulation de la décision attaquée, subsidiairement à ce que la taxe soit ramenée à des montants beaucoup plus faibles (1'455 fr. 55, TVA comprise, subsidiairement 1'800 fr., plus un montant à déterminer).
Dans le cadre de l'instruction du recours, la commission, ainsi que la municipalité d'Yverdon-les-Bains ont conclu au rejet du recours et au maintien de la taxe litigieuse, par lettres des 4 et 7 octobre 1999 respectivement. Les parties ont en outre été invitées à produire diverses pièces ou renseignements.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 2); leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 3). L'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP) prévoit plus spécialement que les communes peuvent percevoir - outre une taxe d'introduction au réseau d'épuration des eaux usées - une taxe de raccordement et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques (al. 2, 1ère phrase). Cette disposition ne comporte au demeurant pas de critères arrêtant le mode de calcul de la taxe.
b) aa) Le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a adopté un règlement du 10 octobre 1968 sur les égouts, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 janvier 1969. Ce règlement a été modifié le 7 novembre 1991, puis le 5 octobre 1995; dans les deux cas, ces révisions ont concerné l'art. 16 relatif aux taxes de raccordement aux égouts. La teneur actuelle de l'art. 16, plus spécialement de ses alinéas 1 et 2, et la suivante:
"Une taxe de raccordement, destinée à couvrir la construction des installations d'épuration et des égouts (eaux usées et eaux de surface), est perçue pour chaque bâtiment dont les eaux usées et/ou de surface sont introduites dans les collecteurs publics, soit directement, soit en empruntant les installations extérieures ou intérieures d'un bien-fonds ou d'un bâtiment voisin.
Cette taxe est de 4 fr. + TVA par m³ du bâtiment. Ce volume se définit en règle générale comme le produit de la surface cadastrale du bâtiment par la hauteur moyenne (différence entre le niveau moyen de la toiture et le niveau moyen des sous-sols). La taxe est réduite de 50% pour les bâtiments qui ne sont raccordés qu'aux collecteurs d'eaux de surface ou qu'aux collecteurs d'eaux usées. Cette réduction n'est pas applicable aux bâtiments dont les eaux usées et les eaux de surface sont évacuées par un réseau unitaire, communal ou privé."
Au surplus, les alinéas 4 et 5 concernent les taxes complémentaires d'introduction, en cas d'agrandissement d'un bâtiment existant, d'une part, et de démolition-reconstruction, d'autre part.
On notera que c'est dans le cadre de la novelle de 1991 que la commune d'Yverdon-les-Bains a renoncé, pour la perception des taxes de raccordement, au critère de la valeur d'assurance-incendie pour retenir désormais celui du volume construit. Plus précisément, ce volume est défini comme le produit de la surface cadastrale par la hauteur moyenne (différence entre le niveau moyen de la toiture et le niveau moyen des sous-sols); la municipalité considérait en effet qu'il s'agissait-là d'un critère aisément compréhensible pour le contribuable et facile d'application. Par ailleurs, la taxe couvre en principe le raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées et des eaux claires. Concrètement, la municipalité jugeait alors équitable le fait de retenir un seul critère commun pour les eaux des deux catégories. Selon elle, un immeuble comprenant beaucoup d'étages aura en effet une surface au sol relativement réduite, de sorte qu'il évacuera relativement peu d'eaux de surface, alors que, en raison du nombre important d'appartements, il sollicitera plus le réseau des eaux usées. A l'opposé, un grand hangar sollicitera peu ce dernier réseau, mais il évacuera des eaux claires en plus grande quantité, notamment s'il est entouré de grandes places d'accès revêtues. Par ailleurs, le droit fédéral et le droit cantonal encouragent l'élimination des eaux claires par infiltration; pour aller dans le même sens et dans le but de respecter le principe d'équivalence, le règlement a prévu une taxe réduite de 50% pour les bâtiments raccordés à un seul réseau d'évacuation (eaux claires ou eaux usées; sur ces différents points, v. le rapport/préavis de la municipalité du 29 juin 1995, relatif au projet de modification du règlement sur les égouts précité).
On ajoutera que l'art. 17 du règlement sur les égouts prévoit la perception d'une finance annuelle d'entretien, perçue pour chaque bâtiment dont les eaux usées et/ou de surfaces sont introduites dans les collecteurs publics. Son montant, à définir plus précisément par la municipalité, doit être compris entre 0 fr. 60 et 1 fr. 20, taxe à la valeur ajoutée non comprise, par m³ d'eau consommée dans l'ensemble du bâtiment (ainsi, les bâtiments non raccordés au réseau de distribution d'eau paraissent être exemptés de cette taxe). Quant à l'art. 18 du règlement, il prévoit l'affectation des recettes tirées de l'application des art. 16 et 17 du règlement à l'amortissement et à l'entretien des installations d'épuration et des égouts (il traduit en quelque sorte le principe de la couverture des coûts).
bb) On notera par ailleurs que l'art. 2 du règlement sur les égouts prévoit une obligation des propriétaires d'immeubles sis à proximité d'un collecteur public d'y conduire leurs eaux usées (art. 2 al. 1; en revanche ce texte ne paraît pas exiger des propriétaires un raccordement au réseau d'évacuation des eaux claires).
La municipalité confirme que les recourants évacuent les eaux pluviales au moyen de canalisations privées (v. sa lettre du 16 novembre 1999), financées exclusivement par des fonds provenant des propriétaires concernés; cette solution serait au demeurant conforme à sa pratique. En d'autres termes, l'autorité intimée paraît considérer qu'elle n'a pas d'obligation d'équiper la zone horticole et maraîchère (la réponse à cette question dépend du point de savoir si l'on se trouve en présence d'une zone agricole - solution qui paraît découler du règlement relatif au PPA no 120-007 - ou d'une zone à bâtir spéciale; dans ce sens TA, arrêt du 13 juin 1995, AC 94/224).
c) Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, les taxes de raccordement, notamment celles fondées sur l'art. 66 LVPEP, constituent des charges de préférence, dont le prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux d'évacuation des eaux usées et des eaux claires, confère aux biens-fonds privés (v. par exemple RDAF 1991, 163, spéc. p. 165 et 1988, 286, spéc. p. 292; plus récemment v. TA, arrêt du 30 janvier 1998, FI 93/0058, consid. 4). Dans un arrêt du 18 mai 1999, le Tribunal administratif s'est demandé néanmoins si ces contributions ne devaient pas être qualifiées de taxes d'utilisation (FI 98/0114, destiné à la publication); pas plus que dans ce dernier arrêt, le cas d'espèce ne commande que l'on tranche ici cette controverse, dans la mesure où le présent litige peut être résolu sans cela.
2. Les recourants font valoir pour l'essentiel une violation du principe de l'équivalence, applicable en matière de charges de préférence et de taxes d'utilisation. Sans insister, on rappellera que celui-ci implique qu'il y ait une proportion raisonnable entre la contribution demandée de l'administré et la contre-prestation qu'il reçoit (en matière de taxes d'utilisation) ou la plus-value que lui apporte l'équipement réalisé (en matière de contributions de plus-value). La jurisprudence a toujours admis, en cette matière, que le législateur communal dispose d'une grande liberté, celui-ci pouvant notamment retenir des critères schématiques pour arrêter le montant de la contribution (ATF 125 I4; 109 Ia 325 consid. 5); toutefois, l'application de tels critères ne doit pas aboutir à des résultats insoutenables, injustifiables ou créant des différences ne reposant sur aucun motif raisonnable (ATF 106 Ia 241, spéc. consid. 3b; dans le même sens DEP 1998, 734, spéc. consid. 4e; v. également ATF du 2 juillet 1992 dans la cause G. SA c/CCRI FR, 2P.301/1991, non publié, spéc. consid. 3b).
Or, selon les recourants, la taxe litigieuse, qui atteint près de 200'000 fr., apparaît comme totalement disproportionnée tant par rapport à la prestation offerte par la collectivité publique (la réalisation du collecteur d'eaux claires reliant la serre au Canal Occidental sur un tracé de quelque 60 m reviendrait à un montant de 1'800 fr. environ; au surplus, les recourants allèguent que les frais de pose de cette conduite ont été assumés exclusivement par eux et par le Service des améliorations foncières) qu'au regard de la plus-value découlant de cet équipement.
a) A l'issue de l'instruction, il faut souligner en premier lieu que les eaux claires provenant de la serre ici en cause ne se déversent à aucun moment ni directement, ni indirectement dans un collecteur public de la commune d'Yverdon-les-Bains. Peu importe, selon l'autorité intimée; il suffirait que ces eaux aboutissent dans un collecteur public, ce qui est le cas du Canal Occidental (voire du collecteur AF). Cette argumentation ne saurait être suivie.
aa) Le déversement direct d'eaux claires dans le domaine public cantonal ne saurait donner lieu à perception d'une taxe communale (le prélèvement d'une contribution par l'autorité cantonale est au contraire réservé, en principe tout au moins). Cette conclusion est évidente dans le cas de l'infiltration où les eaux pluviales peuvent pourtant aboutir dans des nappes phréatiques relevant du domaine public cantonal; il en va de même du déversement de telles eaux dans un lac ou un cours d'eau naturel. On ne voit pas qu'il y ait matière à une autre solution si les eaux claires aboutissent dans un cours d'eau relevant du domaine public artificiel, cela en pleine conformité avec la réglementation communale qui ne prévoit pas d'obligation de raccordement au réseau communal d'évacuation des eaux claires.
Autrement dit, en l'absence d'une prestation communale (utilisation d'un collecteur communal; plus-value liée à un équipement communal inexistante), les autorités yverdonnoises ne sauraient percevoir une taxe, sauf à violer l'art. 4 LIC.
bb) On parvient au même résultat pour les eaux de la "conduite Stoll", quand bien même elles aboutissent d'abord dans un collecteur AF avant de rejoindre les eaux cantonales. Ce collecteur AF a pu passer, il est vrai, dans la propriété de la commune de Montagny (art. 41 al. 2 LAF); mais la plus-value résultant d'un tel ouvrage fait l'objet de prélèvements dans le cadre de la répartition des frais du syndicat (art. 44 LAF), de sorte que la perception de nouvelles taxes de raccordement - au demeurant par la commune territoriale, soit Montagny, et non, comme ici, par celle d'Yverdon-les-Bains - doit être exclu (s'agissant des taxes d'entretien, la question est résolue expressément et négativement par l'art. 45 al. 1 LAF).
Là aussi, force est de conclure à l'inexistence, sur le territoire d'Yverdon-les-Bains, d'un fait générateur de la taxe prévue à l'art. 16 du règlement sur les égouts.
b) On examinera encore ci-après par surabondance l'argumentation principale des recourants, qui invoquent le caractère excessif de la taxe litigieuse.
aa) Force est tout d'abord de relever que les constructions agricoles et para-agricoles, notamment les serres, soulèvent des difficultés extrêmement pointues à cet égard (sur le cas des eaux claires, v. au surplus Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, DEP 1999, 539 ss, spéc. 563 ss). La jurisprudence y a d'ailleurs déjà été confrontée dans plusieurs espèces.
On laissera de côté ici les jugements concernant des hangars agricoles (v. à cet égard TA FR, arrêt du 13 novembre 1998 en la cause Gu. SA, 4F 1997, 44, qui concernait précisément des halles d'entreposage et de conditionnement de légumes, RFJ 1999, 173; v. aussi DEP 1998, 734, relatif à une taxe annuelle pour les eaux claires, s'agissant de bâtiments propriétés d'un horticulteur). Le tribunal de céans a statué pour sa part sur le bien-fondé de taxes de raccordement au réseau d'eaux claires de serres horticoles sises au territoire de la commune d'Ependes (arrêt du 2 juillet 1996, FI 94/0139). La réglementation de cette commune comportait elle aussi deux régimes, selon que le bâtiment concerné est raccordé à la fois au réseau d'évacuation des eaux usées et à celui des eaux claires ou au second uniquement. Dans le premier cas, la taxe unique était fixée à 14 fr. par m² de surface brute de plancher; dans l'hypothèse contraire d'un raccordement au réseau d'évacuation des eaux claires exclusivement, la taxe était fixée à raison de 3 fr. par m² de surface construite au sol (le tarif évoqué ci-dessus devant se comprendre taxe à la valeur ajoutée non comprise). Le jugement précité a retenu que ces dispositions, quand bien même elles n'échappaient pas à un certain schématisme, étaient compatibles avec le principe de l'équivalence; le tribunal était néanmoins conscient que ce régime entraînait pour le recourant une charge fiscale d'un poids assez lourd (la taxe réclamée s'élevait à un ordre de grandeur de 75'000 fr. pour des serres d'une surface d'un peu moins de 25'000 m²). Au demeurant, cet arrêt soulignait notamment que des constructions, telles que des serres, comportent généralement des surfaces étanchéifiées considérables, lesquelles génèrent, notamment en cas d'orage, un afflux d'eaux claires très important dans les collecteurs publics; le réseau doit dès lors être réalisé en fonction de telles installations, ce qui occasionne des dépenses non négligeables pour la collectivité (dans le même sens, v. art. 10 RPPA applicable à la zone horticole et maraîchère).
bb) On relèvera par ailleurs que le cas des serres n'est nullement entré dans les prévisions du législateur communal. Comme on l'a vu ci-dessus, l'abattement de 50% prévu à l'art. 16 al. 2, 2ème phrase du règlement communal en cas de raccordement au seul réseau des égouts ou au seul réseau d'évacuation des eaux claires, a été instauré surtout en vue d'inciter les propriétaires à évacuer les eaux de pluie par voie d'infiltration. Au demeurant, une réduction de 50% en faveur d'un bâtiment n'évacuant dans un collecteur public que des eaux claires apparaît limité; force est de relever en effet que l'évacuation des eaux usées, puis leur traitement, occasionnent plus de la moitié des frais globaux d'évacuation des eaux.
Ainsi, il résulte assez clairement des travaux préparatoires du règlement communal que le cas des serres - pour lesquelles le système de l'infiltration n'est pas envisageable n'est pas entré dans les prévisions du législateur communal.
cc) Selon les recourants, l'application de l'art. 16 du règlement (contrairement à ce que paraît considérer la Commission communale de recours, le Service des travaux s'est borné à appliquer l'abattement réglementaire (découlant de l'al. 2, 2e phrase et n'a pas accordé une remise partielle de la taxe en fonction des circonstances) aboutit à un résultat insoutenable.
Certes, l'on doit retenir que les installations, telles que des serres, engendrent un volume d'eaux claires à évacuer très important, notamment en cas de fortes précipitations. Dans de tels cas, des mesures d'infiltration, voire de rétention d'eau sont le plus souvent insuffisantes; en d'autres termes l'évacuation de ces eaux par un collecteur (public) répond fréquemment à un besoin (mais ce dernier pourrait être satisfait aussi par un collecteur privé).
D'un autre côté, force est d'observer que l'abattement de 50% accordé pour les bâtiments déversant uniquement des eaux claires dans le collecteur public apparaît trop faible, comme on vient de le voir. De surcroît, le critère choisi dans cette hypothèse, à savoir une taxe prélevée en proportion du volume construit, apparaît tout à fait inadéquat. On perd ainsi de vue, en effet, que le volume des eaux de pluie à évacuer est tributaire principalement des surfaces étanchéifiées; en se fondant plutôt sur le volume bâti (qui résulte en l'occurrence du produit de la surface bâtie par une hauteur moyenne de 4,65 m; au demeurant, cette hauteur implique une appréciation schématique du volume construit; en l'espèce, il suffit de signaler la divergence entre le volume ECA de 78'600 m³ et celui pris en considération, soit 90'700 m³), on aboutit à un multiple du critère raisonnablement applicable. On relève enfin que le montant de la taxe litigieuse ne peut pas être justifié non plus au regard de la plus-value que l'équipement collectif a pu apporter au bien-fonds du recourant; la parcelle ici en cause se trouve en zone horticole et maraîchère, de sorte que la plus-value découlant de la réalisation du collecteur communal d'eaux claires ne saurait atteindre des niveaux comparables à ceux qui sont constatés en zone à bâtir.
dd) Il résulte des considérations qui précèdent que le raccordement de serres, telles celles dont les recourants sont propriétaires - à supposer que l'on retienne que les eaux qui en proviennent sont bien "introduites dans les collecteurs publics" -, ne saurait être soumis sans correctif à la taxe prévue à l'art. 16 du règlement communal; faute pour ce dernier d'avoir prévu à cet effet une clause d'exemption ou d'exonération partielle pour un tel cas atypique, force serait de conclure que la taxe litigieuse, de par son caractère excessif, violerait le principe de l'égalité devant la loi exprimé à l'art. 4 Cst. (v. dans le même sens ATF Go. SA du 2 juillet 1992).
3. Le pourvoi doit dès lors être accueilli, la décision de la Commission communale de recours du 23 juin 1999, ainsi que la facture qu'elle confirme devront donc être annulées.
Cela étant, l'émolument d'arrêt sera mis à la charge de la commune intimée, dont les intérêts pécuniaires étaient au demeurant en jeu; les recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont par ailleurs droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission communale de recours d'Yverdon-les-Bains, du 23 juin 1999, ainsi que le bordereau de taxation no 77724 du 25 février 1999 sont annulés; la cause est renvoyée aux autorités de la commune d'Yverdon-les-Bains pour qu'elle statue à nouveau.
III. Un émolument, arrêté à 5'000 fr. (cinq mille francs) est mis à la charge de la commune d'Yverdon-les-Bains.
IV. Cette dernière doit en outre à Roland et Willy Stoll, solidairement entre eux, un montant de 1'000 fr. (mille francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 16 décembre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint